[ADRN Working Paper] Прямая демократия на Филиппинах

Введение

За последние два десятилетия неправительственные организации (НПО) на Филиппинах стали играть ключевую роль в обеспечении добросовестности предоставления государственных услуг. В области управления государственными финансами (УГФ) появились формальные и неформальные пространства для участия граждан. НПО как на национальном, так и на местном уровнях разработали и внедрили инструменты и технологии, направленные на содействие прозрачности, подотчетности и расширению прав и возможностей граждан на различных этапах управления государственными финансами: планирование, бюджетирование, исполнение и мониторинг. Хотя существуют документированные примеры передовой практики участия граждан в управлении в различных секторах, направленные на решение проблем развития, всесторонний учет, генерация знаний и анализ того, как технологии и инструменты гражданского участия способствовали повышению прозрачности, подотчетности и добросовестности всего процесса УГФ, остаются скудными и недостаточно освещенными. Извлечение уроков из существующей практики НПО может служить основой для разработки ключевых рекомендаций по улучшению участия граждан в процессах УГФ.

История прямой демократии

На Филиппинах произошло возрождение и расширение гражданского общества в 1980-х годах, когда массовые мобилизации помогли свергнуть диктатуру Маркоса. Являясь продуктом демократического перехода, Конституция 1987 года признает важность гражданского общества и его участия в управлении и развитии. Хартия провозглашает, что Государство должно поощрять неправительственные, отраслевые и общинные организации, которые способствуют благосостоянию нации. Она подчеркивает, что право народа и его организаций на эффективное и значимое участие на всех уровнях социального, политического и экономического принятия решений не должно быть ограничено. Для достижения этой цели правительство создаст адекватные механизмы консультаций.

Филиппины являются унитарным государством с президентской формой правления. Оно характеризуется формальным разделением властей между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Исторически исполнительные органы под руководством Президента имели широкие полномочия для планирования развития, принятия решений о расходах и назначения ключевых лиц для управления бюрократией. Тем не менее, эти действия подлежали надзору со стороны Конгресса в отношении бюджета и слушаний по утверждению, а также аудиторским процедурам независимых конституционных органов, включая Комиссию по аудиту и Комиссию по государственной службе.

С 1946 года регулярно проводились свободные выборы для избрания лидеров от Президента до законодателей и местных органов власти, за исключением четырнадцатилетнего перерыва с 1972 по 1986 год, когда страна находилась на военном положении. Как платформа для выражения мнения и подотчетности, выборы оставляют желать лучшего. Сочетание слабой системы политических партий, плохого управления выборами и недостаточного просвещения избирателей привело к низкому качеству демократии и неспособности превратить предвыборные платформы в эффективные программы управления. В этой ситуации существует множество возможностей для получения ренты, используя взносы на предвыборное финансирование как возможность получить государственные контракты и другие уступки. С другой стороны, политизированный отбор руководителей на бюрократические должности от высшего звена до среднего уровня исказил усилия по профессионализации государственной службы.

Слабость демократических институтов, таких как политические партии, способствовала возникновению государства, которое стало уязвимым для захвата политиками и их деловыми союзниками, в то же время не имея возможности предоставить рядовым гражданам механизмы выражения их требований и доступа к государственным услугам. Двухпартийная система определяла контуры избирательной политики с 1946 года до ее разрушения военным положением в 1972 году. Возвращение формальной демократии после революции Народной силы в 1986 году привело к многопартийной системе. Тем не менее, переход от двухпартийной к многопартийной системе не изменил общего отсутствия четких программных различий между основными партиями.

Падение авторитаризма привело к созданию Конституционной комиссии президентом Корасон Акино. В 1987 году была ратифицирована новая Конституция Филиппин. Реагируя на двадцатилетнее правление Фердинанда Маркоса на посту президента, новая Хартия ограничила срок полномочий Президента одним шестилетним сроком. Другие выборные должностные лица, такие как законодатели и местные органы власти, также подпадают под действие ограничений срока полномочий, но могут баллотироваться на переизбрание в соответствии с ограниченными положениями о последовательных сроках. Другой особенностью является введение пропорционального представительства в Конгрессе для партийных списков, которые продвигают интересы маргинализированных слоев населения. Двадцать процентов мест в Палате представителей выделяется для пропорционального представительства. Партийный список получает место, когда он достигает порога в два процента национальных голосов, и может занять до трех мест в Конгрессе.

Являясь продуктом демократического перехода, Конституция 1987 года признает важность гражданского общества и его участия в управлении и развитии. Хартия провозглашает, что Государство должно поощрять неправительственные, отраслевые и общинные организации, которые способствуют благосостоянию нации. Она подчеркивает, что право народа и его организаций на эффективное и разумное участие на всех уровнях социального, политического и экономического принятия решений не должно быть ограничено. Для достижения этой цели правительство создаст адекватные механизмы консультаций.

Прямая демократия: институциональные и неинституциональные механизмы

Общинное развитие

Общинное развитие осуществляется путем предоставления грантов для социальной подготовки на уровне общин, планирования и реализации подпроектов, таких как системы водоснабжения, подъездные пути, школы, медицинские пункты и детские сады. Цель состоит в том, чтобы позволить общинам в целевых муниципалитетах улучшить доступ к социальным услугам и участвовать в более инклюзивном местном планировании, бюджетировании, реализации и управлении рисками стихийных бедствий.

Программа «Капит-Бисиг Лабан са Кахирапан-Комплексное и интегрированное предоставление социальных услуг-Национальное общинное развитие» (KALAHI-CIDSS-NCDD) побуждала маргинализированные общины взаимодействовать со своими должностными лицами на уровне barangay для выявления их потребностей и получения доступа к ресурсам других государственных учреждений. Программа позволила общинам участвовать в принятии решений, требовать подотчетности от местных должностных лиц и пресекать попытки растраты средств.

Собрание barangay стало площадкой не только для отчетности, но и для подотчетности. Оно знакомит жителей с целями и процессами программы KALAHI-CIDSS-NCDD и подтверждает приоритетные проблемы и предлагаемые подпроекты, выявленные в ходе анализа ситуации с участием общественности. Собрание barangay утверждает различные аспекты выбранных подпроектов. Во время строительства подпроектов собрание barangay поручает комитетам управления подпроектами на уровне деревни отчитываться о ходе реализации.

Муниципальный межобщинный форум является механизмом отбора подпроектов в рамках программы KALAHI-CIDSS-NCDD. Каждая деревня представляет свое предложение на Форуме, за которым следует открытый форум, где представители других деревень имеют возможность задать вопросы по предложению. После завершения презентаций подпроектов предложения оцениваются по заранее согласованным критериям. Баллы предложений суммируются для определения общего рейтинга подпроектов. Рейтинг подпроектов затем используется для распределения муниципального гранта программы KALAHI-CIDSS-NCDD.

Форум является совместной деятельностью Министерства социального обеспечения и развития (DSWD) и местного органа власти (LGU). Он направлен на повышение понимания населением состояния местного развития, особенно в областях местного самоуправления, сокращения бедности и расширения прав и возможностей людей. Он предоставляет платформу для диалога лицом к лицу между исполнителями проектов и бенефициарами. Он способствует использованию информации должностными лицами муниципалитетов и barangay для поддержки лучшего планирования, реализации и отчетности.

Партисипаторный аудит

Переход к демократии в 1986 году открыл возможности для участия гражданского общества в мониторинге программ развития правительства. В 1987 году Национальное управление экономического и социального развития (NEDA), центральное плановое агентство правительства, подписало Меморандум о взаимопонимании с организацией «Обеспокоенные граждане Абры за хорошее правительство» (CCAGG) для мониторинга проектов в рамках Программы занятости и развития общин в провинции Апра.

Для подготовки к этой задаче волонтеры CCAGG прошли интенсивное обучение по мониторингу проектов. Наращивание потенциала осуществлялось региональным отделением NEDA-I. CCAGG проводила общественные собрания и использовала местные радиостанции и газеты для информирования жителей о состоянии проектов общественной инфраструктуры. В прошлом государственные учреждения часто объявляли о завершении проектов и программ, которые не были проверены, особенно в отдаленных районах, где не было местных групп мониторинга.

В известном случае CCAGG решила провести проверку социальной подотчетности отчета Министерства общественных работ и автомобильных дорог о завершении 27 проектов дорожного строительства в Абре. Мобилизовав свою команду гражданских волонтеров, CCAGG подготовила подробную документацию о фактическом состоянии завершенных проектов. Аудит гражданского общества противоречил отчету правительства, в то время как многие проекты только начинались или находились на стадии строительства. Отчет CCAGG был представлен национальному правительству. Было начато официальное расследование дорожных проектов. Отчет Комиссии по аудиту (COA) подтвердил выводы CCAGG. В результате участия общественности в мониторинге инфраструктуры 11 должностных лиц общественных работ были отстранены от должности за нечестность и ненадлежащее поведение. Главный инженер и заместитель главного инженера MPWH в Абре были отстранены от должности без сохранения заработной платы и лишены права занимать должности в провинции. Признавая критическую роль CCAGG в предотвращении коррупции, COA решила сотрудничать с CCAGG в проведении партисипаторных аудитов при поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций. Уроки, извлеченные из аудиторских проверок, были впоследствии включены в Руководство по проведению партисипаторных аудитов. Учитывая свой новаторский и обширный опыт в мониторинге инфраструктуры, CCAGG была выбрана председателемBantay Lansangan(Дорожный дозор) — сети гражданского общества, которая осуществляла мониторинг закупочных процессов DPWH при администрации Бениньо С. Акино III.

Гражданский партисипаторный аудит был запущен в 2012 году Комиссией по аудиту (COA) и Аффилированной сетью социальной подотчетности в Восточной Азии и Тихоокеанском регионе (ANSA-EAP). Этот механизм позволяет НПО и частным профессиональным организациям участвовать в аудиторских группах под руководством COA. CPA основан на идее, что народ имеет «первостепенное право на честное правительство и разумное использование государственных ресурсов», и что «государственная подотчетность может процветать только при бдительном и вовлеченном гражданстве» (Департамент бюджета и управления, 2016). Ниже приведены лишь некоторые из проектов, проверенных НПО в рамках CPA (Комиссия по аудиту, б. д.):

(a) Медицинские центры barangay в городе Марикана

(b) Проект «Дорога от фермы до рынка» (FMR)

(c) Проект по контролю над наводнениями KAMANAVA

(d) Программа управления твердыми бытовыми отходами (SWM) города Кесон

(e) Проект «Вода, санитария и гигиена» (WASH)

Подсчет учебников — совместная инициатива G-Watch и Министерства образования (DepEd), направленная на обеспечение доставки правильного количества и качества учебников правильным получателям в нужное время. Эта инициатива призвана:

(a) Положить конец коррупции при закупке учебников;

(b) Систематизировать доставку учебников по всей стране.

(c) Оказывать давление на поставщиков, чтобы они стали более отзывчивыми к потребностям граждан.

(d) Установить стандарты, касающиеся работы DepEd; и

(e) Организация граждан для мониторинга и инспекции с целью достижения большей прозрачности (Government Watch, 2012).

НПО, участвующие в программе «Подсчет учебников», осуществляли мониторинг доставки учебников и руководств для учителей Министерством образования, процесс закупок, подсчитывали и проверяли материалы, среди прочего. Ошибки или расхождения, обнаруженные волонтерами в процессе мониторинга, сообщались в G-Watch, которая затем передавала их в DepEd (La Salle Institute of Governance, 2012).

При содействии гражданских волонтеров эта инициатива успешно обеспечила добросовестность процесса торгов, гарантировала высокое качество учебников, помогла старшим школам и округам проверить правильность доставки учебников и распределить учебники по различным начальным школам (Government Watch, 2012).

Народный совет

Филиппины разработали децентрализованную систему управления с принятием Кодекса местного самоуправления 1991 года. В частности, Кодекс включал концепции деволюции, финансирования местных органов власти и участия граждан. Местные советы развития в каждой провинции, городе, муниципалитете и barangay определяют использование местного фонда развития, который составляет 20 процентов от доли внутренних доходов от национального правительства. Согласно закону, четверть мест в этих советах должны занимать представители НПО.

В 1995 году знаковый законодательный акт под названием «Ордонанс о расширении прав и возможностей» обязал городское правительство признать важность участия общественности через неправительственные организации (НПО) и народные организации (НО), которые объединены в Народный совет города Нага (NCPC), в содействии добросовестному местному самоуправлению. NCPC получил право назначать представителей НПО в местные специальные органы городского правительства. Он может наблюдать, голосовать и участвовать в обсуждении, концептуализации, реализации и оценке проектов, мероприятий и программ городского правительства. Он может предлагать законодательные акты, участвовать и голосовать на уровне комитетов избранного городского законодательного совета и выступать в качестве представителей народа в осуществлении их права на информацию по вопросам, представляющим общественный интерес, и доступа к официальным записям и документам.

В городской совет войдет по одному представителю от каждого из секторов: несельскохозяйственный труд, женщины и городская беднота города, которые будут избираться из числа аккредитованных НПО и НО в каждом секторе. Срок полномочий избранных представителей секторов будет совпадать со сроком полномочий обычных членов городского совета. Они не будут иметь права на какую-либо заработную плату. Они могут получать пособия, которые может предоставить городской совет для покрытия расходов на участие в официальных мероприятиях, включая сессии городского совета, слушания в комитетах и другие мероприятия в помощь законодательству. Представители секторов будут обладать теми же правами и привилегиями, а также осуществлять те же полномочия и обязанности, что и обычные члены городского совета.

Благодаря усилиям Народного совета города Нага и при поддержке Фонда демократии Организации Объединенных Наций были проведены мероприятия по наращиванию потенциала, ведущие к формированию местных сетей НПО, в периферийных городских муниципалитетах, входящих в состав Совета развития Метро Нага. Модель NCPC теперь воспроизводится во многих частях провинции Камаринес-Сур. Народный совет города Нага (NCPC), которому поручено выполнение Ордонанса о расширении прав и возможностей 1995 года, представляет собой сеть примерно из 100 неправительственных и народных организаций в Наге. NCPC функционирует не только как наблюдатель за действиями правительства, но и как активный партнер в принятии решений и процессе разработки политики. Он также является частьюSangguniang Panglungsod комитетов, специальных органов местного самоуправления и других групп (Народный совет города Нага, 2015).

Ордонанс о расширении прав и возможностей народа города Нага, который укрепил роль НПО в Наге, также уполномочил NCPC назначать представителей НПО в местные специальные органы городского правительства. В соответствии с ордонансом, НПО могут наблюдать, голосовать и участвовать в обсуждении, концептуализации, реализации и оценке проектов, мероприятий и программ городского правительства. Они могут назначать представителей во все комитеты городского совета, а также предлагать законодательные меры и участвовать в обсуждении и голосовать по предлагаемому законодательству на уровне комитетовSangguniang Panglungsod города Нага. Они могут выступать в качестве представителей народа в осуществлении их конституционных прав на информацию по вопросам, представляющим общественный интерес, и доступа к официальным записям и документам (Народный совет города Нага, 2015).

Бюджетирование снизу вверх

Будучи гражданами демократического государства, филиппинцы имеют право участвовать в процессах принятия решений, касающихся государственных дел, и поощряются к этому. Это делается для повышения подотчетности и прозрачности, которые тесно связаны с надлежащим управлением (La Salle Institute of Governance, 2012). Фактически, Конституция 1987 года гласит: «Государство должно поощрять неправительственные, общинные или секторальные организации, которые способствуют благосостоянию нации (ст. 2, разд. 23)». Другое важное положение Конституции 1987 года гласит: «Право народа и его организаций на эффективное и разумное участие на всех уровнях социального, политического и экономического принятия решений не должно быть ограничено. Государство должно по закону содействовать созданию адекватных механизмов консультаций (ст. 13, разд. 16)».

В дополнение к этому, Кодекс местного самоуправления 1991 года установил структуры местных органов власти (LGUs), а также их полномочия и обязанности. Помимо требования к LGUs предоставлять необходимые основные товары и услуги своим избирателям, Кодекс также способствует участию граждан во всех аспектах управления. Некоторые механизмы участия, служащие каналом для участия народа, включают обязательные консультации и общественные слушания. Кодекс также поощрял создание местных специальных советов, которые являются полуавтономными компонентами, связанными с местными органами власти, и допускают представительство НПО, а также частного сектора. Кроме того, одним из органов, предусмотренных Кодексом, является Совет местного развития, который функционирует как «основная структура местного планирования (La Salle Institute of Governance, 2012)».

За последние несколько десятилетий после периода после военного положения НПО значительно повысили свою эффективность за счет «создания сетей и коалиций, проведения кампаний за реформу политики, принятия стандартов передовой практики и продвижения «устойчивого развития» как объединяющей концепции для всех организаций» (Азиатский банк развития, 2007). Реформы УГФ за последние несколько лет проводились для решения постоянных проблем коррупции и бедности (Magno, 2015). По данным Коалиции сетей НПО в области развития (CODE-NGO) (2005), Офис Омбудсмена определил, что между 1977 и 1997 годами государственная коррупция привела к убыткам в размере около 48 миллиардов долларов США. Это привело к «возникновению набора основных убеждений гражданского общества о борьбе с коррупцией и содействии надлежащему управлению» (Dressel, 2012).

Участие граждан в бюджетном процессе необходимо для «лучшего принятия решений, лучшего планирования, лучшего бюджетирования, лучшего расходования средств и лучшей подотчетности» (Департамент бюджета и управления, 2016). Некоторые из наиболее заметных усилий включают Соглашение о бюджетном партнерстве (BPA), Бюджетирование снизу вверх (BuB) и Гражданский партисипаторный аудит (CPA), которые способствовали партнерству между НПО и правительством (Департамент бюджета и управления, 2016). Сегодня возможности для участия граждан и НПО в бюджетном процессе расширились. Теперь они могут участвовать в разработке бюджета, принятии решений, мониторинге исполнения бюджета (Аффилированная сеть социальной подотчетности в Восточной Азии и Тихоокеанском регионе, 2010), анализе бюджета, а также в отслеживании государственных расходов или вводимых данных (La Salle Institute of Governance, 2012). Интересно, что Филиппины заняли первое место среди некоторых выбранных азиатских стран в Индексе устойчивости НПО в Азии за 2016 год (Агентство США по международному развитию, 2016).

Процесс бюджетирования снизу вверх (BUB) был введен в 2012 году для подготовки бюджета на 2013 год. Также известный как Народное партисипаторное бюджетирование (GPB), BUB предоставляет механизм для поддержки проектов, определенных на местном уровне, в рамках Общего закона о ассигнованиях. Он предусматривает созыв генеральной ассамблеи НПО, которые избирают своих представителей в местную команду действий по сокращению бедности (LPRAT) для определения приоритетных местных проектов. Ассамблеи НПО созываются должностными лицами DILG на уровне городов и муниципалитетов при поддержке представителей провинций от базовых секторов в Национальной комиссии по борьбе с бедностью (NAPC). Эти проекты представляются для включения в бюджет национальных агентств. Половина членов LPRAT — представители правительства, а другая половина — представители НПО. Команду возглавляют местный руководитель и представитель НПО.

Первый раунд процесса BUB начался с 5 898 проектов в 609 городах и муниципалитетах с бюджетным ассигнованием в 8,39 млрд филиппинских песо. Второй раунд начался в декабре 2012 года для бюджета на 2014 год. Он охватил 1 226 городов и муниципалитетов, включая 20 047 проектов и финансовую поддержку в размере 20,04 млрд филиппинских песо. Совместный меморандум № 4 был выпущен DBM, DILG, DSWD и Национальной комиссией по борьбе с бедностью (NAPC) в ноябре 2013 года для подготовки бюджета на 2015 год. Были охвачены все 1 534 города и муниципалитета. Было определено в общей сложности 20 899 проектов с бюджетом в 20,8 млрд филиппинских песо. Применялись два режима, включая Регулярный процесс BUB для районов, не охваченных Программой «Капит-Бисиг Лабан са Кахирапан-Комплексное и интегрированное предоставление социальных услуг» (KALAHI-CIDSS), и Улучшенный процесс BUB для LGUs, которые завершили или в настоящее время участвуют в программе KALAHI-CIDSS.

В рамках Регулярного процесса BUB представители правительства включают Председателя Комитета по ассигнованиям города или муниципалитета, а также руководителей департаментов города или муниципалитета, таких как специалист по планированию, специалист по бюджету, специалист по рыболовству и сельскому хозяйству, специалист по социальному обеспечению и развитию, руководитель отдела здравоохранения, специалист по охране окружающей среды и природных ресурсов (CENRO) и менеджер службы занятости (PESO). Представители национальных правительственных учреждений, входящих в LPRAT, включают сотрудников DSWD на уровне муниципалитетов, местного операционного сотрудника DILG, руководителя школьного округа и специалиста по аграрной реформе.

НПО, имеющие места в LPRAT, будут представлять следующие группы: (1) Лидеры семей-участников программы Pantawid Pamilya, признанные DSWD, (2) Лидеры медицинских бригад, организованных DOH, (3) Лидеры Ассоциаций родителей и учителей, (4) Лидеры НПО, аккредитованных LGUs, (4) Лидеры НПО, аккредитованных любым национальным правительственным агентством, (5) Лидеры женских групп, (6) Лидеры базовых секторальных организаций, признанных NAPC, (6) Лидеры других общинных или низовых организаций. В городах и муниципалитетах, где коренные народы (IP) составляют более 20 процентов населения, один из избранных представителей НПО должен быть из числа коренных народов. В LPRAT также входит представитель местной бизнес-ассоциации.

Муниципалитеты, которые завершили или в настоящее время реализуют программу KALAHI-CIDSS, будут следовать Улучшенному процессу BUB. LPRAT будет служить рабочей группой Улучшенного Совета местного развития (LDC). LPRAT будет состоять из 10 представителей от правительства, 5 представителей Советов развития barangay (деревень), избранных через программу KALAHI-CIDSS, и 5 представителей НПО в Улучшенном LDC, избранных на ассамблее НПО.

Чтобы способствовать значимому участию НПО в ассамблее НПО и мастер-классе LPRAP, было предложено предоставить НПО достаточно времени для консультаций со своими членами и подготовки к мероприятиям BUB. LGUs должны заблаговременно информировать НПО и рассылать приглашения. Также рекомендуется провести тщательное картирование НПО (Pastrana and Lagarto 2014).

Преимущества и проблемы прямой демократии

Открытое правительство и фискальная прозрачность

Реформы управления, ориентированные на предложение, привели к созданию механизмов открытых данных, которые предоставляют гражданам финансовую информацию и информацию о бюджете. Программа «Печать прозрачности» (Transparency Seal) требует обязательного раскрытия ключевых бюджетов, основных программ и планов на веб-сайтах. Политика полного раскрытия информации Министерства внутренних дел и местного самоуправления (DILG) привела к обязательному раскрытию ключевых финансовых документов местных органов власти, включая отчеты о бюджете, закупках и специальных целевых фондах, таких как отчеты об использовании Фонда гендерного развития (GAD), Дотации на основе внутренних доходов (IRA) и Фонда снижения рисков стихийных бедствий (DRRM).

Запуск Инициативы Филиппин по обеспечению прозрачности в добывающей промышленности (EITI) создал трехстороннюю рабочую группу с участием правительства, гражданского общества и бизнеса для обеспечения большей прозрачности доходов от добывающей промышленности. Цель состоит в публикации отчета, сравнивающего государственные и отраслевые данные о государственных доходах в горнодобывающей, нефтяной и газовой промышленности. Ключевая проблема заключается в том, как сделать отчетность о доходах обязательной, а не добровольной.

Участие общественности в бюджетной политике

За последние пять лет были предприняты различные усилия по расширению участия общественности в бюджетном цикле, от составления бюджета до надзора за его исполнением. Соглашение о бюджетном партнерстве создает механизм для участия НПО в разработке бюджетных предложений с национальными государственными учреждениями. Помимо предоставления местным НПО формального механизма для участия в национальном и местном бюджетировании, Процесс бюджетного планирования «снизу вверх» (Bottom-Up Budgeting Process, BUB) также направлен на повышение отзывчивости национального правительства на местные нужды, а также на улучшение качества управления и предоставления услуг на местном уровне.

Пилотное внедрение процесса BUB в 2012 году охватило 595 городов и муниципалитетов, что привело к интеграции в бюджет 2013 года программ и проектов по сокращению бедности на сумму 8 миллиардов филиппинских песо, определенных на местном уровне. С тех пор правительство Акино постепенно расширяло процесс BUB. При составлении бюджета на 2015 год участие массовых организаций в 1590 городах и муниципалитетах привело к увеличению ассигнований до 20,9 миллиарда филиппинских песо.

В рамках программы KALAHI-CIDSS-NCDD районы целевых муниципалитетов получили возможность улучшить доступ к социальным услугам и участвовать в инклюзивном местном планировании, бюджетировании и исполнении бюджетов. С другой стороны, Гражданский аудит участия (Citizens Participatory Audit) привел к проведению аудитов эффективности совместно с НПО, чтобы выяснить, эффективно ли распределяются государственные средства и правильно ли они расходуются.

Участие общественности в мониторинге эффективности

Ключевой системой мониторинга эффективности для местных органов власти является «Печать добросовестного управления» (Seal of Good Housekeeping, SGH), которой сменила «Печать добросовестного местного самоуправления» (Seal of Good Local Governance, SGLG). Внедрение SGH позволило гражданам получить лучший доступ к информации о местных государственных финансах и проектах развития. Благодаря этой системе мониторинга эффективности местные органы власти начали делиться финансовыми документами с гражданами онлайн через портал FDP. Примерно 7 из каждых 10 местных органов власти регулярно загружали свои финансовые документы. Благодаря добросовестному финансовому управлению, поощряемому SGH, наблюдается снижение числа местных органов власти, получающих отрицательное заключение от Комиссии по аудиту (COA).

Внедрение оценки SGH и SGLG привело к более активному участию НПО в разработке программ и мониторинге эффективности по всей стране. Тысячи проектов развития были и продолжают осуществляться при поддержке Фонда стимулирования эффективности (Performance Challenge Fund, PCF). Больше сообществ получают доступ к общественным услугам, включая системы водоснабжения, медицинские центры, общественные рынки и дороги от ферм к рынкам, созданные в рамках проектов PCF.

При мониторинге соблюдения государственными учреждениями Закона о борьбе с бюрократией 2007 года (Anti-Red Tape Act of 2007) НПО участвуют во внезапных проверках государственных учреждений в рамках программы ARTA Watch Комиссии по государственной службе. Этот механизм социальной подотчетности используется Комиссией для повышения осведомленности и соблюдения стандартов обслуживания, указанных в Хартиях граждан национальных учреждений и местных органов власти.

Реформы на пути к полной демократии

Разрыв между правительством и НПО сегодня более размыт, чем когда-либо. Однако оба актора начали тесно сотрудничать для решения социальных проблем и достижения большей прозрачности и подотчетности. Это известно как совместное производство (co-production), которое определяется Элинор Остром (1996) как «процесс, посредством которого вклады лиц, не входящих в одну организацию, преобразуются в товары и услуги». Это подразумевает, что потребители общественных благ и услуг также могут выступать в качестве производителей, что делает ихпроизводителями-потребителями(Alford, 2014).

Однако, чтобы граждане могли лучше участвовать в механизмах совместного производства, они должны быть уполномочены и компетентны, поскольку эти люди составляют основу любой организации. Развитие человеческого капитала необходимо для функционирования любой группы. В своей книге «Развитие как свобода»Амартя Сен (1999) утверждал, что свобода является как целью, так и средством развития. Он выделил пять свобод: (1) политические свободы, (2) экономические возможности, (3) социальные возможности, (4) гарантии прозрачности и (5) защитная безопасность. Эти индивидуальные свободы необходимы для достижения развития, которое он определил как «процесс расширения реальных свобод, которыми пользуются люди». Следовательно, для наращивания их потенциала необходимо, чтобы отдельные граждане имели свободу использовать возможности для осуществления своих прав, таких как право на участие в процессе принятия решений в государственных делах; именно об этом идет речь в подходе к возможностям Сена (1999).

Исходя из опыта соответствующих НПО, очевидно, что связи между правительством, НПО, академическими кругами и другими заинтересованными сторонами стали более тесными. Им стало более практично и удобно работать вместе над выполнением задач, особенно с учетом того, что ни один актер не обладает всеми необходимыми ресурсами, средствами, рабочей силой и активами для выполнения определенных функций. Из приведенных выше примеров видно, что как национальное, так и местное правительства, работая с НПО, активно участвуют в процессе подготовки бюджета. Сенат и Конгресс являются основными действующими лицами на этапе законодательного процесса по бюджету, в то время как НПО участвуют на этапах закупок и подотчетности посредством мониторинга. Короче говоря, НПО играют жизненно важную роль в планировании проектов и программ, а также в мониторинге этих инициатив, которые затем реализуются правительством.

Кроме того, участие негосударственных акторов, особенно в мониторинге, доказало свою эффективность в повышении прозрачности и подотчетности, а также в сокращении случаев коррупции в правительстве. Прямое вовлечение заинтересованных сторон и местных НПО в бюджетный цикл необходимо, поскольку именно эти люди испытали и, следовательно, понимают проблемы в своих соответствующих населенных пунктах. В конце концов, большинство этих проблем лучше решаются на микроуровне. Таким образом, предоставление НПО возможности играть активную роль в бюджетном процессе расширяет их возможности, поскольку они в некоторой степени сами и свои сообщества принимают решения. Также стоит отметить, что, безусловно, важно, чтобы гражданские добровольцы, участвующие в реализации проектов, были осведомлены и компетентны в том, что они делают. Именно поэтому некоторые НПО проводят обучение или создают механизмы наращивания потенциала для обучения и расширения прав и возможностей своих добровольцев.

Интересно также, что средства массовой информации и Интернет считаются важными инструментами для укрепления связей и гармонизации отношений между правительством и гражданами. Благодаря массовому присутствию людей в социальных сетях они могут легко публиковать и распространять информацию о социальных проблемах, которые могут быть решены правительством. Одно только такое действие показывает, что, просто публикуя и делясь чем-то в социальных сетях, гражданин может повлиять на действия правительства. В таком контексте основное право филиппинцев на свободное выражение мнений, гарантированное конституцией, используется не просто как площадка для творческого самовыражения, но, что более важно, как эффективный механизм позитивного расширения прав и возможностей для укрепления демократического процесса в государственном строительстве на низовом уровне.

Хотя были подняты некоторые вопросы относительно долгосрочной устойчивости НПО, они могут быть должным образом решены. К таким вопросам относятся нехватка времени у жителей городских районов для участия в социальных инициативах, убеждение местных органов власти в необходимости внесения изменений в определенные планы, поощрение граждан к более активному участию в местных мероприятиях (Lacson, de la Rosa and de Guia, 2018) и отсутствие поддержки со стороны местных органов власти (Naga City People’s Council, 2015). Также могут возникнуть проблемы с финансированием, учитывая, что многие инициативы НПО в значительной степени зависят от средств, предоставляемых международными организациями, такими как Организация Объединенных Наций или другие иностранные правительства.

Ссылки

Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific (2010). Social accountability in the Philippines: A scoping study. Philippines: Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific.

Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific (n. d.). Social action center of the diocese of Ilagan (SAC-Ilagan); http://www.ansa-eap.net/networking/geographic-focus/northern-luzon-coalition-for-good-governance-philippines/northern-luzon-sub-country-partners/social-action-center-of-the-diocese-of-ilagan-sac-ilagan/

Alford, J. (2014). “The multiple facets of co-production: Building on the work on Elinor Ostrom.” Public Management Review, 16(3), 299-316.

Asian Development Bank (2007). Overview of NGOs and civil society: Philippines. Civil Society Briefs; https://www.adb.org/sites/default/files/publication/28972/csb-phi.pdf

Caucus of Development NGO Networks (2007). Looking into the pork barrel: PDAF Watch report 2005-2007. Philippines: Caucus of Development NGO Networks.

Collective Action (n. d.). Coalition against Corruption (CAC). Retrieved from https://www.collective-action.com/initiatives-detail/198

Commission on Audit (n. d.). Citizen participatory audit reports. Retrieved from https://www.coa.gov.ph/index.php/reports/citizen-participatory-audit-reports

Concerned Citizens of Abra for Good Government. (2018). Fostering effective partnership for good governance. Retrieved from https://ccagg.org/fostering-effective-partnership-for-good-governance/

Department of Budget and Management (2016). Kuwento sa Bawat Kuwenta: A Story of Budget and Management Reforms 2010-2016. Philippines: Department of Budget and Management.

DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance (2016). Institutionalizing civil society participation in local planning, budgeting, and monitoring.

DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance (2014). Fostering Knowledge Coalitions for Open Governance through Engaged Universities, Final Report submitted to the Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) of Australia, January.

Dressel, B. (2012). Targeting the public purse: Advocacy coalitions and public finance in the Philippines. Administration & Society, 44(6S), 65-84.

Government Watch (2010). Bayanihang eskwela manual: A guide to citizen monitoring of school building construction projects. Philippines: Ateneo School of Government.

Government Watch (2012). G-Watch in local governance: A manual on the application of G-Watch in monitoring local service delivery. Retrieved from http://www.ateneo.edu/sites/default/files/Generic%20Manual%20Nov28_1.pdf

La Salle Institute of Governance (2012). Monitoring social accountability: Stocktaking report. Philippines: La Salle Institute of Governance.

Lacson, A., de la Rosa, J. and de Guia, T. (2018). Best practices in empowering people’s councils for enabled governance participation. InnovateGov National Summit 2018, Makati, Philippines, October.

Magno, Francisco (2015). Public participation and fiscal transparency in the Philippines. Global Initiative for Fiscal Transparency;http://www.fiscaltransparency.net/resourcesfiles/files/20150706115.pdf

Moses, Michael and Sue Soal (2017). Supporting local learning and adaptation: understanding the effectiveness of adaptive processes, Making All Voices Count Policy Brief, Brighton: Institute of Development Studies.

Naga City People’s Council (2015). Organizing and operationalization of a people’s council: A guidebook. Philippines: Naga City People’s Council.

National Movement for Free Election. (n. d.). A guide to medicine monitoring in public hospitals. Retrieved from http://www.ansa-eap.net/assets/756/mmt.pdf

Ostrom, E. (1996). Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development. World Development, 24(6), 1073-1087.

Partnership for Transparency Fund (2015). Monitoring procurement, delivery, and dispatch of medicines in the Philippines. PTF Case Study Series No. 15; https://ptfund.org/wp-content/uploads/2015/05/Case-Study-Namfrel.pdf

Partnership for Transparency Fund (2016). Participatory local governance in Northern Luzon; https://ptfund.org/northern-luzon-coalition-for-good-governance/

Procurement Watch, Inc. (2010). Bantay Eskwela: Operational guidelines. Philippines: Procurement Watch, Inc.

Sen, A. (1999). Development as freedom. USA: Anchor Books.

United Nations Development Programme, Australian Agency for International Development and Career Executive Service Board (2005). Best practices in anti-corruption in the Philippines; http://www.ombudsman.gov.ph/UNDP4/wp-content/uploads/2013/07/Best-practices-Anti-c0rruption.pdf

United States Agency for International Development (2016). 2016 CSO sustainability index for Asia. Washington D.C., United States.

World Bank (2013). Final Evaluation Report: Institutionalizing Civil Society Monitoring of Public Service Delivery to the Poor (P115727).

■ Francisco A. Magno teaches Political Science and Development Studies at De La Salle University (DLSU). He is the Founding Director of the DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance. He served as the President of the Philippine Political Science Association from 2015 to 2017. He finished his PhD in Political Science at the University of Hawaii.

■ Typeset by Juhyun Jun Research Associate

    For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr