[ADRN Working Paper] インドにおける直接民主制、熟議民主制、参加民主制を強化するためにオンラインでの市民参加は有効か？

はじめに [1]

現代の立憲民主主義の多くは、代議制民主主義の形態を通じて統治されている。この代表制は、公正で定期的な、そして競争的な選挙によって決定される。しかし、数十年にわたり、代議制民主主義の限界は十分に文書化されてきた（Jayal 2009; Hirst 1988）。これらの限界に対処するため、政府、市民社会、市民団体によっていくつかのイノベーションが推進されており、これらは直接民主制、熟議民主制、参加民主制などとして知られている。代議制民主主義を補完するという共通の目標にもかかわらず、直接民主制、熟議民主制、参加民主制の理論的根拠、軌跡、実践は、他で詳述されているように、かなり独特なものとなっている（Leib 2006; Carson and Elstub 2019）。

直接民主制は、市民が憲法改正案、法律、条約、または政策決定について直接投票することを可能にする規則、制度、プロセスを記述するものと理解されている。直接民主制の最も重要な形態は、住民投票とイニシアチブである（Bulmer 2017）。対照的に、熟議民主制は、熟議と意思決定への市民の参加を民主的プロセスの中心的な要素とみなす。熟議民主制では、自由で平等な市民による公の熟議が、正当な意思決定の基礎を形成する（Joseph and Joseph 2018）。熟議民主制における重点は、直接民主制における投票に焦点を当てるのとは対照的に、熟議に置かれる。参加民主制を推進する上で、参加民主主義者は、協議、委員会公聴会、参加型予算編成セッションなどの公式活動、および自発的な抗議、ボランティア活動、意思決定への関与などのそれほど明白ではない政治的行動の両方における市民の関与を高く評価する（Dacombe and Parvin 2021）。多くの学者が、理論的構築物および実践の両方において、直接民主制（Lupia and Matsusaka 2004）、熟議民主制（Owen and Smith 2015）、参加民主制（Parvin 2021）の有効性を研究し、批判し、疑問視してきた。

民主的統治体制に対する重要な期待は、公平性を促進し、正義を確保する政策の策定である。政策決定への市民参加は、成熟した統合された民主主義の礎である。高まる市民の願望とともに、数百万人の市民に影響を与える政策決定は、代議制および手続き的民主主義のメカニズムだけに頼ることはできない。それは、直接民主制、熟議民主制、参加民主制のメカニズムと実践を採用しなければならない。

本稿では、直接民主制を推進するための市民参加の実践を概説し、特に政策決定におけるオンラインでの市民参加の潜在的および実際の障壁についての問いをさらに深く掘り下げる。それは、オンラインでの市民参加における既存の介入をマッピングし、グッドプラクティスを提案する。既存の議論で見つかったギャップに基づいて、公法および政策の策定におけるオンラインでの市民協議を最も有意義かつ包括的に行うための推奨事項が作成される。

世界最大の民主主義国家であるインドは、しばしば手続き的民主主義に依存し、国家、地方、および地域の政策決定において、実質的な規模での直接的な市民協議のための空間をほとんど作ってこなかった。1990年代初頭の地方自治機関の出現は、地域開発に関連する意思決定への市民参加のための重要な空間をいくつか創出した。1992年に制定された第73回および第74回憲法改正法は、グラム・サバー（グラム・パンチャヤット内の全有権者の集会）[2]）およびワード委員会（人口30万人以上の自治体に設置される、自治体区の選挙または指名された委員）の規定を設けた。両法は、それぞれグラム・サバーおよびワード委員会の機能について詳述しており、これには地域開発作業の計画と監視への参加が含まれていた。直接参加のための唯一の制度化された空間であるにもかかわらず、グラム・サバーに関しては経験はまちまちであった。しかし、ワード委員会の経験は失望的なものであった。なぜなら、ほとんどの州政府および自治体がこれらの委員会を設立または活性化していないからである。

過去10年間で、多くの公共プログラムが、これらのプログラムの効果的な実施と監視における市民参加の重要性を強調してきた。連邦政府および州政府のいくつかの省庁は、提案された政策または計画に対するコメント、提案、異議申し立てを時折求めてきた。しかし、強制的な市民協議を要求する堅牢なメカニズムと首尾一貫した法律の欠如により、そのような取り組みはしばしば短命に終わり、目標を達成する前に消散してしまった（Arora and Bandyopadhyay 2021）。

公共政策の計画と監視における市民参加のための制度化された空間の欠如の中で、いくつかの市民社会組織および市民団体は、参加型のデータ収集と分析、公的当局およびメディアとの結果の共有、プログラムまたは政策の実施を担当する公的機関との交渉に関与することにより、市民参加を促進するために社会的説明責任のアプローチとツールを使用してきた。それらは、市民報告カード、コミュニティスコアカード、社会的監査を含む多くのツールを使用してきた。このような取り組みは、市民が声を増幅するのに役立ったが、市民参加の制度化と規模拡大には至らなかった（Bandyopadhyay, 2015）。社会的監査が制度化された例、例えばマハトマ・ガンディー全国農村雇用保証スキーム（NREGS）では、公的機関の怠慢な態度と地方自治機関の能力不足により、実施は期待を下回っている。

過去数年間、技術革新の台頭とともに、いくつかの政府の取り組みが、公共政策の計画と監視における市民協議を求めるために技術を活用しようとしてきた。しばしば、省庁は、特定の政策またはプログラムの取り組みに関する懸念、コメント、提案をオンラインで共有するために一般市民に呼びかけてきた。しかし、公法および政策の策定において、一般市民および「影響を受ける人々」とのオンライン協議を組織するための法的枠組みの欠如は、政府が政策決定の中心に市民を置こうとする努力を裏付けている。公法および政策の策定における市民協議の実践は、散発的で、気まぐれで、不十分であった。草案法案または草案規則に関する市民からの提案、コメント、フィードバックが求められたいくつかのケースでは、公衆からのフィードバックのどの部分が考慮され、含まれたか、または含まれなかったか、そしてその理由を具体的に開示することにより、「フィードバックループを閉じる」義務は政府にはなかった（Arora and Bandyopadhyay 2022）。一方で、少数の市民団体がオンライン技術を活用して、市民の懸念や提案を公共政策決定プロセスにチャネルしている。

本稿では、以下の研究課題を探求する。政府が法律や政策を策定する際に、一般市民と協議するための現在のオンラインメカニズムと実践からどのような教訓を引き出すことができるか？市民社会組織は、オンラインでの市民参加を用いて政策決定にどのように影響を与えようとしてきたか？オンラインでの市民協議を信頼でき、包括的で、継続的なものにするために、どのような原則を提案できるか？

本稿では、政府および市民社会の取り組みの例を検討するために、単純でありながら有意義なフレームワークを使用する。すなわち、情報提供、傾聴と協議、統合と優先順位付け、フィードバックである。

1) 情報提供

検討中のプログラムまたは政策の詳細を直接市民に伝達する。市民にイニシアチブについて知らせ、教育する。機関がプログラムまたは政策の開発において市民に何を期待しているのか、そして市民参加がなぜ重要なのかを伝えることによって、参加の準備をさせる。

2) 傾聴と協議

質問を投げかけ、その回答に耳を傾けることによって、市民と関わる。検討中のプログラムまたは政策に関連する問題やアイデアに関する質の高い情報を得るために、具体的な質問をする。

3) 統合と優先順位付け

市民の回答を継続的に収集、分析、評価する。異なる方法では異なるツールを使用する必要があるが、分析によってプログラムまたは政策のさまざまな側面における重要な傾向が明らかになる。

4) フィードバック

結果を市民に伝達し、ループ内に留める。これにより、市民は自身の参加がプログラムまたは政策にどのように影響を与えたかを知ることができる。

市民参加を通じた直接民主制の推進におけるオンライン技術の可能性

過去10年間、あらゆる人間の活動分野におけるデジタルおよび情報技術の出現に伴い、デジタルおよび情報技術を使用して、開発、民主主義、ガバナンスをより包括的にするための多くの努力がなされている。テクノロジー主導の開発コミュニティの提唱者はしばしば、以下を含む、市民参加の推進におけるデジタルおよび情報技術に関連する多くの美徳を提唱している。

1) 参加の容易さ

オンライン技術は、州および非州の両方の複数のアクター間の、複数のアリーナでのコミュニケーションと参加を可能にした。

2) 限られたリソースにもかかわらず、アウトリーチの拡大

集団的に大衆にリーチするための利用可能なリソースの制約は、オンラインプラットフォームを使用して克服できる。市民やその他の非州アクターが地理を超えて、また場合によっては州アクターともコミュニケーションのために使用する複数のソーシャルネットワーキングサイトやオンライン会議プラットフォームは、より高く、規模化されたアウトリーチを可能にする。

3) 意思決定者へのアクセス

オンライン技術を使用した複数の実験や取り組みにより、一般市民は、官僚機構の階層に物理的に遭遇することなく、遠隔で意思決定者にアクセスする能力を得た。

4) 複数の省庁からの情報の統合

オンラインポータルは、複数の部門や省庁からの情報、またはドメインや管轄区域のサイロを統合することを可能にし、これにより、正しい情報源を探したり、ある部門から別の部門の正しい政府関係者に会ったりするために物理的に行く時間を費やす必要がなくなった。

5) 分析と意思決定を容易にするための人工知能（AI）ベースのラベリングとソート

AI技術は、事前に定義されたラベリングにより、膨大で多様な量の情報をソートおよび分析する可能性を秘めており、そうでなければ手動で処理するのは困難で気が遠くなるようなものであった。

オンラインでの市民参加の障壁

オンラインでの市民参加、特にインドの文脈では、限界がないわけではない。以下は、オンラインでの市民参加の規模を拡大する上で最も顕著な障壁である。

1) デジタルデバイド

インドにおける根本的な課題は、すべての人々のインターネットと技術へのアクセスである。近年、アクセスと包括性は大幅に改善されたが、継続的な高速インターネット接続は、人口のごく一部に限られている。多くのグループは、依然として高速インターネットアクセスと技術へのアクセスにおいて排除に直面しており、既存のジェンダー不平等を含む技術ベースのサービスへのアクセスに影響を与えている（Sheriff 2020）。さらに、所得、言語、識字能力、障害、カースト、宗教などの交差する要因に基づく慢性的な不平等が存在する。現在のインフラストラクチャの課題には、国の多くの地域での不安定な電力供給または停電、貧弱な通信サービスプロバイダーの信号またはネットワーク、より高いストレージ容量を持つ高品質デバイスの価格設定（価格はデバイス製造会社に依存）、および高速インターネットブロードバンドプランまたはモバイルデータプランの価格設定（インターネットサービスプロバイダーに依存）などが含まれる。

2) 事前設計されたアルゴリズムによる情報の二極化

インターネットユーザーがオンラインで読んだり聞いたりする情報やニュースは、事前設計されたアルゴリズムに基づいており、ユーザーは自身の検索履歴や閲覧履歴にますます適合し、影響を受けた情報を受け取る。これは、意見の多様性がしばしば許容されにくく、考慮されないため、二極化された意見のサイクルを生み出す。これは、インドの住民の間で政治的見解や意見の深い二極化に寄与している。したがって、同様の見解や意見が再循環され、強化されるエコーチェンバーまたは情報コクーンの現象がますます増えている。これらのアルゴリズムは、視点の多様性をブロックする。

3) 過半数がすべてを占める

多数派の民主国家および文化においては、重要な少数派の声が見過ごされたり無視されたりするリスクがある。これらは、疎外された人々の声や、十分な牽引力や優先順位を得られない不人気な意見である可能性がある。オンライン協議だけでは、さまざまな利害グループや視点との対話を促進し、共通の議題に結集させるための促進を行うことは容易ではない。したがって、オフラインの関係なしにオンライン協議を信頼することは妨げられる。

4) 未研修の職員

ガバナンス機関の機能における技術の使用に関する個人および組織の能力を強化するための努力が進められている。しかし、これらの能力は政府機関のレベルによって異なり、現在、地区、市、ブロックのレベルで最も弱い。ほとんどの職員は、技術を使用して市民参加を促進するための訓練を受けていない。

5) より安全な空間という感覚

公共政策の策定は本質的に政治的である。ソーシャルメディアでの議論は、しばしば脅迫、トローリング、虐待に満ちており、オンラインでの関与に不快感を与える可能性がある。これは、参加と市民的言説の肯定的な文化を構築する上で大きな障壁となる。安全な空間は、特に疎外された人々やグループが脆弱性や生活経験を共有し、コミュニケーションするために、相互の信頼と尊敬を築くことを必要とする。オンラインモダリティは、安全な空間を創造する上で重要な側面である、代替的な視点への深い傾聴を可能にしないかもしれない。

6) 関連性の高い回答を得ることが困難な場合がある

市民参加の推進者は、個人的な経験、意見、認識、証拠などに基づいたさまざまな回答を受け取るという課題に直面する可能性がある。これにより、関連性の高い回答を見つけるタスクが困難になる可能性がある。的確で客観的な回答の検索もまた、市民参加を求めている機関の既存のバイアスにかかりやすい可能性がある。これは、さらに深く掘り下げ、さらなる明確化を求める機会が限られているオンラインでの回答に特に当てはまる。

7) 情報収集の抽出的な性質

非デジタルモダリティであっても、情報収集演習は、コミュニティや回答者が自身のデータがどのように使用されるかを知らない、抽出的な性質のものであることが多かった。デジタルモダリティでも同様の傾向が見られる。データプライバシーに対する意識の高まりも、この懸念に関連している。

市民参加における技術の使用 – 目的とメカニズムの類型論

本節では、インドにおける市民の関与のために技術を使用する市民社会の取り組みと政府プログラムの状況を概説する。それは、さまざまなインドの例によって証明される、目的とメカニズムの出現する類型論を詳述する。これらは、市民の関与の以下の5つの主要な目的に沿って整理されている。

1) 情報の普及とオンラインキャンペーン

いくつかの市民社会の取り組みは、一般市民がアクセスできる言語と方法で関連情報を提供しようとしてきた。オンラインで情報を提供するほとんどの政府の取り組みは、意識向上と行動変容の促進に焦点を当ててきた。

2) 政府のスキームとプログラムへのアクセスを容易にする

少数の市民社会組織と社会的起業家精神のある取り組みが、政府のスキームとプログラムに関する情報を提供するだけでなく、一般市民が資格を確認し、受益者として登録することを可能にするオンラインプラットフォームを開発した。

3) グリーバンス（苦情）処理

さらに、市民社会団体が開発した他のオンラインプラットフォームは、国民が苦情を登録したり、公共サービスへのアクセスに関する経験を共有したりするためのものです。これらのプラットフォームを通じて収集された情報は、アドボカシーおよび関連公共部門とのエンゲージメントのために集計・分析されます。

4) オンライン請願を通じた政策課題の提起

一部の市民社会団体が開発したオンラインプラットフォームは、国民が政策規定の変更を求めたり、特定の政策ギャップに政策立案者の注意を向けたりするための請願を開始することを可能にしています。これらのプラットフォームは、一般市民が特定の請願を支持することを奨励しています。

5) 政策立案のためのアイデアや提案のクラウドソーシング

いくつかの政府省庁や部門は、国民からのコメント、提案、異議申し立てを求めるために、ウェブサイト上で公共政策または法律の草案を公開しています。これは、公衆参加を促進するための効果の低い方法であることが多いです。なぜなら、ほとんどの場合、専門用語が多く、促進がなく、プラットフォームの硬直性により、有意義な議論ができないからです。近年、いくつかの市民社会組織は、オンラインでの議論や、特に特定の法律または政策の影響を受ける「関係者」との協議を組織するオンラインプラットフォームを開発しました。それらは、国民からの回答を集計し、集約された調査結果を関係省庁または部門と共有します。

効果的なオンライン公衆協議のためのフレームワーク

前述の文脈と分析は、公共政策立案に関する公衆との効果的なオンライン協議のためのフレームワークを提案するための確固たる基盤を提供します。このフレームワークは、以下の4つの主要な段階で構成されます。

1) 国民への情報提供

情報は力です。この段階の目的は、国民にとって重要な統治システム、法律、政策、権利に関する意識を高めることです。情報共有と国民の動員が対面で行われていた従来のやり方とは異なり、今日ではデジタルプラットフォームがそのために模索されています。テクノロジーは、知識の普及を簡素化し、意識を高め、情報に通じた国民を作り出すために使用されています。情報普及には複数の種類のプラットフォームが使用されています。より広い聴衆のために、場合によっては複数の言語または地方方言で、情報を簡素化し、アクセスしやすく、より単純で、文脈に沿ったものにすることに焦点が当てられています。

2) 国民の声を聞き、協議する

この段階は、政策立案中の意思決定に多様な視点を取り入れることを容易にするために、国民の声を聞き、協議することを目的としています。今日のインドの文脈では、この目標に向けた取り組みは非常に限られています。国民との協議には、誰が協議されるのか、なぜ協議されるのか、何について協議されるのか（証拠、実体験、意見、アイデア、認識など）、そしてどのように協議されるのか（デジタル、オンライン、対面）といった重要な考慮事項があります。このプロセスでは、主要な利害関係者を考慮することが重要ですが、一般的な法律であり、地域社会に基づかない法律については、他に誰と協議すべきでしょうか？多様なカースト集団、ジェンダー、宗教、地域、識字レベル、言語、障害に基づく少数派グループに意図的にリーチするための経路を特定することが重要です。これにより、不利にならないようにし、そもそも参加を可能にするために必要なテクノロジーにアクセスできるようにします。オンライン空間では、敬意を持った建設的なやり取りを奨励し、受け取ったフィードバックを認識し（管理者がこれを行うことができます）、回答者に会話を関連性のあるものに保つよう奨励するために、協議プロセスに関する規範と基本ルールを設定する必要があります。

3) 回答の集約と優先順位付け

データ収集や協議の実施はそれほど難しくありませんが、大量のデータを分析・集約することはそれほど容易ではありません。プロセス内のステップは、ラベルを使用してデータ内の傾向とパターンを特定し、それを集約し、協議から生じる主要なアイデアに優先順位を付けることです。異議のあるグループを考慮して、分解されたデータを取得する必要があります。ジェンダー、年齢、カースト、宗教、民族、社会経済的なデータの分解は、異なる構成員が何を言っているのかを聞き、理解するために重要です。テクノロジーは、分解された方法でデータを理解するためのソリューションを提供するように設計されなければなりません。ラベリングシステムでは、テクノロジーは少数派または人気のない意見や見解を考慮できる必要があります。少数派の見解から画期的な提案や推奨事項が生じる可能性があります。データの集約プロセスと結果は、フィードバックを提供する国民にとって透明である必要があります。国民は、プロセスへの信頼を高めるために、集約と優先順位付けのプロセスについて知らされる必要があります。同時に、機密データは、政府、民間企業、市民社会グループのいずれであっても、いかなる機関にも提供することはできません。データプライバシーに関する意識と懸念の高まりは尊重されるべきであり、不要な身元確認の要求によって国民が参加を思いとどまるべきではありません。

4) フィードバックループの完了

これは、政府または公衆参加促進者が、プロセスに関心を持ち、投資していることを示す重要な段階です。有意義な対話のためには、国民と政府との間の交流が重要です。決定に至った理由を提供し、インプットがどのように使用されたかを説明し、フィードバックループを閉じるために、国民へのフィードバックは重要です。政府と国民との間のこのコミュニケーション交換は、相互の信頼と理解を段階的に高めるために重要です。フィードバックは、受け取ったインプットとともに長期的なビジョンを示す必要があります。参加はここで終わりません。国民からのインプットの質を向上させ、政府の応答性を高めるのは、参加のサイクルです。

結論

本稿は、公衆政策立案における公衆参加を促進するための堅牢な法的枠組みがない中で、市民社会がインドの代表民主主義および手続き的民主主義のメカニズムを補完するために、直接的、熟議的、参加型の空間を創出してきたことを強調しています。オンライン技術の台頭は、公衆政策立案プロセスへの直接的な公衆参加のための新しい展望を開きました。しかし、そのような取り組みの影響、リーチ、制度化については、さらなる調査と検討が必要です。それにもかかわらず、直接的かつ熟議的な参加を強化するために、オンラインプラットフォームの使用を拡大するためにいくつかの教訓が利用される可能性があります。

情報伝達のための完全にデジタルなチャネルは、インターネットやその他のそのような技術への十分なアクセスを持たない農村部やその他の周縁化されたコミュニティでは効果的ではありません。情報伝達のためのオンラインチャネルは、これらのコミュニティに物理的な拠点を置く組織と協力して使用されれば、より効果的になる可能性があります。プログラムや政策によって直接影響を受ける人々は、協議される必要があります。財政政策における透明性を確保するために、関連する予算情報を収集し、公衆に提供することが重要です。情報が関連性があれば、将来の予算編成にさらに影響を与える可能性があります。参加型予算編成は、地方開発に透明性、説明責任、有効性をもたらす可能性を秘めています。

デジタル浸透率の低さは、公衆がオンラインシステムを通じてサービスにアクセスする上で直面する最大の課題の1つです。政府のスキームやプログラムに結びつけるために、国民のデジタルアクセス、認識、リテラシーを高めるための複数の努力が必要です。公的申請の提出には、依然としてオフラインインターフェースが必要です。主に公衆からの苦情がオンライン手段を通じて解決されることができます。効果的な苦情処理メカニズムは、政府のプログラムや政策に関する公衆からのフィードバックの良い情報源です。地方公務員が、公衆からのオンラインでの問い合わせや苦情に対応するためにデジタルで訓練されることも重要です。

請願プラットフォームは、市民教育と市民主導のキャンペーンのための重要なモデルです。主要な意思決定者に向けられた請願経路は、直接的な市民参加を増やすために強化されることができます。テキストメッセージ、ソーシャルメディアチャネル、政府の議論フォーラムなどのアイデアのクラウドソーシングのためのデジタル方法は、市民参加を拡大するために活用できます。十分に装備されたシステムと、市民社会グループ、国、州、地方自治体、民間部門との間の多部門間のパートナーシップが、プログラム計画のためのアイデアや提案のクラウドソーシングを拡大するために必要とされるかもしれません。しかし、誰が協議され、なぜ協議されるのかを考慮する必要があります。そのような協議はまた、集団的参加の精神を維持する必要があります。オフラインでの議論は市民の知識のためにオンライン空間に移行することができますが、共感、配慮、信頼を奨励するための効果的なハイブリッドモデルの協議を採用することも、直接的で、審議的で、参加型の民主主義の継続的な促進にとって極めて重要です。■

参考文献

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[1] 謝辞：本稿は、「インドにおける公的政策形成のためのオンライン市民協議の制度化」と題された研究調査の調査結果に基づいている。この調査は、国際非営利法センター（ICNL）の支援を受けて、アジア参加型研究（PRIA）によって実施された。著者はこの研究調査の主任研究員であった。

[2]農村部のパンチャヤティ・ラージ機関（PRI）の三層構造におけるガバナンス構造の最下位レベル。

■ カウストゥフ・カンティ・バンディオパディヤイは、参加、民主的ガバナンス、市民社会の発展に30年以上を捧げてきた先駆的なCSOであるアジア参加型研究（PRIA）のディレクターである。彼は大学、研究機関、CSOでの実務経験が25年ある。彼はアジア民主主義研究ネットワーク（ADRN）およびアジア民主主義ネットワーク（ADN）の運営委員を務めている。インドのチョータナーグプルにおけるパライヤ族との研究で人類学の博士号を取得している。

■ タイプセット：ユヒョン・ジュン 、リサーチ・アソシエイト

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