[ADRN工作论文] 菲律宾的直接民主

引言

在过去的二十年里，菲律宾的公民社会组织（CSOs）已成为保障公共服务提供的完整性的关键参与者。在公共财政管理（PFM）领域，公民参与的正式和非正式空间现已可用。国家和地方层面的公民社会组织已经开发并实施了旨在促进公共财政管理各个阶段（规划、预算、执行和监督）的透明度、问责制和公民赋权的工具和技术。虽然在应对发展问题的各种领域中，公民参与治理的最佳实践已有记载，但关于公民技术和工具如何促进整个公共财政管理过程的透明度、问责制和完整性的全面盘点、知识生成和分析仍然稀少且宣传不足。提炼现有公民社会组织实践的经验教训，可以为制定改善公民参与公共财政管理进程的关键建议提供输入。

直接民主的历史

随着大规模动员帮助推翻了马科斯独裁统治，菲律宾在20世纪80年代经历了公民社会的复兴和扩大。作为民主过渡的产物，1987年宪法承认了公民社会及其参与治理和发展的重要性。宪章宣布，国家应鼓励促进国家福祉的非政府、部门特定和社区组织。它强调，人民及其组织在社会、政治和经济决策所有层面的有效和有意义参与的权利不得被剥夺。为了实现这一目标，政府将设立充分的协商机制。

菲律宾是一个实行总统制的单一制国家。其特点是政府的行政、立法和司法部门之间存在正式的权力分立。历史上，总统领导下的行政机构在发展规划、支出决策和关键人事任命方面享有广泛的自由裁量权，以指导官僚机构的运作。然而，这些行动受到国会在预算和确认听证会以及包括审计委员会和公务员委员会在内的独立宪法机构的审计程序的监督。

自1946年以来，除1972年至1986年间国家处于戒严状态的十四年间断外，定期举行自由选举以选出从总统到立法者和地方政府官员的领导人。作为表达意见和问责的平台，选举仍有许多不足之处。薄弱的政党体系、糟糕的选举管理和不足的选民教育共同导致了低质量的民主，以及未能将竞选纲领转化为有效的治理计划。在这种格局下，寻租机会比比皆是，竞选资金捐助成为获得国家授予的商业合同和其他优惠的窗口。另一方面，从高层到中层管理人员的官僚职位政治化招聘，扭曲了专业化政府职业行政部门的努力。

政党等民主制度的薄弱导致国家容易被政客及其商业盟友所控制，同时又无法为普通公民提供表达其需求和获得公共服务的发声机制。从1946年到1972年戒严法破坏之前，两党制塑造了选举政治的轮廓。1986年人民力量革命后恢复正式民主，催生了多党制。然而，从两党制向多党制的转变并未改变主要政党之间普遍缺乏明确的纲领性差异。

威权主义的垮台导致科拉松·阿基诺总统成立了宪法委员会。1987年，一部新的菲律宾宪法被批准。为了应对费迪南德·马科斯总统长达二十年的统治，新宪法将总统的任期限制为单一的六年任期。立法者和地方政府官员等其他民选领导人也受到任期限制，但可以在有限的连任条款下寻求连任。另一项特色是国会引入了比例代表制，为促进边缘化群体利益的政党名单团体分配席位。众议院20%的席位分配给比例代表制。政党名单团体在获得2%的全国选票门槛后即可获得席位，并在国会中最多占据三个席位。

作为民主过渡的产物，1987年宪法承认了公民社会及其参与治理和发展的重要性。宪章宣布，国家应鼓励促进国家福祉的非政府、部门特定和社区组织。它强调，人民及其组织在社会、政治和经济决策所有层面的有效和合理参与的权利不得被剥夺。为了实现这一目标，政府将设立充分的协商机制。

直接民主：制度性和非制度性机制

社区驱动发展

社区驱动发展通过提供社区社会准备、规划和实施次级项目（如供水系统、通路、学校、卫生站和日托中心）的赠款来实现。目标是使目标城市的社区能够加强其获得社会服务的机会，并参与更具包容性的地方规划、预算、实施以及灾害风险减少和管理。

“携手反贫困-社会服务综合提供”国家社区驱动发展（KALAHI-CIDSS-NCDD）计划鼓励边缘化社区与其村官合作，识别自身需求并获取其他政府机构的资源。该计划使社区能够参与决策，要求地方官员问责，并挫败挪用资金的企图。

村务大会不仅是报告的场所，也是问责的场所。它向居民介绍KALAHI-CIDSS-NCDD计划的目标和流程，并验证通过参与式情况分析确定的优先问题和拟议的次级项目。村务大会批准所选次级项目的各个方面。在次级项目建设期间，村务大会指示村级次级项目管理委员会报告实施进展情况。

镇际村务论坛是KALAHI-CIDSS-NCDD计划内次级项目选择的机制。每个村庄向论坛提交其提案，随后是公开论坛，其他村庄的代表有机会就提案提出问题。在完成次级项目演示后，将根据先前商定的标准对提案进行评分。提案分数将被汇总以得出次级项目的总体排名。次级项目的排名随后用于分配KALAHI-CIDSS-NCDD计划的镇拨款。

该论坛是社会福利和发展部（DSWD）与地方政府单位（LGU）之间的合作活动。它旨在提高民众对地方发展状况的认识，特别是在地方治理、减贫和人民赋权领域。它为项目实施者和受益者之间的面对面对话提供了平台。它促进市政和村官利用信息来支持更好的规划、实施和报告。

参与式审计

1986年向民主的过渡为公民社会参与监督政府发展项目打开了窗口。1987年，国家经济发展局（NEDA），即政府的中央规划机构，与阿布拉省廉洁政府关注公民组织（CCAGG）签署了一项谅解备忘录，以监督阿布拉省社区就业和发展计划下的项目。

为了准备这项任务，CCAGG的志愿者接受了关于项目监督的严格培训。能力建设由NEDA第一地区办事处提供。CCAGG举行社区会议，并利用当地广播和报纸向居民通报公共基础设施项目的状况。过去，政府机构常常宣布已完成但未经核实的项目的完成，尤其是在没有地方监督小组的偏远地区。

在一个备受瞩目的案例中，CCAGG决定对当时的公共工程和公路部关于阿布拉省27个道路项目完工的报告进行社会问责审查。CCAGG动员其公民志愿者队伍，对完工项目的实际状况进行了详细记录。公民社会审计与政府报告相矛盾，因为许多项目才刚刚开始或处于施工阶段的中途。CCAGG的报告提交给了国家政府。对道路项目进行了官方审计。审计委员会的报告证实了CCAGG的调查结果。由于公众参与基础设施监督，11名公共工程官员因不诚实和不当行为被停职。公共工程和公路部在阿布拉省的总工程师和副总工程师被无薪停职，并被禁止在该省任职。审计委员会认识到CCAGG在预防腐败方面的关键作用，决定与CCAGG合作，在联合国开发计划署的支持下进行参与式审计。审计经验的教训后来被纳入《参与式审计实施手册》。鉴于其在基础设施监督方面的开创性和丰富经验，CCAGG被选为“Bantay Lansangan（道路观察）”公民社会网络的负责人，该网络在贝尼尼奥·阿基诺三世政府下监督公共工程和公路部的采购流程。

公民参与式审计于2012年由审计委员会（COA）和东亚及太平洋社会问责联盟（ANSA-EAP）发起。这一机制使得公民社会组织和私人专业组织能够参与由审计委员会领导的审计小组。公民参与式审计基于这样的理念：人民拥有“清洁政府和审慎利用公共资源的根本权利”，并且“只有在警惕和积极参与的公民的监督下，公共问责才能繁荣”（预算和管理部，2016年）。以下仅列出了一些在公民参与式审计下由公民社会组织审计的项目（审计委员会，无日期）：

（a）马里基纳市的村务卫生中心

（b）农场到市场道路（FMR）项目

（c）KAMANAVA防洪项目

（d）奎松市的固体废物管理（SWM）计划

（e）水、环境卫生和个人卫生（WASH）项目

教科书计数是一项由G-Watch和教育部（DepEd）合作的倡议，旨在确保在正确的时间将正确数量和质量的教科书交付给正确的接收者。这项努力旨在：

（a）杜绝教科书采购中的腐败；

（b）系统化全国教科书的交付。

（c）向供应商施压，使其更能响应公民的需求。

（d）为教育部（DepEd）的表现制定标准；以及

（e）组织公民进行监督和检查，以实现更大的透明度（政府观察，2012年）。

参与教科书计数计划的公民社会组织监督了教育部教科书和教师手册的交付、采购流程、清点和检查材料等工作。志愿者在监督过程中发现的错误或差异会报告给G-Watch，然后由G-Watch报告给教育部（拉萨尔治理学院，2012年）。

在公民志愿者的协助下，这项倡议成功地确保了招标过程的完整性，保证了教科书的质量，协助高中和地区检查教科书是否正确交付，并将教科书分发给不同的小学（政府观察，2012年）。

人民议会

通过1991年《地方政府法》的通过，菲律宾发展了分散化的政府体系。具体而言，该法案包含了权力下放、地方政府单位资金拨付和公民参与的概念。每个省、市、镇和村的地方发展委员会决定地方发展基金的使用，该基金占国家政府分配的内部税收的20%。根据法律，这些委员会的席位中有四分之一应由公民社会组织的代表担任。

1995年，一项名为《赋权条例》的里程碑式立法规定，市政府必须认识到通过非政府组织（NGOs）和人民组织（POs）——它们在纳加市人民议会（NCPC）中联合——促进良好地方治理的重要性。NCPC被授权任命公民社会组织代表进入市政府的当地特别机构。它可以观察、投票并参与市政府项目、活动和计划的审议、概念化、实施和评估。它可以提出立法，参与并投票选举产生的市议会的委员会层面，并作为人民的代表行使其在公共事务信息以及官方记录和文件访问方面的权利。

城市中的每个非农业劳动、妇女和城市贫民部门应有一名代表进入市议会，由各部门经认可的非政府组织和人民组织的成员选出。当选的部门代表的任期应与市议会常任议员的任期相同。他们无权获得任何薪水。他们可以获得市议会授予的津贴，以支付参加和参与官方职能（包括市议会会议、委员会听证会和其他辅助立法的活动）的费用。部门代表应享有与市议会常任议员相同的权利和特权，并行使相同的权力和职责。

通过纳加市人民议会的努力，并在联合国民主基金的支持下，在构成大纳加发展委员会的周边城市地区开展了能力建设活动，从而形成了地方公民社会组织网络。NCPC模式现在正在卡马里内斯苏尔省的许多地方复制。根据1995年的《赋权条例》授权的纳加市人民议会（NCPC），是纳加市约100个非政府组织和人民组织的联合体。NCPC不仅充当政府行为的监督者，而且还是决策和政策制定过程中的积极合作者。它也是“Sangguniang Panglungsod”委员会、地方政府特别机构和其他团体的一部分（纳加市人民议会，2015年）。

纳加市人民赋权条例巩固了公民社会组织在纳加的作用，也授权NCPC任命非政府组织代表进入市政府的当地特别机构。根据该条例，公民社会组织可以观察、投票并参与市政府项目、活动和计划的审议、概念化、实施和评估。他们可以指定代表参加所有市议会委员会，并提出立法建议，并在纳加市“Sangguniang Panglungsod”委员会的立法提案审议和投票。他们可以作为人民的代表，行使其宪法赋予的关于公共事务信息以及官方记录和文件访问权的权利（纳加市人民议会，2015年）。

自下而上预算

作为民主国家的组成部分，菲律宾人民有权参与公共事务的决策过程，并被鼓励这样做。这是为了提高与善治密切相关的问责制和透明度（拉萨尔治理学院，2012年）。事实上，1987年宪法规定：“国家应鼓励促进国家福祉的非政府、社区或部门组织（第二条第23款）。”1987年宪法另一项重要规定是：“人民及其组织在社会、政治和经济决策所有层面的有效和合理参与的权利不得被剥夺。国家应依法促进建立充分的协商机制（第十三条第16款）。”

此外，1991年的《地方政府法》规定了地方政府单位（LGUs）的结构以及它们的权力和责任。除了要求地方政府单位向其选民提供必要的基本商品和服务外，该法案还促进了公民在治理所有方面的参与。一些作为人民参与渠道的参与机制包括强制性协商和公开听证会。该法案还鼓励成立地方特别委员会，这些委员会是与地方政府相联系的半自治组成部分，允许公民社会组织和私营部门的代表参与。此外，该法案授权的机构之一——地方发展委员会，作为“主要的当地规划结构（拉萨尔治理学院，2012年）”。这些法律框架，加上公众对更大问责制的日益增长的愿望，有助于营造一个有利于热衷于监督和评估的公民社会组织蓬勃发展的环境。这些组织包括：公民评分卡、采购观察、G-Watch、社会观察、地方政府观察以及社会住房观察（拉萨尔治理学院，2012年）。

在后戒严时期过去的几十年里，公民社会组织通过“建立网络和联盟、倡导政策改革、采纳良好实践标准以及推进‘可持续发展’作为所有组织的统一愿景”（亚洲开发银行，2007年）在有效性方面得到了极大的提高。过去几年的公共财政管理改革旨在解决腐败和贫困的长期问题（Magno，2015年）。根据发展非政府组织网络联盟（CODE-NGO）（2005年）的数据，监察员办公室估计，在1977年至1997年间，政府腐败损失了约480亿美元。这导致了“一套关于打击腐败和促进善治的核心公民社会信念的出现”（Dressel，2012年）。

公民参与预算过程对于“更好的决策、更好的规划、更好的预算、更好的支出和更好的问责制”（预算和管理部，2016年）至关重要。一些最值得注意的努力包括预算伙伴关系协议（BPA）、自下而上预算（BuB）和公民参与式审计（CPA），所有这些都促进了公民社会组织与政府之间的伙伴关系（预算和管理部，2016年）。如今，公民和公民社会组织参与预算过程的机会已经扩大。他们现在可以参与预算制定、决策、监督预算执行（东亚及太平洋社会问责联盟，2010年）、预算分析以及公共支出或投入跟踪（拉萨尔治理学院，2012年）。有趣的是，在2016年亚洲公民社会组织可持续性指数中，菲律宾在一些选定的亚洲国家中排名第一（美国国际开发署，2016年）。

自下而上预算（BUB）流程于2012年为编制2013年预算而引入。BUB也称为基层参与式预算（GPB），它提供了一种机制，使地方确定的项目能够获得一般拨款法案的支持。它规定召开公民社会组织的全体大会，由其选举代表参加地方减贫行动小组（LPRAT），以确定地方优先项目。公民社会组织的集会由地方政府和地方政府部（DILG）的市县级官员召集，并得到国家减贫委员会（NAPC）基层代表的支持。这些项目被提交以纳入国家机构的预算。地方减贫行动小组（LPRAT）的成员一半来自政府，另一半来自公民社会组织部门。该小组由地方行政长官和公民社会组织代表共同主持。

BUB流程的第一轮始于609个市县的5,898个项目，预算分配为83.9亿菲律宾比索。第二轮于2012年12月开始，用于编制2014年预算。它扩展到1,226个市县，涉及20,047个项目，资金支持达200.4亿菲律宾比索。预算和管理部、地方政府和地方发展部、社会福利和发展部以及国家减贫委员会（NAPC）于2013年11月联合发布了联合备忘录通告第4号，用于编制2015年预算。所有1,534个市县都包括在内。共确定了20,899个项目，预算为208亿菲律宾比索。应用了两种模式，包括针对未被“携手反贫困-社会服务综合提供”计划（KALAHI-CIDSS）覆盖的地区的常规BUB流程，以及针对已毕业或目前正在实施KALAHI-CIDSS计划的地方政府单位的增强型BUB流程。

在常规BUB流程下，政府代表包括市或县拨款委员会主席，以及市或县部门主管，如规划官员、预算官员、渔业和农业官员、社会福利和发展官员、卫生官员、社区、环境和自然资源管理官员（CENRO）以及公共就业服务办公室（PESO）经理。参与LPRAT的国家政府机构代表包括社会福利和发展部（DSWD）的市联络员、地方政府和地方发展部（DILG）的地方政府运营官员、学区督学和土地改革官员。

在LPRAT拥有席位的公民社会组织将来自以下群体：（1）由社会福利和发展部（DSWD）认可的“贫困家庭父母领袖”；（2）卫生部（DOH）组织的社区卫生小组成员；（3）家长教师协会的领导人；（4）经地方政府单位（LGUs）认可的公民社会组织的领导人；（4）经任何国家政府机构认可的公民社会组织的领导人；（5）妇女团体的领导人；（6）国家减贫委员会（NAPC）认可的基本部门组织的领导人；（6）其他社区或基层组织的领导人。在原住民（IP）占人口20%以上的城市和县，当选的公民社会组织代表中必须有一名来自原住民群体。地方商业协会的代表也加入LPRAT。

已从KALAHI-CIDSS计划毕业或目前正在实施该计划的市县将遵循增强型BUB流程。LPRAT将作为增强型地方发展委员会（LDC）的技术工作组。LPRAT将由10名政府代表、5名通过KALAHI-CIDSS计划选出的村（Barangay）发展委员会副主席，以及在公民社会组织大会上选出的增强型LDC的5名公民社会组织代表组成。

为了鼓励公民社会组织在公民社会组织大会和LPRAP研讨会上的有意义参与，有人建议应给予公民社会组织充分的时间与其成员协商并为BUB活动做准备。地方政府单位应提前通知公民社会组织并发送邀请。还建议对公民社会组织进行彻底的梳理（Pastrana and Lagarto 2014）。

直接民主制的益处与挑战

开放治理与财政透明

供给侧治理改革促成了开放数据机制的建立，该机制向公民提供财政和预算信息。《透明度印章》推动在其网站上强制披露关键预算以及主要项目和计划。《国内地方政府部》的全面披露政策促使地方政府单位强制披露关键财务文件，包括预算、采购和特别目的基金报告，例如性别与发展（GAD）基金、内部税收分配（IRA）基金以及灾害风险减少与管理（DRRM）基金的利用情况。

菲律宾-矿业行业透明度倡议（EITI）的启动建立了一个由政府、公民社会和商业组成的联合工作组，以确保矿业收入的更大透明度。其目标是发布一份报告，比较政府和行业关于采矿、石油和天然气收入的数字。关键挑战是如何使收入报告成为一项强制性而非自愿性的努力。

公众参与预算政策

在过去五年中，为加强公众在预算周期中的参与，从预算制定到预算监督，做出了各种努力。《伙伴关系协议》为公民社会组织（CSO）与国家政府机构在制定预算提案方面提供了参与途径。除了为地方公民社会组织提供参与国家和地方预算制定的正式机制外，“自下而上”预算流程还旨在使国家政府更能响应地方需求，并提高地方政府的治理和公共服务质量。

2012年，“自下而上”预算流程的试点实施涉及595个城市和乡镇，产生了价值80亿菲律宾比索的地方性减贫项目，并被纳入2013年预算。此后，阿基诺政府逐步扩大了“自下而上”预算流程。在制定2015年预算时，来自1,590个城市和乡镇的基层组织的参与，使得分配给减贫项目的资金增加到209亿菲律宾比索。

通过KALAHI-CIDSS-NCDD项目，目标乡镇的村庄获得了赋权，以改善其获得社会服务的机会，并参与包容性的地方规划、预算制定和预算执行。另一方面，“公民参与审计”促使与公民社会组织一起进行绩效审计，以帮助找出公共资金是否得到有效分配和妥善支出。

公众参与绩效监测

地方政府单位的关键绩效监测系统是“良好治理印章”（SGH），该系统已被“良好地方治理印章”（SGLG）取代。SGH的实施使公民能够更好地获取地方政府财政和发展项目的信息。通过这一绩效系统，地方政府开始通过FDP门户网站与公民在线共享财务文件。大约十分之七的地方政府定期上传其财务文件。由于SGH鼓励良好的财务管理，获得审计委员会（COA）负面意见报告的地方政府数量有所下降。

SGH和SGLG评估的实施促使更多的公民社会组织参与全国范围内的项目开发和绩效监测。在绩效挑战基金（PCF）的支持下，已有数千个发展项目得到实施，并将继续实施。更多的社区能够享用水系统、卫生中心、公共市场和农贸道路等公共服务，这些都是通过PCF项目创建的。

在监测政府机构遵守《2007年反繁文缛节法》的情况下，公民社会组织通过公务员委员会的“反繁文缛节法观察”（ARTA Watch）参与对政府机构的突击检查。这一社会问责机制被委员会用来提高对国家机构和地方政府单位公民章程中确定的服务标准的认识和遵守程度。

迈向充分民主的改革

今天，政府与公民社会组织之间的界限比以往任何时候都更加模糊。然而，这两个行为体已开始密切合作，以解决社会问题并实现更大的透明度和问责制。这就是所谓的“共生产”，Elinor Ostrom（1996）将其定义为“非‘同一组织’内的个人投入转化为商品和服务的过程”。这意味着公共商品和服务的消费者也可以充当生产者，这使他们成为“消费者生产者”（Alford, 2014）。

然而，为了让公民更好地参与共生产机制，他们必须获得赋权和能力，特别是考虑到这些人是任何组织的支柱。人力资本发展对任何团体的运作都至关重要。在他的著作《发展即自由》中，阿马蒂亚·森（Amartya Sen）（1999）断言，自由既是发展的目的也是手段。他具体指出了五种自由：（1）政治自由、（2）经济便利、（3）社会机会、（4）透明度保障和（5）保护性安全。要实现他所定义的“扩展人们所享有的真实自由的过程”的发展，就需要这些个人自由。因此，为了建立他们的能力，个人公民必须有自由利用机会来行使他们的权利，例如参与公共事务决策过程的权利；这正是森（1999）的能力方法所探讨的。

根据相关公民社会组织的经验，政府、公民社会组织、学术界和其他利益相关者之间的联系比以往任何时候都更加紧密。他们一起工作来执行任务变得更加实际和方便，因为单一行为者并不拥有实现某些职能所需的所有必要资源、资金、人力和资产。从上述例子可以看出，国家和地方政府与公民社会组织在预算准备过程中都积极参与。参议院和国会是预算立法阶段的主要参与者，而公民社会组织则通过监测参与采购和问责阶段。简而言之，公民社会组织在规划项目和计划以及监测这些由政府实施的举措方面发挥着至关重要的作用。

此外，非政府行为者，特别是监测方面的参与，已被证明在提高透明度和问责制以及减少政府腐败事件方面是有效的。利益相关者和地方公民社会组织直接参与预算周期是必要的，因为他们是亲身经历并因此了解当地问题的群体。毕竟，其中大部分问题在微观层面更容易得到解决。因此，让公民社会组织在预算过程中发挥积极作用，可以赋予他们权力，因为他们在某种程度上可以为自己和社区做出决定。还值得注意的是，显然重要的是，参与项目实施的公民志愿者必须了解并胜任他们所做的事情。这就是为什么一些公民社会组织会进行培训或能力建设机制来培训和赋权其志愿者的原因。

此外，媒体和互联网被认为是加强政府与公民之间联系和协调关系的重​​要工具。随着人们大量接触社交媒体，他们可以轻松发布和传播政府可以解决的社会问题。仅此一项行动就表明，通过在社交媒体上发布和分享内容，公民就可以有能力影响政府的行为。在这种模式下，菲律宾宪法保障的基本言论自由权，不仅可以作为创造性表达的场所，更重要的是，可以作为加强基层建设国家民主进程的积极赋权机制。

尽管在公民社会组织的长期可持续性方面提出了一些问题，但这些问题可以得到妥善解决。这些问题包括城市地区的人们缺乏时间参与社会事业、说服地方政府官员考虑某些计划变更、鼓励公民更积极地参与地方事务（Lacson, de la Rosa and de Guia, 2018），以及未能获得地方政府单位的支持（Naga City People’s Council, 2015）。资金问题也可能存在，因为许多公民社会组织的倡议严重依赖联合国或其他外国政府等国际组织提供的资金。

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■ Francisco A. Magno teaches Political Science and Development Studies at De La Salle University (DLSU). He is the Founding Director of the DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance. He served as the President of the Philippine Political Science Association from 2015 to 2017. He finished his PhD in Political Science at the University of Hawaii.

■ Typeset by Juhyun Jun Research Associate

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