[ADRN Working Paper] Can Online Public Participation Strengthen Direct, Deliberative, and Participatory Democracy in India?

引言 [1]

大多数现代宪政民主国家都通过代议制民主治理模式进行自我管理。这种代议制由公正、定期和竞争性的选举来决定。然而，几十年来，代议制民主治理的局限性已被充分记录（Jayal 2009；Hirst 1988）。为解决这些局限性，各国政府、公民社会和公民协会已推动了多项创新，这些创新被统称为直接民主、审议民主和参与式民主。尽管它们拥有补充代议制民主的共同目标，但 elsewhere 所阐述的直接民主、审议民主和参与式民主的理论基础、发展轨迹和实践却截然不同（Leib 2006；Carson and Elstub 2019）。

直接民主被理解为描述那些使公众能够直接就拟议的宪法修正案、法律、条约或政策决定进行投票的规则、制度和程序。最直接民主的重要形式是公民投票和倡议（Bulmer 2017）。相比之下，审议民主认为公众参与审议和决策是民主进程的中心要素。在审议民主中，自由和平等公民的公众审议构成了合法决策的基础（Joseph and Joseph 2018）。审议民主的重点在于审议，而不是直接民主的重点——投票。在推广参与式民主方面，参与式民主者珍视公众参与正式活动，如协商、委员会听证会和参与式预算会议，以及不太明显的政治行动，如自发抗议、志愿服务或参与决策（Dacombe and Parvin 2021）。许多学者研究、批评并质疑了直接民主（Lupia and Matsusaka 2004）、审议民主（Owen and Smith 2015）和参与式民主（Parvin 2021）在理论建构和实践方面的有效性。

对民主治理体制的一个关键期望是制定促进公平和确保正义的政策。公众参与政策制定是成熟和巩固的民主的基石。随着公众期望的增长，影响数百万公民的公共政策制定不能仅依赖于代议制和程序性民主机制。它必须拥抱直接、审议和参与式民主机制和实践。

本文阐述了旨在促进直接民主的公众参与实践，并深入探讨了在线公众参与（尤其是在政策制定方面）的潜力和实际障碍。它绘制了在线公众参与的现有干预措施，并提出了良好实践。基于现有讨论中发现的差距，为在制定公共法律和政策时进行最有意义和包容性的在线公众协商提出了建议。

印度作为世界上最大的民主国家，在国家、次国家和地方政策制定的实质性规模上，在很大程度上依赖程序性民主，为直接公众协商留下的空间非常有限。20世纪90年代初地方治理机构的出现，为公众参与地方发展相关决策提供了一些重要的空间。1992年颁布的第73和74修正案法案为村务委员会（Gram Sabhas，即村级行政区内所有选民的集会）[2]）和分区委员会（Ward Committees，即人口超过30万的市政当局设立的由选出的或提名的成员组成的分区委员会）提供了规定。两项法案都详细阐述了村务委员会和分区委员会各自的职能，包括参与所有地方发展工作的规划和监督。尽管这是直接参与的唯一制度化空间，但就村务委员会而言，其经验好坏参半。然而，分区委员会的经验令人失望，因为大多数邦政府和市政当局未能成立或激活这些委员会。

在过去十年中，许多公共项目都强调了公众参与在这些项目有效实施和监督中的重要性。一些中央和邦政府的部委和部门偶尔会征求对拟议政策或计划的意见、建议和异议。然而，由于缺乏健全的机制和要求强制性公众协商的连贯法律，此类举措往往是短暂的，在实现目标之前就已消散（Arora and Bandyopadhyay 2021）。

在缺乏制度化的公众参与公共政策规划和监督的空间的情况下，一些公民社会组织和公民协会利用社会问责方法和工具，通过参与式数据收集和分析、与公众当局和媒体分享调查结果，以及与负责项目或政策实施的公共机构进行谈判，来促进公众参与。他们使用了许多工具，包括公民报告卡、社区评分卡和社会审计。此类举措帮助公民放大了他们的声音，但未能实现公众参与的制度化和规模化（Bandyopadhyay, 2015）。在社会审计已制度化的案例中，例如在圣雄甘地国家农村就业保障计划（NREGS）中，由于公共机构的懈怠态度和地方治理机构能力不足，实施效果远未达到预期。

在过去几年中，随着技术创新的兴起，一些政府举措试图利用技术来征求公众对公共政策规划和监督的意见。在许多场合，各部委和部门邀请公众就特定政策或计划倡议在线分享他们的关切、意见和建议。然而，在组织在线协商以制定公共法律和政策时，缺乏针对公众和“受影响者”的法律框架，这与政府将公民置于政策制定中心的目标背道而驰。制定公共法律和政策的公众协商实践是零星的、随意的和不足的。在一些征求公民对法案草案或规则草案意见、建议和反馈的案例中，政府没有义务通过披露具体考虑了哪些公众反馈、哪些未被采纳以及原因来“关闭反馈循环”（Arora and Bandyopadhyay 2022）。另一方面，一些公民社会团体利用在线技术来引导公众的关切和建议进入公共政策制定过程。

本文探讨以下研究问题：从政府为制定法律和政策而征求公众意见的现有在线机制和实践中可以吸取哪些教训？公民社会组织如何试图通过在线公众参与来影响政策制定？可以提出哪些原则来使在线公众协商可靠、包容且持续？

为了审查旨在促进在线公众参与的政府和公民社会举措的例子，本文使用了一个简单而有意义的框架：告知、倾听与协商、整合与优先排序以及反馈。

1) 告知

直接向公众传达正在考虑的项目或政策的细节。让公众了解并教育他们有关该举措的信息。通过传达机构在制定项目或政策方面对他们的期望以及公众参与为何至关重要，为他们参与做好准备。

2) 倾听与协商

通过提问和倾听他们的回应来与公众互动。提出具体问题，以获取与正在考虑的项目或政策相关的议题和想法的优质信息。

3) 整合与优先排序

持续收集、分析和评估公众的反馈。不同的方法需要使用不同的工具，但分析将揭示项目或政策各个方面的重要趋势。

4) 反馈

将调查结果传达给公众，让他们了解情况。这将确保公众了解他们的参与如何影响了项目或政策。

在线技术在通过公众参与促进直接民主方面的承诺

在过去十年中，随着数字和信息技术在人类活动的各个领域出现，人们正在付出巨大的努力，利用数字和信息技术使发展、民主和治理更具包容性。技术驱动发展界的倡导者经常宣扬数字和信息技术在促进公众参与方面的各种优点，包括：

1) 便于参与

在线技术使得国家和非国家行为者在多个领域之间的沟通和参与成为可能。

2) 在资源有限的情况下扩大覆盖范围

利用在线平台可以克服在接触民众方面资源有限的制约。公众和其他非国家行为者用来相互沟通的多个社交网站和在线会议平台，以及在某些情况下与国家行为者沟通的平台，可以实现更高和更大范围的覆盖。

3) 接触决策者

使用在线技术的多个实验和举措使公众能够远程接触决策者，而无需亲自面对官僚体系。

4) 整合来自多个部门的信息

在线门户网站使得整合来自多个部门和部委的信息或领域和管辖范围的孤岛成为可能，这样人们就不必花费时间亲自去寻找正确来源的信息，或从一个部门到另一个部门去拜访正确的政府官员。

5) 基于人工智能（AI）的标记和分类，便于分析和决策

人工智能技术有潜力对大量和多样化的信息进行分类和分析，并进行预定义的标记，否则手动处理将非常繁琐和艰巨。

在线公众参与的障碍

在线公众参与，尤其是在印度背景下，并非没有其局限性。以下是在扩大在线公众参与方面最突出的障碍。

1) 数字鸿沟

印度面临的基本挑战仍然是所有人都能获得互联网和技术。虽然近年来接入和包容性得到了极大改善，但持续的高速互联网连接仍然局限于部分人群。许多群体仍然面临无法获得高速互联网接入和技术的问题，从而影响了他们获得基于技术的服务的机会，包括现有的性别不平等（Sheriff 2020）。此外，还存在基于收入、语言、识字率、残疾、种姓和宗教等交叉因素的长期不平等。现有的基础设施挑战包括该国许多地区不稳定的电力供应或停电、糟糕的电信服务提供商信号或网络、价格高昂的高质量大容量设备（价格取决于设备制造公司）以及价格高昂的高速互联网宽带套餐或移动数据套餐（取决于互联网服务提供商）等。

2) 预设算法导致信息两极分化

互联网用户在线阅读或收听的信息是基于预设算法的，因此用户接收到的信息越来越符合并受到其搜索和浏览历史的影响。这造成了观点两极分化的循环，因为多种声音和观点往往较少被容忍或考虑。这加剧了印度居民政治观点和意见的根深蒂固的两极分化。因此，回声室或信息茧房的现象日益普遍，其中相似的观点和意见被循环利用并得到加强。这些算法屏蔽了多样化的视角。

3) 多数决定一切

在多数主义的民主国家和文化中，重要的少数派声音有被忽视或忽略的风险。这些可能是边缘化人群的声音或不受欢迎的观点，它们未能获得足够的关注或优先考虑。通过在线协商 alone 很难与不同的利益群体或观点进行互动，并促进围绕共同议程达成一致。因此，在没有线下关系的情况下，对在线协商的信任会受到阻碍。

4) 未经培训的员工

目前正在努力提高个人和组织利用技术在治理机构运作中的能力。然而，这些能力在政府机械的各个层级上有所不同，目前在区、市和乡镇级别最弱。大多数工作人员没有接受过利用技术促进公众参与的培训。

5) 安全空间感

公共政策制定本质上是政治性的。社交媒体上的讨论常常充斥着威胁、网络欺凌和辱骂，这可能会导致在线参与的不适感。这对建立积极的参与文化和公民话语构成了巨大障碍。安全空间需要建立相互信任和尊重，特别是为了让边缘化人群和群体能够分享和沟通他们的脆弱性以及生活经历。在线模式可能无法实现对不同观点的深入倾听，而这是创造安全空间的一个重要方面。

6) 获得相关回应可能很困难

公众参与的推动者可能会面临收到基于个人经历、观点、看法、证据等混合回应的挑战。这可能会增加寻找相关回应任务的难度。对尖锐和客观回应的寻求也可能受到寻求公众参与的机构现有偏见的影響。这对于在线回应尤其重要，因为在线回应中深入探究和寻求进一步澄清的机会有限。

7) 信息收集的榨取性本质

信息收集活动，即使在非数字模式下，在很大程度上也是榨取性的，社区和受访者不知道他们的数据将如何被使用。数字模式也出现了类似的趋势。对数据隐私日益增长的认识也与这一担忧有关。

在公众参与中利用技术——目的和机制的类型学

本节概述了印度利用技术促进公众参与的公民社会倡议和政府项目的格局。它阐述了各种印度案例所证明的不断出现的目的和机制的类型学。这些被组织在以下五个主要的公众参与目的周围。

1) 信息传播和在线宣传活动

一些公民社会倡议试图以普通公民能够理解的语言和方式提供相关信息。大多数政府在线提供信息的举措都侧重于提高认识和推动行为改变。

2) 促进获得政府计划和项目

一些公民社会组织和社交创业倡议开发了在线平台，这些平台不仅提供有关政府计划和项目的信息，还允许公众检查他们的资格并注册为受益人。

3) 申诉处理

还有一些由公民社会团体开发的在线平台，供公众登记他们的不满以及分享获得公共服务的经验。通过这些平台收集的信息会被整理和分析，用于倡导和与相关公共部门互动。

4) 通过在线请愿突出政策问题

一些由其他公民社会团体开发的在线平台允许公众发起请愿，以改变某些政策规定或提请政策制定者注意已确定的政策差距。这些平台鼓励广大公民支持特定的请愿。

5) 为政策制定众包想法和建议

一些政府部门和机构在其网站上发布公共政策或法律草案，以征求公众的意见、建议和反对意见。这在很大程度上是一种促进公众参与的无效方式，因为在大多数情况下，术语晦涩的法律语言、缺乏便利性以及平台的僵化不允许进行有意义的讨论。近年来，一些公民社会组织开发了在线平台，组织公众，特别是特定法律或政策的“受影响者”进行在线讨论和协商。他们整理公众的反馈，并将综合结果与相关部门分享。

有效的在线公众协商框架

上述背景和分析为提出一个在公共政策制定中与公众进行有效在线协商的框架奠定了坚实的基础。该框架包括以下四个关键阶段。

1) 公众知情

信息就是力量。此步骤的目的是提高公众对治理体系、法律、政策和权益的认识。与传统的信息共享和公众动员面对面进行不同，如今正在探索利用数字平台来实现这一目标。技术被用于简化知识传播，提高认识，并创造一个知情的公众。多种类型的平台被用于信息传播。重点在于简化信息，使其更易于访问、更简单、更具情境性，以适应更广泛的受众，在某些情况下还提供多种语言或地方方言。

2) 倾听公众意见并与之协商

本阶段旨在倾听公众意见并与之协商，以促进在政策规划决策过程中利用多元化视角。在当今的印度，实现这一目标的项目非常有限。与公众协商有重要的考虑因素，例如咨询谁、为何咨询、咨询内容是什么（证据、生活经验、观点、想法、看法等）以及如何咨询（数字方式、在线、面对面）。在此过程中，考虑主要利益相关者很重要，但对于不基于选区的通用法律，还应咨询谁？重要的是要确定一种途径，有意识地接触不同的种姓群体、性别、宗教、地点、识字水平、语言和残疾群体，以确保他们不处于不利地位，并确保他们能够获得必要的技术，以便他们能够参与其中。在在线空间中，需要为协商过程设定规范和基本规则，以鼓励参与性的尊重互动，确认收到的反馈（管理员可以这样做），并鼓励受访者保持对话的相关性。

3) 整合和优先处理反馈

收集数据和举行协商并不难，但分析和整合大量数据却并非易事。该过程的步骤是理解数据、识别数据中的趋势和模式（使用标签）、整合数据，并优先处理协商中出现的主要观点。为了获得分类数据，必须考虑群体的异质性。性别、年龄、种姓、宗教、种族和社会经济数据的分类对于倾听和理解不同选民的意见至关重要。技术必须能够提供解决方案，以分类方式理解数据。在标签系统中，技术必须能够考虑少数群体或不太受欢迎的意见和观点。突破性的建议或推荐意见总是可能来自少数群体的观点。数据整合过程和结果需要对提供反馈的公众透明。必须让公众了解整合和优先排序的过程，以增强对该过程的信任。同时，敏感数据不能提供给任何机构，无论它是政府、私营公司还是公民社会团体。必须尊重日益增长的数据隐私意识和担忧，并且不应因要求不必要的身份识别而劝阻公众参与。

4) 关闭反馈循环

这是一个重要的阶段，政府或公众参与促进者在此阶段表明他们关心并致力于该过程。公众与政府之间的交流对于有意义的对话至关重要。向公众提供反馈对于解释决策的理由、说明意见如何被使用以及关闭反馈循环非常重要。政府与公众之间的这种沟通交流对于逐步增加相互信任和理解至关重要。反馈需要展示基于所收到的意见的长期愿景。参与并非止于此。正是参与的循环将提高公众意见的质量，并使政府更加负责。

结论

本文强调，在缺乏健全的法律框架来促进公众参与公共政策制定的情况下，公民社会创建了直接、审议和参与的空间，以补充印度的代议制和程序性民主机制。在线技术的兴起为公众直接参与公共政策制定过程开辟了新的视野。然而，这些努力的影响、覆盖范围和制度化需要更多的调查和审视。尽管如此，一些经验教训可以用于扩大在线平台的使用，以加强直接和审议性参与。

完全数字化的信息传播渠道，对于那些互联网和其他技术接入不足的农村及其他边缘化社区而言，将无法发挥有效作用。信息传播的在线渠道若能与在这些社区拥有实体机构的组织合作，可能会更有效。必须咨询将直接受到项目或政策影响的人群。为确保财政政策的透明度，向公众收集并提供相关的预算信息至关重要。如果信息具有相关性，则可能进一步影响未来的预算规划。参与式预算有潜力为地方发展带来透明度、问责制和有效性。

较低的数字普及率是公众通过在线系统获取服务所面临的最大挑战之一。需要多方面的努力来提高公众的数字接入、意识和素养，以便他们能够获得政府的计划和项目。公众的申请提交仍然需要线下接口。大部分可以通过在线渠道解决的都是公众的申诉。有效的申诉处理机制是了解公众对政府项目和政策反馈的良好来源。地方公务员也必须接受数字培训，以便能够回应公众的在线查询和申诉。

请愿平台是公民教育和公民主导的竞选活动的重要模式。可以加强面向关键决策者的请愿渠道，以增加公众的直接参与。可以利用众包创意的数字方法，如短信、社交媒体渠道和政府讨论论坛，来扩大公众参与的规模。可能需要建立完善的系统以及公民社会团体、国家、州和地方政府以及私营部门之间的多方伙伴关系，以扩大用于项目规划的众包创意和建议的规模。然而，必须考虑咨询的对象是谁以及为何进行咨询。此类咨询也需要保持集体参与的精神。虽然可以将线下讨论转移到线上领域以供公众了解，但采取有效的混合式咨询模式以鼓励共情、关怀和信任，对于持续促进直接、审议式和参与式民主也至关重要。 ■

参考文献

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[1] 致谢: 本文借鉴了题为“将在线公民协商制度化以制定公共政策在印度”的研究报告的调查结果。该研究由亚洲参与式研究组织（PRIA）进行，获得了国际非营利法律中心（ICNL）的支持。作者是该研究项目的主要研究员。

[2] 印度农村地区潘查亚特拉吉机构（PRIs）三级治理结构中的最低治理层级。

■ Kaustuv Kanti Bandyopadhyay 是亚洲参与式研究组织（PRIA）的负责人，该组织是先驱性的公民社会组织（CSO），已致力于参与、民主治理和公民社会发展三十多年。他拥有二十五年在大学、研究机构和公民社会组织工作的专业经验。他目前担任亚洲民主研究网络（ADRN）和亚洲民主网络（ADN）的指导委员会成员。他拥有人类学博士学位，其研究对象为印度Chotanagpur地区的Parhaiya部落。

■ 排版由 Juhyun Jun ，研究助理

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