[ADRNワーキングペーパー] インドネシアにおける直接民主主義の検討

はじめに

民主主義国であるインドネシアには、民主主義の実施を規定する法律がある。これらの法律の一つは、インドネシアが直接民主主義の実践を認識していることを規定している[1] 。インドネシアは過去に国民投票の形で直接民主主義を実施してきた。注目すべき例としては、1945年憲法改正のための国民投票や、東ティモール州がインドネシアへの帰属について投票するために実施した国民投票（Pereira, C.B., 2006）が挙げられる。国民投票の際、東ティモールの人々は自らの市民権ステータスを決定するように求められた（Soares, D.B., 2003）。東ティモールの有権者は、インドネシアとの関係を維持したいか、独立したいかを問われた。東ティモール地域は、新秩序時代にスハルト大統領の任期中にインドネシアによって歴史的に併合された。この国民投票は、国連が自己決定権を求める決議（Pushkina, D, & Maier, P, 2012）を出した結果であった。1997年のインドネシア経済危機と1998年5月の政治改革は、国連の監督下で東ティモールで国民投票を実施するというインドネシア政府の決定を促進した。

この点に関して、本稿ではインドネシアの文脈における直接民主主義の実施を分析する。インドネシアにおける直接民主主義のメカニズム、東ティモール国民投票要求の歴史的背景、およびその法的根拠を検討する。我々は、インドネシアが国民投票と総選挙の2つの形態の直接民主主義を実践していることを見出す。特に、1945年憲法改正のための国民投票と、後にティモール・レステと呼ばれる東ティモールで実施された国民投票に焦点を当てる。総選挙においては、インドネシアは、大統領および副大統領、知事および副知事、市長および副市長、摂政および副摂政、村長および副村長、そして国および地方レベルの代表者を直接選挙する。

理論的概観

直接民主主義とは、代理人を介さない民主主義の実施である（Matsusaka, John, 2005）。今日インドネシアで最も顕著な直接民主主義の形態は、国民投票と選挙であり、市民は自らの選好を表明し選択することを許可されている（Liddle, R.W., 2000）。国民投票の種類に関して、有権者は国民投票委員会の提示する簡単な質問に答えることによって政治的意思を決定し、そこで人々は直接執行候補者を選択する。

人民投票は、市民が既存の立法に対する人民投票を求める請願を行うことを可能にする。国民投票実施のための特別委員会は、有効な請願の期間と必要な署名を策定する。少数派の利益を保護するために、多様なコミュニティからの署名を要求する場合がある。この形態の直接民主主義は、公衆に、選出された立法府が採択した法律を拒否する選択肢を効果的に与える。

ピュー・リサーチの調査によると、少なくとも38カ国が代表民主主義へのコミットメントを好んでいる（Wike, Simmons, Stokes, and Fetterolf, 2017）。この長いリストは、各国が、うまく機能する民主主義のいくつかの利点を考慮して、代表民主主義および直接民主主義を支持していることを示している。直接民主主義の実践の利点は、有権者が一箇所に集まることを要求する大規模集会の実現可能性、特定の課題が直接議論および討論されることを可能にすること、社会を意思決定プロセスに影響を与えることに従事させることによる包括性の確保、多数派の支持が考慮され勝者となることを保証すること、政府の役職を割り当てまたは任命するためのコミュニティ会議の促進、有権者が法案を提出すること、およびコミュニティの支持に基づいて憲法改正を提案することまで及ぶ。

しかし、利点とは別に、将来の民主主義的移行を危険にさらす直接民主主義の実践の欠点もある。第一に、選挙は印刷費用、選挙監督者の給与、中央選挙管理委員会（Komisi Pemilihan Umum/KPU）の給与、および地方議員を無力にするその他の理由で費用がかかる。第二に、権力に飢えた者が汚職に関与したり、投資収益を求めたりする場合、金銭政治は常に存在するだろう。第三に、政治エリートが支持者を否定し、互いに攻撃を引き起こすため、頻繁な水平的社会紛争が発生する。第四に、人口が多い場合、直接民主主義は多くの時間とエネルギーを消費するため、実施が困難である。さらに、直接民主主義は、ポピュリストが台頭し、国民投票を権力掌握のための効果的なメカニズムとして利用することを可能にすることによって、権威主義を拡大する傾向がある（Collin, 2019）。

1945年憲法改正のための国民投票

1) 法的観点

1985年の大統領令第5号は、1945年憲法改正の要件を定めており、そのような改正は国民投票によってのみ許可されると規定している。この法令では、国民投票は、人民協議会（Majelis Permusyawaratan Rakyat/MPR）が1945年憲法を改正したいという意思に国民が同意するかどうかを直接問う活動と定義されている。この法令は、国民の意思は、国民意思表明者（People's Opinion Giver）の声明の形で伝えられるべきであり、国民意思表明者とは、法律で定められた要件を満たすインドネシア共和国の市民であると規定している。

1945年憲法改正に関する考慮事項は以下の通りである。MPRは1945年憲法を支持することを決議し、1983年インドネシア共和国MPR決議第I号および国民投票に関する1983年インドネシア共和国MPR決議第IV号に述べられているように、それを変更する意図はなく、変更しない。しかし、MPRは国民投票に関する1983年インドネシア共和国MPR決議第IV号第3条を実施するため、国民投票を統治する法律を制定する必要がある。国民投票は、直接的、公開的、自由かつ秘密の世論調査を通じて実施される。世論は、国民意思表明書を用いて調査される。

この法令はさらに、第17条に定められた国民投票の結果、登録された国民意思表明者総数の少なくとも90％が国民意思表明を行う権利を行使し、権利を行使した国民意思表明者の少なくとも90％がMPRの1945年憲法改正の意思に同意の意思表示をした場合、国民はMPRの意思に同意したと宣言されると規定している。

2) 1945年憲法改正のための国民投票のメカニズム

1985年、インドネシアは国民投票による1945年憲法改正のための法律第5号（1985年）を承認した。国民投票のメカニズムは、以下のメカニズムに従わなければならない。国民投票は、国民意思表明者の登録開始から、国民投票の結果を大統領に提出するまで、最大1年間以内に実施されるものとする（1985年法律第5号）。1985年法律第5号第7条によると、国民意思表明調査は1日で行われ、インドネシア共和国全土で同時に実施される。国民投票の実施は大統領が主導する。法律を実施するため、大統領は国民投票を実施するための委員会を任命し、内務大臣が委員長を務める。

さらに、国民投票を実施するため、州、摂政/市、小地区、ケルラハン/村レベル、および海外のインドネシア共和国代表部に国民投票実施委員会が設置される。この目的のため、それぞれの役職により、知事、摂政/市長、小地区長、村長、および海外のインドネシア共和国代表部長が国民投票執行委員会の委員長となる。

国民投票実施委員会は、政府の要素で構成される。国民投票の実施を支援するため、国民投票監督委員会が設置される。国民投票実施委員会および国民投票監督委員会の構成、職務、機能、作業手順、およびその他の事項は、政府規則によってさらに規制される。

国民意思表明者としての権利を行使するためには、国民意思表明者登録簿に登録されている必要がある。国民意思表明者登録簿に登録されるためには、以下の条件を満たさなければならない。

a. インドネシア共産党の禁止組織の元メンバーではないこと。

b. 精神障害者ではないこと。

c. 投票権を有する者、または裁判所の決定によって投票権が取り消されていない者。

国民意思表明者登録簿に登録された後、もはや要件を満たさなくなった国民意思表明者は、国民意思表明を行う権利を行使できない。インドネシア共産党の禁止組織の元メンバー、インドネシア共産党の大衆組織を含む者は、国民意思表明者リストに登録されない。

世論調査が終了した後、直ちに、投票所での世論調査が実施される。国民意思表明者は、世論調査の実施に立ち会うことができる。世論調査の集計結果は、国民投票委員会に提出される。その後、国民投票実施委員会は、それぞれの作業区域の各レベルの委員会からすべての結果を収集する。

3) 東ティモール国民投票

3-1) 国民投票の背景

ティモール・レステは、面積15,007 km2のティモール島の東部に位置し、かつてはポルトガルの植民地であり、ポルトガル領ティモールとして知られていた。東ティモール独立革命戦線（Fretilin）の闘争により、この地域は1975年11月28日にポルトガルからの独立を宣言した。

スハルトの指導下で、インドネシアは軍事侵攻を行い、ティモール・レステをインドネシア領土に併合または強制編入した。スハルトは、ティモール・レステが左翼と右翼グループに分かれていた状況を利用して、この勢いを掴んだ。東ティモールはインドネシア共和国統一国家の最新の州として宣言された。

インドネシア軍が実施した史上最大の軍事作戦であるセロジャ作戦として知られる軍事作戦で、インドネシアはティモール・レステを攻撃した。数千人の兵士がディリ市侵攻のために動員された。彼らはフレテリンを制圧し破壊した。約15,000人のインドネシア兵が、2番目に大きい都市バウカウを確保するために配備された。1976年7月27日、インドネシアは東ティモールを公式に27番目の州として宣言した（Handoyo, S, 2014）。

インドネシアにおける世界および国内政治の変化は、ティモール・レステに対するインドネシアの政策に影響を与えた。ハビビが大統領になったとき、東ティモールの自治は重要な問題となった。ヨーロッパとASEAN諸国以外から、インドネシアに対して政治改革を実施し、特にティモール・レステが自らの運命を決定するのを支援するよう要求がなされた。この点に関して、ティモール・レステのかつての宗主国であるポルトガルは、インドネシア政府に対し、ティモール・レステの将来を共同で決定するよう要求した。その結果、インドネシアとポルトガルは、国連の枠組みの下で1999年5月5日にニューヨークで合意を締結した（Braithwaite, J, 2012）。この合意は、秘密裏に、直接的に、かつ普遍的な方法で世論調査を実施するための手続きを定めた。

3-2) ティモール・レステ国民投票のメカニズム

東ティモールの変化の重要性は、1999年1月にハビビ大統領が東ティモールに地域自治か独立かの「第二の選択肢」を発表したときに始まった。ハビビは、当時の国連事務総長コフィ・アナンに、東ティモールに関するインドネシアとポルトガルの意見の相違を仲介するよう求めた。東ティモール共同体との協議による人民投票の実施で合意が達された（Agussalim, 2019）。国連の提案により、ハビビ大統領は、東ティモールでの投票を実施する任務を負う国連東ティモール・ミッション（UNAMET）の監督下で、1999年8月30日に国民投票を実施した。警察とインドネシア軍（Tentara Nasional Indonesia/TNI）は、1999年5月5日の国連安保理決議第1246号に基づき設立された国連ミッションであるUNAMETに同行し、ティモール・レステでの投票を実施した。国民投票のクライマックスは1999年8月30日であった（Puspita, 2008）。ティモール・レステ内外で同時に投票が行われた。国民投票では、東ティモールの人々は2つの質問に答えた（Anderson, B, 1993）。

a. インドネシア共和国統一国家内での東ティモールへの特別自治を認めますか？

b. インドネシアからの東ティモール分離につながる、提案された東ティモールへの特別自治を拒否しますか？

結果は1999年9月4日にディリで発表された。合計451,792人の東ティモール人が結果発表のイベントに参加した。合計438,968票の有効票のうち、344,580票（78.5％）が独立のために投じられ、94,388票（21.5％）がインドネシアとの残留を選択した。国民投票への参加率は非常に高く、451,792人が登録有権者総数の98.6％を代表した。国民投票の結果、東ティモールはインドネシアの管理から公式に分離され、地域は一時的に国連の権限下に置かれた。

東ティモール人口の78.5％がインドネシアが提供した特別自治を拒否し、独立を選択した。国民投票の結果が発表された後、東ティモールで暴動が発生した。インドネシア軍（Tentara Nasional Indonesia/TNI）に支援された武装民兵グループが暴れ回り、ディリ市や他の場所を焼き払った（Crouch, H., 2003）。記録によると、約1,400人が死亡し、30万人がアタンブアに避難した。これはまた、インドネシア共和国が国民投票中に安全を保証していたため、国際社会の目から見たインドネシアの信頼性を損なった。1999年10月19日、東ティモール国民投票の結果はMPRによって承認され、東ティモールがもはやインドネシア領土ではないことが確認された。

歴史的記録は、ティモール・レステが1999年8月30日に独立国民投票を実施することによって、インドネシア共和国統一国家から分離したことを反映している。2002年5月20日、ティモール・レステは公式に独立国および主権国家として宣言された。解放闘争の指導者シャナナ・グスマンが東ティモールの初代大統領に選出された。

4) 総選挙の形態での直接民主主義

4-1) 政治変革の背景

インドネシアでは、直接民主主義は直接選挙の形でも実践されている。新秩序政治体制下では、知事および副知事、摂政および副摂政、市長および副市長は、地方レベルの人民代表によって選出されていた（Dhakidae, D,, 2003）。法律第22号（1999年）は、地方長官は地方レベルの立法議員によって選出されると規定していた。この間、候補者の多くは中央政府によって任命されていた。候補者は人民代表によって選出された。しかし、多くの人々は、選出された候補者が人民代表による選挙メカニズムの背後にある経済取引によって当選したと信じている。したがって、候補者は中央政府によって政治的に「支持」されていると一般的に想定されていた。2004年法律第32号により、地方長官を選出するこのメカニズムは、立法議員の代理選挙から人民による直接選挙に変更された。

1945年憲法第18条第4項の「民主的に選出された」というフレーズは、地方長官選挙が人民によって直接行われなければならないことを意味すると解釈される。本稿では、地方長官選出メカニズムの規定、およびインドネシアにおける地方長官選挙（特別地域を含む）の動向について論じる。規範的法学的観点から、法律では、地方選挙は人民による直接選挙または地方人民代表評議会による選挙の形で行うことができると規定されている。どちらの規範的見解も、地方長官の選出が民主的に選出されたとみなされる限り、1945年憲法に準拠しているとみなされるという仮定から導き出される。

地方選挙を人民が直接行うべきである理由については、いくつかの議論がある（Kosasih, A., 2018）。第一に、地方レベルの立法議員によって選出される地方長官および副長官のペアを決定する政党指導者の寡頭制連鎖を断ち切るために、直接地方選挙が必要である。さらに、地方レベルの少数の立法議員による選挙もまた、立法議員が政治エリートの利益を追求する可能性があるため、寡頭制的になりがちである。第二に、直接選挙は、人民が自らの利益のために最もよく戦う候補者ペアを直接決定し選択することを可能にするため、主権と人民の参加の質を向上させることが期待される。第三に、直接選挙は、ボトムアップのリーダーシップ選出プロセスを収容し、中央政府によって任命されるリーダーシップの割合を最小限に抑える。第四に、直接地方選挙は、選挙が地方レベルの立法議員によって行われる場合に一般的に取引的に発生する金銭政治を最小限に抑えることが期待される。金銭政治から比較的自由であると想定されているため、直接地方選挙の産物である地方指導者は、グッドガバナンスを確立し、クリーンな地方政府を施行できると期待されている。第五に、直接地方選挙は、地方執行機関の政治的正当性の質を向上させ、政治的安定を促進し、地方政府の有効性を向上させることが期待される。

4-2) 執行官の直接選挙メカニズム

1945年憲法第18条第4項に基づき、地方長官は民主的に選出される。2004年以前は、地方長官は立法議員によって選出されていた。しかし、これは直接選挙に変更された。地方政府に関する2004年法律第32号は、地方長官および副長官は人民によって直接選出されると規定している。彼らの候補者は、政党または政党連合によって提案されなければならない。

結論

様々な文献研究は、直接民主主義の利点を明らかにしている。しかし、インドネシアにおける民主主義的移行は、大統領および副大統領だけでなく、地方の知事や摂政の直接選挙を出現させることによって、統合への道を示している。したがって、直接民主主義の実践の強化は、意思決定政策に従事する市民社会組織やその他の利益団体がうまく機能することを保証するために、民主主義制度を必要としている。最終的に、これらの直接民主主義の実践は、インドネシアを民主主義的後退から回復させることに成功したが、同時に、権力を拡大するためにポピュリズムを高めるポピュリスト票を削減するために戦わなければならない。■

参考文献

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[1]国民投票に関する法律第5号/1985年

■ Devi Darmawanは、インドネシア国立研究革新庁政治研究センターの研究員である。インドネシア大学で法学士号を取得し、アメリカン大学公共政策大学院で政治学修士号を取得した。彼女の研究は、選挙、民主主義、比較政治に焦点を当てている。彼女は、「大統領制におけるインドネシアの選挙制度の代替設計」、「2014年立法選挙の評価」、「2019年選挙前の政治的、法的、経済的、社会的、文化的状況のマッピング」といった研究に関わってきた。Deviへの連絡は devdarmawan@gmail.com まで。

■ Dr. Sri Nuryantiは、現在、インドネシア国立研究革新庁政治研究センターのシニアリサーチャーである。彼女は、2007年から2012年までのインドネシア総選挙委員会の元選挙委員であり、その間、2009年の議会選挙および大統領選挙、ならびに2007年から2012年までの地方選挙を成功裏に監督した。彼女は、国内および国際レベルの様々な学術活動に積極的に参加している。彼女は、APPRA（アジア太平洋平和研究協会）およびIPRA（国際平和研究協会）の理事でもある。Dr. Sri Nuryantiへの連絡は yantijkt@yahoo.com まで。

■ Typeset by Juhyun Jun , Research Associate

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