[ADRN Working Paper] Démocratie directe aux Philippines

Introduction

Au cours des deux dernières décennies, les organisations de la société civile (OSC) philippines sont devenues des acteurs essentiels pour garantir l'intégrité de la prestation des services publics. Des espaces formels et informels de participation citoyenne sont désormais disponibles dans les domaines de la gestion des finances publiques (GFP). Les OSC, tant au niveau national que local, ont développé et mis en œuvre des outils et des technologies visant à promouvoir la transparence, la responsabilité et l'autonomisation des citoyens à diverses étapes de la gestion des finances publiques : planification, budgétisation, mise en œuvre et suivi. Bien qu'il existe des meilleures pratiques documentées d'engagement citoyen dans la gouvernance dans divers secteurs visant à résoudre les problèmes de développement, l'inventaire complet, la génération de connaissances et l'analyse sur la manière dont les technologies et les outils citoyens ont contribué à promouvoir la transparence, la responsabilité et l'intégrité du processus global de GFP restent rares et sous-médiatisés. La distillation des leçons tirées des pratiques existantes des OSC peut servir d'intrants pour l'élaboration de recommandations clés visant à améliorer la participation citoyenne aux processus de GFP.

Histoire de la démocratie directe

Les Philippines ont connu le renouveau et l'élargissement de la société civile dans les années 1980, lorsque des mobilisations de masse ont contribué à renverser la dictature de Marcos. En tant que produit de la transition démocratique, la Constitution de 1987 reconnaît l'importance de la société civile et de sa participation à la gouvernance et au développement. La Charte déclare que l'État encouragera les organisations non gouvernementales, sectorielles et communautaires qui promeuvent le bien-être de la nation. Elle souligne que le droit du peuple et de ses organisations à une participation effective et significative à tous les niveaux de prise de décision sociale, politique et économique ne sera pas bafoué. Pour poursuivre cet objectif, des mécanismes de consultation adéquats seront mis en place par le gouvernement.

Les Philippines sont un État unitaire avec un système de gouvernement présidentiel. Il se caractérise par la séparation formelle des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire du gouvernement. Historiquement, les agences exécutives sous la direction du Président jouissaient d'une grande latitude pour la planification du développement, les décisions de dépenses et les nominations de personnes clés pour diriger la bureaucratie. Néanmoins, ces actions étaient soumises à l'autorité de surveillance exercée dans le cadre du budget et des audiences de confirmation du Congrès, ainsi qu'aux procédures d'audit des organes constitutionnels indépendants, notamment la Commission d'audit et la Commission de la fonction publique.

Depuis 1946, des élections libres ont été organisées régulièrement pour choisir les dirigeants, du Président aux législateurs et aux responsables locaux, à l'exception de l'interrègne de quatorze ans de 1972 à 1986, lorsque le pays a été placé sous la loi martiale. En tant que plateforme pour la voix et la responsabilité, les élections laissent beaucoup à désirer. La combinaison d'un système de partis politiques faible, d'une mauvaise administration électorale et d'une éducation des électeurs inadéquate a conduit à la faible qualité de la démocratie et à l'échec de la conversion des plateformes de campagne en programmes de gouvernance efficaces. Dans ce paysage, les opportunités de recherche de rente abondent pour utiliser les contributions de financement de campagne comme une fenêtre pour obtenir des contrats commerciaux conférés par l'État et d'autres concessions. D'autre part, le recrutement politisé des cadres pour les postes bureaucratiques, du sommet jusqu'au niveau des cadres intermédiaires, a faussé les efforts visant à professionnaliser le service des cadres gouvernementaux.

La faiblesse des institutions démocratiques comme les partis politiques a favorisé un État vulnérable à la capture par les politiciens et leurs alliés commerciaux, tout en étant incapable de fournir aux citoyens ordinaires des mécanismes de voix pour exprimer leurs demandes et accéder aux services publics. Un système bipartite a façonné les contours de la politique électorale de 1946 jusqu'à sa destruction par la loi martiale en 1972. Le retour de la démocratie formelle au lendemain de la révolution du pouvoir populaire en 1986 a donné naissance à un système multipartite. Néanmoins, le passage d'un système bipartite à un système multipartite n'a rien changé au manque général de différences programmatiques claires entre les principaux partis.

La chute de l'autoritarisme a conduit à la création d'une Commission constitutionnelle par le président Corazon Aquino. En 1987, une nouvelle Constitution philippine a été ratifiée. En réaction au règne de vingt ans de Ferdinand Marcos en tant que président, la nouvelle Charte a limité le mandat du Président à un seul mandat de six ans. D'autres dirigeants élus, comme les législateurs et les responsables locaux, sont également soumis à des limites de mandat mais peuvent se représenter sous des dispositions de mandats successifs restreints. Une autre caractéristique est l'introduction de la représentation proportionnelle au Congrès pour les groupes de listes de partis qui promeuvent les intérêts des secteurs marginalisés. Vingt pour cent des sièges de la Chambre des représentants sont alloués à la représentation proportionnelle. Un groupe de liste de partis obtient un siège lorsqu'il atteint le seuil de deux pour cent du vote national et peut occuper jusqu'à trois sièges au Congrès.

En tant que produit de la transition démocratique, la Constitution de 1987 reconnaît l'importance de la société civile et de sa participation à la gouvernance et au développement. La Charte déclare que l'État encouragera les organisations non gouvernementales, sectorielles et communautaires qui promeuvent le bien-être de la nation. Elle souligne que le droit du peuple et de ses organisations à une participation effective et raisonnable à tous les niveaux de prise de décision sociale, politique et économique ne sera pas bafoué. Pour poursuivre cet objectif, des mécanismes de consultation adéquats seront mis en place par le gouvernement.

Mécanismes institutionnels et non institutionnels de démocratie directe

Développement communautaire

Le développement communautaire est poursuivi par l'octroi de subventions pour la préparation sociale, la planification et la mise en œuvre de sous-projets tels que les systèmes d'eau, les routes d'accès, les écoles, les centres de santé et les garderies. L'objectif est de permettre aux communautés des municipalités ciblées d'améliorer leur accès aux services sociaux et de s'engager dans une planification, une budgétisation, une mise en œuvre et une gestion des risques de catastrophe plus inclusives.

Le programme KALAHI-CIDSS-NCDD (Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan-Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services-National Community-Driven Development) a encouragé les communautés marginalisées à s'engager avec leurs responsables de barangay pour identifier leurs besoins et accéder aux ressources d'autres agences gouvernementales. Le programme a permis aux communautés de participer à la prise de décision, d'exiger des comptes des responsables locaux et de contrecarrer les tentatives de détournement de fonds.

L'Assemblée du Barangay est devenue un lieu non seulement de compte rendu, mais aussi de responsabilité. Elle présente aux résidents les objectifs et les processus du programme KALAHI-CIDSS-NCDD et valide les problèmes prioritaires et les sous-projets proposés identifiés lors de l'analyse situationnelle participative. L'Assemblée du Barangay approuve les différents aspects des sous-projets choisis. Pendant la construction des sous-projets, l'Assemblée du Barangay charge les comités de gestion des sous-projets du village de rendre compte de l'avancement de la mise en œuvre.

Le Forum Inter-Barangay Municipal est le mécanisme de sélection des sous-projets dans le cadre du programme KALAHI-CIDSS-NCDD. Chaque village présente sa proposition au Forum, suivi d'un forum ouvert où les représentants des autres villages ont la possibilité de poser des questions sur la proposition. Une fois les présentations des sous-projets terminées, les propositions sont notées selon les critères convenus précédemment. Les scores des propositions sont consolidés pour établir le classement général des sous-projets. Le classement des sous-projets est ensuite utilisé pour l'allocation de la subvention municipale du programme KALAHI-CIDSS-NCDD.

Le Forum est une activité collaborative entre le DSWD et le LGU. Il vise à élever la compréhension du public sur l'état du développement local, en particulier dans les domaines de la gouvernance locale, de la réduction de la pauvreté et de l'autonomisation des populations. Il offre une plateforme de dialogue direct entre les responsables de la mise en œuvre des projets et les bénéficiaires. Il promeut l'utilisation des informations par les responsables municipaux et de barangay pour soutenir une meilleure planification, mise en œuvre et reddition de comptes.

Audit participatif

La transition vers la démocratie en 1986 a ouvert des portes à la participation de la société civile dans le suivi des programmes de développement du gouvernement. En 1987, la National Economic and Development Authority (NEDA), l'agence centrale de planification du gouvernement, a signé un accord de mémorandum avec les Concerned Citizens of Abra for Good Government (CCAGG) pour suivre les projets dans le cadre du Community Employment and Development Program dans la province d'Abra.

Pour se préparer à cette tâche, les volontaires du CCAGG ont suivi une formation rigoureuse sur le suivi des projets. Le renforcement des capacités a été assuré par le bureau de la NEDA – Région I. Le CCAGG a organisé des réunions communautaires et utilisé la radio locale et les journaux pour informer les résidents de l'état des projets d'infrastructure publique. Par le passé, il était courant que les agences gouvernementales déclarent l'achèvement de projets et de programmes qui n'avaient pas été validés, en particulier dans les zones éloignées où il n'y avait pas d'équipes de suivi locales.

Dans un cas célèbre, le CCAGG a décidé de procéder à une vérification de la responsabilité sociale du rapport du Ministère des Travaux Publics et des Routes de l'époque sur l'achèvement de 27 projets routiers à Abra. Mobilisant sa bande de volontaires citoyens, le CCAGG a produit une documentation détaillée de l'état réel des projets terminés. L'audit de la société civile a contredit le rapport gouvernemental, alors que nombre de projets n'en étaient qu'à leurs débuts ou à mi-chemin de la construction. Le rapport du CCAGG a été soumis au gouvernement national. Un audit officiel des projets routiers a été lancé. Le rapport de la COA a corroboré les conclusions du CCAGG. Suite à la participation publique au suivi des infrastructures, 11 fonctionnaires des travaux publics ont été suspendus pour malhonnêteté et inconduite. Le chef ingénieur et le sous-chef ingénieur du MPWH à Abra ont été suspendus sans salaire et interdits d'exercer dans la province. Reconnaissant le rôle essentiel du CCAGG dans la prévention de la corruption, la COA a décidé de s'associer au CCAGG pour mener des audits participatifs avec le soutien du Programme des Nations Unies pour le développement. Les leçons tirées des exercices d'audit ont ensuite été incorporées dans un Manuel sur la conduite d'audit participatif. Compte tenu de son expérience pionnière et étendue en matière de suivi des infrastructures, le CCAGG a été choisi pour présider leBantay Lansangan (Surveillance Routière) réseau de la société civile qui a surveillé les processus d'approvisionnement du DPWH sous l'administration de Benigno S. Aquino III.

L'Audit Participatif Citoyen a été lancé en 2012 par la Commission d'Audit (COA) et l'Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific (ANSA-EAP). Ce mécanisme permet aux OSC et aux organisations professionnelles privées de participer à des équipes d'audit dirigées par la COA. Le CPA repose sur l'idée que le peuple a le « droit primordial à un gouvernement propre et à l'utilisation prudente des ressources publiques », et que « la responsabilité publique ne peut prospérer qu'avec une citoyenneté vigilante et impliquée » (Department of Budget and Management, 2016). La liste suivante présente quelques-uns des projets audités par les OSC dans le cadre du CPA (Commission on Audit, n. d.) :

(a) Centres de santé de Barangay à Marikina City

(b) Projet de route de la ferme au marché (FMR)

(c) Projet de contrôle des inondations KAMANAVA

(d) Programme de gestion des déchets solides (SWM) de Quezon City

(e) Projet Eau, Assainissement et Hygiène (WASH)

Textbook Count, une initiative collaborative entre G-Watch et le Département de l'Éducation (DepEd), vise à garantir que la quantité et la qualité correctes de manuels scolaires soient livrées aux bons destinataires au bon moment. Cet effort vise à :

(a) Mettre fin à la corruption dans l'approvisionnement des manuels scolaires ;

(b) Systématiser la livraison des manuels scolaires dans tout le pays.

(c) Faire pression sur les fournisseurs pour qu'ils soient plus réactifs aux besoins des citoyens.

(d) Établir des normes concernant la performance du DepEd ; et

(e) Organiser les citoyens pour des efforts de suivi et d'inspection afin d'atteindre une plus grande transparence (Government Watch, 2012).

Les OSC impliquées dans le programme Textbook Count ont surveillé la livraison des manuels scolaires et des manuels pour enseignants par le DepEd, le processus d'approvisionnement, ont compté et vérifié les matériels, entre autres. Les erreurs ou les écarts découverts par les volontaires pendant le processus de suivi étaient signalés à G-Watch, qui les signalait ensuite au DepEd (La Salle Institute of Governance, 2012).

Avec l'aide de volontaires citoyens, cette initiative a réussi à garantir l'intégrité du processus d'appel d'offres, à garantir une bonne qualité des manuels scolaires, à aider les lycées et les districts à vérifier que les manuels étaient correctement livrés et à distribuer les manuels à différentes écoles primaires (Government Watch, 2012).

Conseil du peuple

Les Philippines ont développé un système de gouvernement décentralisé avec l'adoption du Code de gouvernement local de 1991. Plus précisément, le Code incluait les concepts de dévolution, de financement des unités de gouvernement local et de participation citoyenne. Les conseils de développement local dans chaque province, ville, municipalité et barangay déterminent l'utilisation du fonds de développement local qui représente 20 % de l'allocation de revenus internes du gouvernement national. Conformément à la loi, un quart des sièges de ces conseils doivent être occupés par des représentants des OSC.

En 1995, une législation historique appelée l'Ordonnance d'autonomisation a mandaté le gouvernement de la ville pour reconnaître l'importance de la participation publique, par le biais d'organisations non gouvernementales (ONG) et d'organisations populaires (OP) fédérées au sein du Conseil populaire de la ville de Naga (NCPC), dans la promotion d'une bonne gouvernance locale. Le NCPC a été habilité à nommer des représentants des OSC aux organes spéciaux locaux du gouvernement de la ville. Il peut observer, voter et participer à la délibération, à la conceptualisation, à la mise en œuvre et à l'évaluation des projets, activités et programmes du gouvernement de la ville. Il peut proposer des lois, participer et voter au niveau des comités du conseil législatif élu de la ville, et agir en tant que représentants du peuple dans l'exercice de leur droit à l'information sur les questions d'intérêt public et à l'accès aux dossiers et documents officiels.

Il y aura un représentant au conseil municipal de chacun des secteurs du travail non agricole, des femmes et des pauvres urbains de la ville, qui sera élu parmi les membres des ONG et OP accréditées dans chaque secteur. Le mandat des représentants élus des secteurs sera co-terminable avec le mandat des membres réguliers du conseil municipal. Ils n'auront droit à aucun salaire. Ils pourront recevoir des indemnités telles qu'accordées par le conseil municipal pour couvrir les dépenses liées à la participation à des fonctions officielles, y compris les sessions du conseil municipal, les audiences de comité et d'autres activités d'aide à la législation. Les représentants des secteurs jouiront des mêmes droits et privilèges, et exerceront les mêmes pouvoirs et responsabilités que les membres réguliers du conseil municipal.

Grâce aux efforts du Conseil populaire de la ville de Naga et avec le soutien du Fonds des Nations Unies pour la démocratie, des activités de renforcement des capacités menant à la formation de réseaux locaux d'OSC ont été entreprises dans les municipalités périphériques urbaines qui font partie du Conseil de développement de Metro Naga. Le modèle du NCPC est maintenant reproduit dans de nombreuses régions de la province de Camarines Sur. Le Conseil populaire de la ville de Naga (NCPC), mandaté par l'Ordonnance d'autonomisation de 1995, est un réseau d'environ 100 organisations non gouvernementales et populaires à Naga. Le NCPC fonctionne non seulement comme un chien de garde des actions gouvernementales, mais aussi comme un collaborateur actif dans la prise de décision et le processus d'élaboration des politiques. Il fait également partie desSangguniang Panglungsod comités, des organes spéciaux du gouvernement local et d'autres groupes (Naga City People’s Council, 2015).

L'Ordonnance d'autonomisation du peuple de la ville de Naga, qui a solidifié le rôle des OSC à Naga, a également donné au NCPC le pouvoir de nommer des représentants d'ONG aux organes spéciaux locaux du gouvernement de la ville. En vertu de l'ordonnance, les OSC peuvent observer, voter et participer à la délibération, à la conceptualisation, à la mise en œuvre et à l'évaluation des projets, activités et programmes du gouvernement de la ville. Elles peuvent désigner des représentants à tous les comités du conseil municipal, ainsi que suggérer des mesures législatives et participer à la délibération et voter sur une proposition de loi au niveau du comité duSangguniang Panglungsod de Naga. Elles peuvent agir en tant que représentants du peuple dans l'exercice de leurs droits constitutionnels à l'information sur les questions d'intérêt public et à l'accès aux dossiers et documents officiels (Naga City People’s Council, 2015).

Budgétisation ascendante

En tant que citoyens d'un État démocratique, les Philippins ont le droit de participer aux processus de prise de décision concernant les affaires publiques et sont encouragés à le faire. Ceci afin d'améliorer la responsabilité et la transparence, qui sont étroitement associées à la bonne gouvernance (La Salle Institute of Governance, 2012). En fait, la Constitution de 1987 stipule que : « L'État encouragera les organisations non gouvernementales, communautaires ou sectorielles qui promeuvent le bien-être de la nation (Art. 2, Sec. 23). » Une autre disposition importante de la Constitution de 1987 stipule que : « Le droit du peuple et de ses organisations à une participation effective et raisonnable à tous les niveaux de prise de décision sociale, politique et économique ne sera pas bafoué. L'État, par la loi, facilitera la mise en place de mécanismes de consultation adéquats (Art. 13, Sec. 16). »

En plus de cela, le Code de gouvernement local de 1991 a défini les structures des unités de gouvernement local (LGU) ainsi que leurs pouvoirs et responsabilités. Outre l'exigence pour les LGU de fournir les biens et services de base nécessaires à leurs administrés, le Code promeut également la participation des citoyens à tous les aspects de la gouvernance. Certains mécanismes participatifs qui servent de voie à la participation du peuple comprennent les consultations obligatoires et les audiences publiques. Le Code a également encouragé la formation de conseils spéciaux locaux qui sont des composantes semi-autonomes liées aux gouvernements locaux, permettant la représentation des OSC ainsi que du secteur privé. De plus, l'un des organes mandatés par le Code, les Conseils de développement local, fonctionne comme « la structure mère de planification locale (La Salle Institute of Governance, 2012). » Ces cadres juridiques, soutenus par un désir croissant du public d'une plus grande responsabilité, ont contribué à cultiver un environnement propice à l'épanouissement des OSC axées sur le suivi et l'évaluation. Ces organisations comprennent les cartes de score citoyennes, Procurement Watch, G-Watch, Social Watch, Local Government Watch, ainsi que Social Housing Watch (La Salle Institute of Governance, 2012).

Au cours des dernières décennies depuis la période post-loi martiale, les OSC se sont considérablement améliorées en termes d'efficacité grâce à « la mise en réseau et à la création de coalitions, la campagne pour la réforme des politiques, l'adoption de normes de bonnes pratiques et la promotion du « développement durable » comme vision unificatrice pour toutes les organisations » (Banque asiatique de développement, 2007). Les réformes de la GFP au cours des dernières années ont été poursuivies pour résoudre les problèmes persistants de corruption et de pauvreté (Magno, 2015). Selon le Caucus des réseaux d'ONG de développement (CODE-NGO) (2005), le Bureau de l'Ombudsman a déterminé qu'environ 48 milliards de dollars américains ont été perdus à cause de la corruption gouvernementale entre 1977 et 1997. Cela a conduit à « l'émergence d'un ensemble de croyances fondamentales de la société civile sur la lutte contre la corruption et la promotion de la bonne gouvernance » (Dressel, 2012).

La participation citoyenne au processus budgétaire est nécessaire pour « une meilleure prise de décision, une meilleure planification, une meilleure budgétisation, une meilleure dépense et une meilleure responsabilité » (Department of Budget and Management, 2016). Parmi les efforts les plus notables figurent l'Accord de partenariat budgétaire (BPA), la Budgétisation ascendante (BuB) et l'Audit participatif citoyen (CPA), qui ont tous renforcé le partenariat entre les OSC et le gouvernement (Department of Budget and Management, 2016). Aujourd'hui, les opportunités pour les citoyens et les OSC de participer au processus budgétaire se sont élargies. Ils peuvent désormais prendre part à la formulation du budget, à la prise de décision, au suivi de l'exécution du budget (Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific, 2010), à l'analyse du budget, ainsi qu'au suivi des dépenses publiques ou des intrants (La Salle Institute of Governance, 2012). Fait intéressant, les Philippines se sont classées premières parmi certains pays asiatiques sélectionnés dans l'indice de durabilité des OSC en Asie 2016 (United States Agency for International Development, 2016).

Le processus de budgétisation ascendante (BUB) a été introduit en 2012 pour la préparation du budget 2013. Également connu sous le nom de Budgétisation participative des communautés (GPB), le BUB fournit un mécanisme permettant aux projets identifiés localement d'être soutenus dans le cadre de la Loi générale sur les crédits. Il prévoit la convocation d'une assemblée générale des OSC qui élisent leurs représentants à l'équipe d'action locale pour la réduction de la pauvreté (LPRAT) afin de déterminer les projets prioritaires locaux. Les assemblées d'OSC sont convoquées par les responsables municipaux et de ville du DILG, avec le soutien des représentants provinciaux des secteurs de base de la Commission nationale anti-pauvreté (NAPC). Ces projets sont soumis pour incorporation dans le budget des agences nationales. La moitié des membres de la LPRAT sont issus du gouvernement, tandis que l'autre moitié provient du secteur des OSC. L'équipe est co-présidée par le chef de l'exécutif local et le représentant des OSC.

La première phase du processus BUB a débuté avec 5 898 projets dans 609 villes et municipalités avec une allocation budgétaire de 8,39 milliards de PHP. La deuxième phase a commencé en décembre 2012 pour le budget 2014. Elle s'est étendue à 1 226 villes et municipalités, impliquant 20 047 projets et un soutien financier de 20,04 milliards de PHP. La circulaire conjointe n° 4 a été publiée par le DBM, le DILG, le DSWD et la Commission nationale anti-pauvreté (NAPC) en novembre 2013 pour la préparation du budget 2015. Les 1 534 villes et municipalités ont été couvertes. Un total de 20 899 projets ont été identifiés avec un budget de 20,8 milliards de PHP. Deux modalités ont été appliquées, y compris le processus BUB régulier pour les zones non couvertes par le programme KALAHI-CIDSS, et le processus BUB amélioré pour les LGU qui ont obtenu leur diplôme ou sont actuellement sous le programme KALAHI-CIDSS.

Dans le cadre du processus BUB régulier, les représentants du gouvernement comprennent le président du comité des appropriations de la ville ou de la municipalité, ainsi que les chefs de département de la ville ou de la municipalité tels que l'agent de planification, l'agent du budget, l'agent des pêches et de l'agriculture, l'agent de protection sociale et du développement, l'agent de santé, l'agent de gestion de l'environnement et des ressources naturelles (CENRO) et le responsable du bureau de l'emploi public (PESO). Les représentants des agences gouvernementales nationales qui siègent à la LPRAT comprennent les liens municipaux du DSWD, l'agent des opérations du gouvernement local du DILG, le superviseur du district scolaire et l'agent de la réforme agraire.

Les OSC ayant des sièges à la LPRAT proviendraient des groupes suivants : (1) les chefs de famille Pantawid Pamilya reconnus par le DSWD, (2) les chefs des équipes de santé communautaire organisées par le DOH, (3) les chefs des associations parents-enseignants, (4) les chefs des OSC accréditées par les LGU, (4) les chefs des OSC accréditées par une agence gouvernementale nationale, (5) les chefs d'un groupe de femmes, (6) les chefs d'une organisation de secteur de base reconnue par la NAPC, (6) les chefs d'autres organisations communautaires ou locales. Dans les villes et municipalités où les peuples autochtones (PI) constituent plus de 20 % de la population, l'un des représentants élus des OSC doit provenir du secteur PI. Un représentant d'une association professionnelle locale rejoint également la LPRAT.

Les municipalités qui ont obtenu leur diplôme ou qui mettent en œuvre actuellement le programme KALAHI-CIDSS suivront le processus BUB amélioré. La LPRAT servira de groupe de travail technique du Conseil de développement local amélioré (LDC). La LPRAT sera composée de 10 représentants du gouvernement, de 5 vice-présidents du conseil de développement de Barangay (village) sélectionnés par le biais du programme KALAHI-CIDSS, et de 5 représentants des OSC au sein du LDC amélioré qui ont été élus lors de l'assemblée des OSC.

Pour encourager la participation significative des OSC à l'assemblée des OSC et à l'atelier LPRAP, il a été suggéré que les OSC devraient avoir suffisamment de temps pour consulter leurs membres et se préparer aux activités BUB. Les LGU devraient informer les OSC et envoyer des invitations à l'avance. La nécessité d'une cartographie approfondie des OSC est également recommandée (Pastrana et Lagarto 2014).

Avantages et défis de la démocratie directe

Gouvernement ouvert et transparence budgétaire

Les réformes de gouvernance du côté de l'offre ont conduit à la mise en place de mécanismes de données ouvertes qui fournissent des informations financières et budgétaires aux citoyens. Le Sceau de Transparence impose la divulgation obligatoire des budgets clés et des programmes et plans majeurs sur leurs sites Web. La politique de divulgation complète du DILG a abouti à la divulgation obligatoire de documents financiers clés des unités de gouvernement local, y compris les rapports sur le budget, les marchés publics et les fonds spéciaux, tels que l'utilisation du Fonds pour l'égalité des sexes et le développement (GAD), de l'Allocation de recettes internes (IRA) et du Fonds de réduction et de gestion des risques de catastrophe (DRRM).

Le lancement de l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives des Philippines (ITIE) a créé un groupe de travail tripartite impliquant le gouvernement, la société civile et les entreprises pour assurer une plus grande transparence dans les revenus des industries extractives. L'objectif est la publication d'un rapport comparant les chiffres du gouvernement et de l'industrie sur les revenus gouvernementaux dans les secteurs minier, pétrolier et gazier. Le principal défi est de savoir comment faire de la déclaration des revenus un effort obligatoire, plutôt que volontaire.

Participation publique à la politique budgétaire

Au cours des cinq dernières années, divers efforts ont été déployés pour renforcer la participation publique au cycle budgétaire, de la formulation du budget à la surveillance du budget. L'Accord de partenariat budgétaire crée un moyen pour l'engagement des OSC dans l'élaboration des propositions budgétaires avec les agences gouvernementales nationales. Outre la fourniture aux OSC locales d'un mécanisme formel pour s'engager dans la budgétisation nationale et locale, le processus de budgétisation ascendante (Bottom-Up Budgeting Process) visait également à rendre le gouvernement national plus réactif aux besoins locaux, ainsi qu'à améliorer la qualité de la gouvernance et de la prestation de services au niveau du gouvernement local.

La mise en œuvre pilote du processus BUB en 2012 a impliqué 595 villes et municipalités, entraînant l'intégration de programmes et projets de réduction de la pauvreté déterminés localement d'une valeur de 8 milliards de PHP dans le budget de 2013. Depuis lors, le gouvernement Aquino a progressivement élargi le processus BUB. Lors de l'élaboration du budget de 2015, la participation des organisations de base dans 1 590 villes et municipalités a entraîné une allocation plus importante de 20,9 milliards de PHP.

Grâce au programme KALAHI-CIDSS-NCDD, les barangays des municipalités cibles ont été habilités à améliorer leur accès aux services sociaux et à participer à la planification, à la budgétisation et à la mise en œuvre des budgets locaux inclusifs. D'autre part, l'Audit participatif citoyen a conduit à la réalisation d'audits de performance avec les OSC pour aider à déterminer si les fonds publics sont alloués efficacement et dépensés correctement.

Participation publique au suivi des performances

Le principal système de suivi des performances des unités de gouvernement local est le Sceau de bonne gestion (Seal of Good Housekeeping - SGH), qui a été remplacé par le Sceau de bonne gouvernance locale (Seal of Good Local Governance - SGLG). La mise en œuvre du SGH a permis aux citoyens d'avoir un meilleur accès à l'information sur les finances locales et les projets de développement. Grâce à ce système de performance, les gouvernements locaux ont commencé à partager des documents financiers avec les citoyens en ligne via le portail FDP. Environ 7 LGUs sur 10 ont régulièrement téléchargé leurs documents financiers. En raison de la bonne gestion financière encouragée par le SGH, il y a maintenant une diminution du nombre de gouvernements locaux obtenant un rapport d'opinion négatif du COA.

La mise en œuvre de l'évaluation SGH et SGLG a entraîné un plus grand engagement des OSC dans le développement de programmes et le suivi des performances à l'échelle nationale. Des milliers de projets de développement ont été et continuent d'être mis en œuvre avec le soutien du Fonds de défi de performance (Performance Challenge Fund - PCF). De plus en plus de communautés bénéficient de services publics, y compris des systèmes d'approvisionnement en eau, des centres de santé, des marchés publics et des routes agricoles qui ont été créés grâce aux projets PCF.

Dans le suivi de la conformité des agences gouvernementales à l'Anti-Red Tape Act de 2007, les OSC participent à des visites surprises dans les agences gouvernementales par le biais de l'ARTA Watch de la Commission de la fonction publique. Ce mécanisme de reddition de comptes sociale est utilisé par la Commission pour promouvoir la sensibilisation et la conformité aux normes de service identifiées dans les Chartes citoyennes des agences nationales et des LGUs.

Réformes vers une démocratie complète

La fracture entre le gouvernement et les OSC est aujourd'hui plus floue que jamais. Cependant, les deux acteurs ont commencé à travailler en étroite collaboration pour résoudre les problèmes sociétaux et parvenir à une plus grande transparence et responsabilité. C'est ce qu'on appelle la coproduction, définie par Elinor Ostrom (1996) comme « un processus par lequel les intrants d'individus qui ne sont pas « dans » la même organisation sont transformés en biens et services ». Cela implique que les consommateurs de biens et services publics peuvent également servir de producteurs, ce qui en fait desproducteurs-consommateurs(Alford, 2014).

Cependant, pour que les citoyens participent mieux aux mécanismes de coproduction, ils doivent être autonomisés et compétents, d'autant plus que ces individus constituent l'épine dorsale de toute organisation. Le développement du capital humain est essentiel au fonctionnement de tout groupe. Dans son livreLe développement comme liberté, Amartya Sen (1999) a affirmé que la liberté est à la fois la fin et le moyen du développement. Il a spécifié cinq libertés : (1) liberté politique, (2) facilités économiques, (3) opportunités sociales, (4) garantie de transparence et (5) sécurité protectrice. Ces libertés individuelles sont nécessaires pour réaliser le développement, qu'il a défini comme le « processus d'expansion des libertés réelles dont jouissent les gens ». Par conséquent, pour renforcer leurs capacités, il est nécessaire que les citoyens individuels aient la liberté de profiter des opportunités dans l'exercice de leurs droits tels que le droit de participer au processus de prise de décision dans les affaires publiques ; c'est ce qu'aborde l'approche par capacités de Sen (1999).

Sur la base des expériences des OSC concernées, il apparaît que les liens entre le gouvernement, les OSC, le monde universitaire et les autres parties prenantes sont devenus plus étroits. Il est devenu plus pratique et commode pour eux de travailler ensemble pour accomplir des tâches, d'autant plus qu'un seul acteur ne possède pas toutes les ressources, les fonds, la main-d'œuvre et les actifs nécessaires pour accomplir certaines fonctions. D'après les exemples fournis ci-dessus, il est clair que les gouvernements nationaux et locaux travaillant avec les OSC sont activement engagés dans le processus de préparation du budget. Le Sénat et le Congrès sont les principaux acteurs de la phase de législation budgétaire, tandis que les OSC participent aux phases d'approvisionnement et de responsabilité par le biais de la surveillance. En bref, les OSC jouent un rôle vital dans la planification des projets et programmes et dans la surveillance de ces initiatives qui sont ensuite mises en œuvre par le gouvernement.

De plus, la participation d'acteurs non gouvernementaux, en particulier dans le suivi, s'est avérée efficace pour améliorer la transparence et la responsabilité, ainsi que pour réduire les incidences de corruption dans le gouvernement. L'implication directe des parties prenantes et des OSC locales dans le cycle budgétaire est nécessaire car ce sont les personnes mêmes qui ont vécu et comprennent donc les problèmes au sein de leurs localités respectives. Après tout, la plupart de ces préoccupations sont mieux traitées au niveau micro. Ainsi, permettre aux OSC d'assumer un rôle actif dans le processus budgétaire leur donne du pouvoir puisqu'elles décident en quelque sorte pour elles-mêmes et leur communauté. Il convient également de noter qu'il est clairement important que les bénévoles citoyens impliqués dans la réalisation de projets soient compétents et connaissent leur travail. C'est la raison pour laquelle certaines OSC mènent des formations ou des mécanismes de renforcement des capacités pour former et autonomiser leurs bénévoles.

Il est également intéressant de noter que les médias et Internet sont considérés comme des outils importants pour renforcer les liens et harmoniser les relations entre le gouvernement et les citoyens. Avec l'exposition massive des personnes aux médias sociaux, elles peuvent facilement publier et diffuser des préoccupations sociétales qui peuvent être traitées par le gouvernement. Cette action seule montre qu'en publiant et en partageant simplement quelque chose sur les médias sociaux, un citoyen peut avoir le pouvoir d'influencer les actions du gouvernement. Dans ce type de modem, le droit fondamental des Philippins à la liberté d'expression, tel que garanti par la constitution, est mieux utilisé non seulement comme un lieu d'expression créative, mais, plus important encore, comme un mécanisme efficace d'autonomisation positive pour renforcer le processus démocratique de construction nationale au niveau de la base.

Bien que certaines questions aient été soulevées concernant la durabilité à long terme des OSC, elles peuvent être traitées correctement. Ces questions comprennent le manque de temps de ceux qui vivent en milieu urbain pour s'engager dans des causes sociales, la persuasion des responsables locaux à envisager certains changements de plan, l'encouragement des citoyens à s'impliquer plus facilement dans les engagements locaux (Lacson, de la Rosa et de Guia, 2018), et le manque de soutien des LGUs (Naga City People’s Council, 2015). Des questions de financement peuvent également exister étant donné que de nombreuses initiatives d'OSC dépendent fortement des fonds fournis par des organisations internationales comme les Nations Unies ou d'autres gouvernements étrangers.

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■ Francisco A. Magno enseigne les sciences politiques et les études du développement à la De La Salle University (DLSU). Il est le directeur fondateur du DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance. Il a été président de la Philippine Political Science Association de 2015 à 2017. Il a obtenu son doctorat en sciences politiques à l'Université d'Hawaï.

■ Composition par Juhyun Jun Associé de recherche

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