[ADRN工作文件] 印度尼西亚直接民主制度考察

引言

印度尼西亚作为一个民主国家，拥有规范民主运作的法律。其中一项法律规定，印度尼西亚承认直接民主的实践[1]。印度尼西亚过去曾以全民投票的形式实施直接民主。值得注意的例子包括修改1945年宪法的全民投票以及东帝汶省为决定其归属印度尼西亚而举行的全民投票（Pereira, C.B., 2006）。在全民投票期间，东帝汶人民被问及是决定其公民身份地位（Soares, D.B., 2003）。东帝汶选民被问及他们是否希望继续归属印度尼西亚还是独立。东帝汶地区在苏哈托总统任期内的新秩序时期被印度尼西亚吞并。此次全民投票是联合国呼吁自决权的决议的结果（Pushkina, D, & Maier, P, 2012）。1997年印度尼西亚经济危机和1998年5月的政治改革促使印度尼西亚政府决定在联合国监督下就东帝汶举行全民投票。

在此背景下，本文将分析直接民主在印度尼西亚的实施情况。它将考察印度尼西亚直接民主的机制、东帝汶全民投票呼吁的历史背景及其法律依据。我们发现印度尼西亚实行两种形式的直接民主：全民投票和普选。我们特别关注修改1945年宪法的全民投票以及在东帝汶（后称帝汶-莱斯蒂）举行的全民投票。在普选中，印度尼西亚直接选举总统和副总统、省长和副省长、市长和副市长、摄政王和副摄政王、村长以及国家和地方各级代表。

理论概述

直接民主是没有代理人的民主实践（Matsusaka, John, 2005）。当今印度尼西亚最显著的直接民主形式是全民投票和选举，公民可以在其中表达和选择自己的偏好（Liddle, R.W., 2000）。关于全民投票的类型，选民通过回答全民投票委员会提出的简单问题来决定政治意愿，其中人们直接选择他们的行政候选人。

民众全民投票赋予公民请愿权，要求就现行立法进行民众投票。全民投票特别委员会制定有效请愿书的期限和所需签名。他们可能要求来自不同社区的签名以保护少数群体利益。这种形式的直接民主有效地赋予公众否决民选立法机构通过的法律的选项。

根据皮尤研究中心的调查，至少有38个国家倾向于支持代议制民主（Wike, Simmons, Stokes, and Fetterolf, 2017）。这些长长的数字表明，各国在考虑完善民主的某些优势的同时，也支持代议制民主和直接民主。直接民主实践的优势包括：可行的大规模集会，要求选民聚集在一个地方，使特定问题能够直接讨论和辩论；通过让社会参与决策过程来确保包容性；允许多数支持者获胜；促进社区会议，任命担任行政职务的政府官员；允许选民根据社区支持提交法律草案以及提出宪法修正案。

然而，除了优势之外，直接民主实践也存在一些可能危及未来民主过渡的劣势。首先，选举会产生印刷、选举监督员薪资、大选委员会（Komisi Pemilihan Umum/KPU）薪资以及其他导致地方立法委员无权处理的费用。其次，当渴望权力的人从事腐败或寻求投资回报时，金钱政治将始终存在。第三，由于政治精英否认其支持者，经常发生横向社会冲突，导致相互攻击。第四，由于人口众多，难以进行直接民主，因为这样做会消耗大量时间和精力。此外，直接民主有扩大威权的倾向，因为它赋予民粹主义者崛起并利用民众投票的机会，例如利用全民投票作为获得权力的有效机制（Collin, 2019）。

修改1945年宪法的全民投票

1) 法律视角

1985年第5号总统令规定了修改1945年宪法的要求，指出此类修正案只能通过全民投票进行。在该法令中，全民投票被定义为直接询问人民是否同意人民协商会议（Majelis Permusyawaratan Rakyat/MPR）修改1945年宪法的意愿的活动。该法令规定，人民的意见必须以人民意见提供者（People's Opinion Giver）的声明形式传达，而人民意见提供者是符合法律规定条件的印度尼西亚共和国公民。

修改1945年宪法的考虑因素如下：人民协商会议决议维护1945年宪法，无意也无意对其进行更改，如印度尼西亚共和国人民协商会议第I/MPR/1983号关于人民协商会议议事规则的决议和印度尼西亚共和国人民协商会议第IV/MPR/1983号关于全民投票的决议所述。然而，人民协商会议将实施印度尼西亚共和国人民协商会议第IV/MPR/1983号关于全民投票的第3条，因此有必要制定一项关于全民投票的法律。全民投票通过直接、公开、自由和秘密的民意调查进行。民意调查使用人民意见书。

该法令进一步规定，如果全民投票结果（如第17条所述）显示，至少90%的登记人民意见提供者行使了提供民意的权利，并且至少90%行使权利的人民意见提供者表示同意人民协商会议修改1945年宪法的意愿，则公众将被视为同意人民协商会议修改1945年宪法的意愿。

2) 修改1945年宪法的全民投票机制

1985年，印度尼西亚通过了关于通过全民投票修改1945年宪法的第5号法律。全民投票的机制应符合以下机制。全民投票应在人民意见提供者登记开始到向总统提交全民投票结果的最长1年内举行，如第5号法律第5条所述。根据第5号法律第7条规定，民意调查为期1天，并在印度尼西亚共和国所有地区同时进行。全民投票的实施由总统领导。为执行该法律，总统应任命一个委员会负责进行全民投票，由内政部长担任主席。

此外，为执行全民投票，将在省级、摄政/市级、分区、村/乡级以及印度尼西亚共和国驻外代表处成立全民投票执行委员会。为此，省长、摄政王/市长、分区长、村长以及印度尼西亚共和国驻外代表处处长，因其各自的职位，将担任全民投票执行委员会主席。

全民投票执行委员会由政府部门组成。为协助全民投票的实施，应设立全民投票监督委员会。全民投票执行委员会和全民投票监督委员会的组成、职责、职能、工作程序以及其他相关事宜，应由政府条例进一步规定。

行使人民意见提供者权利必须在人民意见提供者登记册中登记。要在人民意见提供者登记册中登记，必须满足以下条件：

a. 不是印度尼西亚共产党禁止组织的 السابق成员，

b. 不是精神病患者

c. 仍有投票权或投票权未被法院判决取消的人。

人民意见陈述者，在被列入人民意见陈述者名单后，如果不再符合要求，则不能行使人民意见陈述权。印度尼西亚共和国公民，凡是印度尼西亚共产党禁止组织的成员，包括印度尼西亚共产党的大众组织，均不得列入人民意见陈述者名单。

人民意见民意调查结束后，将在人民投票站举行人民意见民意调查。人民意见陈述者可以出席并参与民意调查的实施。民意调查的计算结果应提交给公民投票委员会。因此，公民投票实施委员会负责收集其各自工作区域各级委员会的所有结果。

3) 东帝汶公民投票

3-1) 公民投票背景

帝汶-莱斯泰位于帝汶岛东部，面积为15,007平方公里，曾是葡萄牙的殖民地，称为葡属帝汶。由于独立帝汶民主革命阵线（Fretilin）的斗争，该地区于1975年11月28日宣布脱离葡萄牙独立。

在苏哈托的领导下，印度尼西亚发动了军事入侵，最终吞并或武力合并了帝汶-莱斯泰，使其成为印度尼西亚领土。苏哈托利用了当时帝汶-莱斯泰左右翼分裂的局势，一举获得了这次机会。东帝汶被宣布为印度尼西亚共和国统一国的最新一个省。

印度尼西亚以“翠鸟行动”（Operation Seroja）的军事行动攻击了帝汶-莱斯泰，这是印度尼西亚军队有史以来规模最大的军事行动。数千名士兵被调往入侵帝力市。他们俘虏并摧毁了Fretilin。约有15,000名印度尼西亚士兵被部署到第二大城市包考以维持秩序。1976年7月27日，印度尼西亚正式宣布东帝汶为其第27个省（Handoyo, S, 2014）。

印度尼西亚国内外政治的变化影响了印度尼西亚对东帝汶的政策。当哈比比成为总统时，东帝汶的自治成为一个关键问题。欧洲和东盟以外的国家要求印度尼西亚进行政治改革，特别是帮助东帝汶决定自己的命运。在这方面，作为东帝汶前殖民地的葡萄牙，要求印度尼西亚政府共同决定东帝汶的未来。因此，印度尼西亚和葡萄牙于1999年5月5日在纽约联合国框架下达成了一项协议（Braithwaite, J, 2012）。该协议规定了以保密、直接和普遍的方式举行民意调查的程序。

3-2) 东帝汶公民投票机制

东帝汶变化的意义始于1999年1月，当时哈比比总统宣布了东帝汶的“第二选择”，即选择区域自治或独立。哈比比请时任联合国秘书长科菲·安南调解印度尼西亚和葡萄牙在东帝汶问题上的分歧。双方达成协议，通过与东帝汶社区协商使用民意调查（Agussalim, 2019）。应联合国建议，哈比比总统于1999年8月30日举行了公民投票，由联合国东帝汶特派团（UNAMET）监督，东帝汶人民参加。警察和印度尼西亚国民军（Tentara Nasional Indonesia/TNI）陪同UNAMET，UNAMET是根据1999年5月5日联合国安理会第1246号决议成立的联合国特派团，负责在帝汶-莱斯泰进行投票任务。公民投票的高潮是1999年8月30日（Puspita, 2008）。东帝汶境内及境外同时举行了投票。在公民投票中，东帝汶人民回答了两个问题（Anderson, B, 1993）。

a. 您是否接受印度尼西亚共和国统一国内东帝汶的特别自治？

b. 您是否拒绝提议的东帝汶特别自治，这将导致东帝汶脱离印度尼西亚？

结果于1999年9月4日在帝力公布。共有451,792名东帝汶人出席了公布结果的活动。在总共438,968张有效票中，344,580人（78.5%）投票支持独立，而94,388人（21.5%）选择留在印度尼西亚。公民投票的参与率非常高，451,792人占注册选民总数的98.6%。公民投票的结果导致东帝汶正式脱离印度尼西亚的控制，该地区暂时置于联合国管辖之下。

占东帝汶人口78.5%的人拒绝了印度尼西亚提供的特别自治，转而选择独立。公民投票结果公布后，东帝汶爆发了骚乱。受印度尼西亚国民军（Tentara Nasional Indonesia/TNI）支持的武装民兵组织肆虐，烧毁了帝力市和其他地方（Crouch, H., 2003）。记录显示，约有1,400人死亡，300,000人逃往阿塔姆布阿。这也损害了印度尼西亚在国际社会眼中的信誉，因为印度尼西亚共和国曾保证公民投票期间的安全。1999年10月19日，人民协商会议批准了东帝汶公民投票的结果，确认东帝汶不再是印度尼西亚领土。

历史记录显示，帝汶-莱斯泰通过实施独立公民投票，于1999年8月30日脱离印度尼西亚共和国统一国。2002年5月20日，帝汶-莱斯泰正式宣布成为一个独立的主权国家。解放斗争的领导人沙纳纳·古斯芒当选为东帝汶第一任总统。

4) 以普选形式出现的直接民主

4-1) 政治变革背景

在印度尼西亚，直接民主也以直接选举的形式实行。在新秩序政治统治时期，省长和副省长、摄政王和副摄政王、市长和副市长由地方人民代表选举产生（Dhakidae, D,, 2003）。1999年第22号法律规定，地方行政长官由地方立法委员选举产生。在此期间，候选人大多由中央政府指派。候选人由人民代表选举产生。然而，许多人认为，当选的候选人之所以获胜，是因为人民代表选举机制背后存在经济交易。因此，普遍认为候选人得到了中央政府的政治“支持”。通过2004年第32号法律，这种选举地方行政长官的机制从由立法委员代理选举改为由人民直接选举。

1945年宪法第18条第(4)款中的“民选”一词被解释为地方行政长官的选举必须由人民直接进行。本文将讨论选举地方行政长官的机制规定以及印度尼西亚地方行政长官选举（包括在特别地区）的动态。从规范法理学的角度来看，法律规定地方选举可以由人民直接选举，也可以由地方人民代表议会选举。这两种规范观点都源于这样的假设：只要地方行政长官的选举被视为民选，就被认为符合1945年宪法。

关于地方选举应由人民直接进行的理由有几个（Kosasih, A., 2018）。首先，需要直接的地方选举来打破政党领导层在地方层面由立法委员选举产生的寡头链条。此外，由少数地方立法委员进行的选举也倾向于寡头政治，因为立法委员有可能为政治精英的利益而斗争。其次，直接选举有望提高主权和人民参与的质量，因为它们允许公众直接确定和选择最能代表其利益的候选人。第三，直接选举适应自下而上的领导人选拔过程，同时最大限度地减少中央政府任命的领导人的比例。第四，直接地方选举有望最大限度地减少金钱政治，当选举由地方立法委员进行时，金钱政治通常会发生交易。由于它们被认为相对不受金钱政治的影响，因此直接地方选举产生的区域领导人有望能够建立善治并执行廉洁的区域政府。第五，直接地方选举有望提高区域行政长官的政治合法性，促进政治稳定，并提高地方政府的效率。

4-2) 行政长官直接选举机制

根据1945年宪法第18条第(4)款，地方行政长官须经民选产生。2004年之前，地方行政长官由立法委员选举产生。然而，后来改为直接选举。2004年关于地方政府的第32号法律规定，地区行政长官和副行政长官由人民直接选举。他们的候选人应由政党或政党联盟提出。

结论

各种文献研究揭示了直接民主的优势。然而，印度尼西亚的民主转型通过直接选举（不仅是总统和副总统，还包括地方省长和地区长官）的出现，展示了巩固的道路。因此，直接民主实践的加强被认为有助于民主制度确保公民社会组织和其他利益相关者能够有效参与决策制定。最终，这些直接民主实践成功地使印度尼西亚从民主挫折中恢复过来，同时不得不努力减少民粹主义以扩大其权力。■

参考文献

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[1]1985年第5号公投法

■ Devi Darmawan是印度尼西亚国家研究与创新局政治研究中心的研究员。她拥有印度尼西亚大学的法律学位，并在美国大学公共事务学院成功获得了政治学硕士学位。她的研究重点是选举、民主和比较政治。她参与了以下研究：“印度尼西亚总统制下的选举制度替代设计”、“2014年立法选举评估”和“2019年大选前政治、法律、经济、社会和文化状况的分析”。可通过电子邮件devdarmawan@gmail.com联系Devi。

■ Sri Nuryanti博士现任印度尼西亚国家研究与创新局政治研究中心高级研究员。她曾任印度尼西亚大选委员会2007-2012年委员，成功监督了2009年议会和总统选举以及2007-2012年的地方选举。她积极参与国家和国际的各种学术活动。她是亚太和平研究协会（APPRA）和国际和平研究协会（IPRA）的理事会成员。可通过电子邮件yantijkt@yahoo.com联系Sri Nuryanti博士。

■ 排版由 Juhyun Jun ，研究助理

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