[ADRN Working Paper] Изучение прямой демократии в Индонезии

Введение

Индонезия как демократическая страна имеет законы, регулирующие работу демократии. Один из этих законов гласит, что Индонезия признает практику прямой демократии[1]. Индонезия в прошлом применяла прямую демократию в форме референдумов. Среди известных примеров — референдум по поправке к Конституции 1945 года и референдум, проведенный провинцией Восточный Тимор для голосования по вопросу о ее принадлежности к Индонезии (Pereira, C.B., 2006). Во время референдума народу Восточного Тимора было предложено определить свой гражданский статус (Soares, D.B., 2003). Избирателям Восточного Тимора был задан вопрос, желают ли они остаться в составе Индонезии или стать независимыми. Территория Восточного Тимора была аннексирована Индонезией во время президентства Сухарто в период Нового Порядка. Референдум стал следствием резолюций ООН, призывающих к праву на самоопределение (Pushkina, D, & Maier, P, 2012). Индонезийский экономический кризис 1997 года и политические реформы в мае 1998 года способствовали решению индонезийского правительства провести референдум в Восточном Тиморе под надзором ООН.

В связи с этим данный документ анализирует применение прямой демократии в индонезийском контексте. Он рассмотрит механизм прямой демократии в Индонезии, исторический контекст проведения референдума в Восточном Тиморе и его правовую основу. Мы обнаружили, что Индонезия практикует две формы прямой демократии: референдумы и всеобщие выборы. Мы уделяем особое внимание референдуму по поправке к Конституции 1945 года и референдуму, проведенному в Восточном Тиморе, позднее названном Тимор-Лешти. На всеобщих выборах Индонезия напрямую избирает своих исполнительных руководителей: президента и вице-президента, губернатора и вице-губернатора, мэра и вице-мэра, регента и вице-регента, главу деревни, а также представителей на национальном и местном уровнях.

Теоретический обзор

Прямая демократия — это реализация демократии без представителей (Matsusaka, John, 2005). Наиболее заметными формами прямой демократии в современной Индонезии являются референдум и выборы, в которых гражданам разрешается выражать и выбирать свои предпочтения (Liddle, R.W., 2000). Что касается типов референдумов, то избиратели определяют политическую волю, отвечая на простые вопросы, предложенные комитетом по референдуму, где люди напрямую выбирают своих кандидатов в исполнительные органы.

Народный референдум дает гражданам право инициировать петицию, которая призывает к народному голосованию по существующему законодательству. Специальный комитет по проведению референдума определяет сроки для действительной петиции и требуемые подписи. Они могут требовать подписи от различных сообществ для защиты интересов меньшинств. Эта форма прямой демократии эффективно предоставляет общественности возможность наложить вето на законы, принятые избранным законодательным органом.

Согласно опросу Pew Research, по крайней мере 38 стран демонстрируют предпочтение представительной демократии (Wike, Simmons, Stokes, and Fetterolf, 2017). Этот длинный список показывает, что страны поддерживают как демократическое представительство, так и прямую демократию, учитывая некоторые преимущества хорошо функционирующей демократии. Преимущества практики прямой демократии варьируются от возможности массовых собраний, требующих от избирателей собраться в одном месте, позволяющих обсуждать и дебатировать конкретные вопросы напрямую, обеспечивая инклюзивность путем вовлечения общества в процесс принятия решений, позволяя учитывать поддержку большинства и быть победителем, способствуя проведению общественных собраний для назначения или избрания государственных должностных лиц, занимающих административные должности, позволяя избирателям подавать проекты законов, а также предлагать поправки к конституции на основе поддержки общества.

Однако, наряду с преимуществами, существуют и недостатки прямой демократии, которые ставят под угрозу демократический переход в будущем. Во-первых, выборы влекут за собой расходы на печать, зарплаты наблюдателей за выборами, зарплаты Генеральной избирательной комиссии (Komisi Pemilihan Umum/KPU) и другие причины, которые делают членов местного законодательного органа бессильными. Во-вторых, политическая коррупция всегда будет присутствовать, когда человек, жаждущий власти, занимается коррупцией или стремится к возврату инвестиций. В-третьих, частые горизонтальные социальные конфликты возникают из-за политических элит, которые отрицают своих сторонников, провоцируя нападения друг на друга. В-четвертых, трудно участвовать в прямой демократии при большом населении, поскольку это требует много времени и энергии. Более того, прямая демократия имеет тенденцию к расширению авторитаризма, давая возможность популистам подниматься и использовать народные голоса, например, используя референдумы как эффективный механизм для получения власти (Collin, 2019).

Референдум по поправке к Конституции 1945 года

1) Правовая перспектива

Указ Президента № 5 от 1985 года установил требования для внесения поправок в Конституцию 1945 года, заявив, что такая поправка может быть разрешена только путем референдума. В этом указе референдум определяется как деятельность по прямому запросу, согласны ли люди с пожеланиями Народного консультативного собрания (Majelis Permusyawaratan Rakyat/MPR) внести поправки в Конституцию 1945 года. Указ гласит, что мнение народа должно быть выражено в форме заявления Дающего мнение народа, где Дающий мнение народа — это гражданин Республики Индонезия, отвечающий требованиям, установленным законом.

Соображения для внесения поправок в Конституцию 1945 года заключаются в следующем: MPR постановляет поддерживать Конституцию 1945 года, не намерен и не будет вносить в нее изменения, как указано в Постановлении MPR Республики Индонезия № I/MPR/1983 о Регламенте MPR и Постановлении MPR Республики Индонезия № IV/MPR/1983 о референдуме. Однако MPR будет выполнять статью 3 Постановления MPR Республики Индонезия № IV/MPR/1983 о референдуме, и поэтому необходимо принять закон, регулирующий референдум. Референдумы проводятся путем прямого, открытого, свободного и тайного опроса общественного мнения. Общественное мнение опрашивается с использованием бюллетеня для голосования народа.

Указ далее гласит, что общественность будет объявлена согласной с пожеланиями MPR внести поправки в Конституцию 1945 года, если результаты референдума, упомянутые в статье 17, показывают, что не менее 90% от общего числа зарегистрированных Дающих мнение народа воспользовались своим правом высказать общественное мнение, и не менее 90% Дающих мнение народа, воспользовавшихся своим правом, выразили согласие с волей MPR внести поправки в Конституцию 1945 года.

2) Механизм референдума по поправке к Конституции 1945 года

В 1985 году Индонезия приняла Закон № 5 от 1985 года о внесении поправок в Конституцию 1945 года путем референдума. Механизм референдума должен соответствовать следующему механизму. Референдум должен проводиться в течение максимум 1 (одного) года с момента начала регистрации Дающего мнение народа до представления результатов референдума Президенту, как это предусмотрено Законом № 5 от 1985 года. Согласно статье 7 Закона № 5 от 1985 года, опрос общественного мнения проводится в течение 1 (одного) дня и одновременно во всех территориях Республики Индонезия. Проведение референдума осуществляется под руководством Президента. Для исполнения закона Президент назначает комитет для проведения референдума, который возглавляет Министр внутренних дел.

Далее, для проведения референдума формируется Комитет по проведению референдума на уровне провинций, регентств/муниципалитетов, субрайонов, келураханов/деревень, а также Представительства Республики Индонезия за рубежом. Для этой цели губернатор, регент/мэр, глава субрайона, глава деревни и глава Представительства Республики Индонезия за рубежом по должности являются председателями Исполнительного комитета референдума.

Комитет по проведению референдума состоит из представителей правительства. Для помощи в проведении референдума создается Комитет по надзору за референдумом. Состав, обязанности, функции, порядок работы и другие вопросы, касающиеся Комитета по проведению референдума и Комитета по надзору за референдумом, будут далее регулироваться Постановлением Правительства.

Для осуществления права Дающего мнение народа необходимо быть зарегистрированным в Реестре Дающих мнение народа. Для регистрации в Реестре Дающих мнение народа должны быть выполнены следующие условия:

а. не быть бывшим членом запрещенной организации Коммунистической партии Индонезии,

б. не быть сумасшедшим

в. лицо, которое все еще имеет право голоса или право голоса не отменено решением суда.

Дающий мнение народа, который после регистрации в Списке Дающих мнение народа, если он больше не соответствует требованиям, не может воспользоваться правом давать мнение народа. Граждане Республики Индонезия, являющиеся бывшими членами запрещенных организаций Коммунистической партии Индонезии, включая массовые организации Коммунистической партии Индонезии, не регистрируются в Списке мнений народа.

Сразу после окончания опроса общественного мнения проводится подсчет голосов на избирательном участке. Дающий мнение народа может присутствовать при подсчете голосов. Результаты подсчета общественного мнения передаются в комитет по проведению референдума. Затем Комитет по проведению референдума собирает все результаты от каждого уровня комитета в их соответствующих рабочих зонах.

3) Референдум в Восточном Тиморе

3-1) Предпосылки референдума

Тимор-Лешти расположен в восточной части острова Тимор площадью 15 007 км2 и ранее был колонией Португалии, известной как Португальский Тимор. Благодаря борьбе Революционного фронта за независимость Восточного Тимора (Fretilin) регион провозгласил независимость от Португалии 28 ноября 1975 года.

Прямая демократия — это реализация демократии без посредников (Matsusaka, John, 2005). Наиболее заметными формами прямой демократии сегодня в Индонезии являются референдум и выборы, на которых гражданам разрешается выражать и выбирать свои предпочтения (Liddle, R.W., 2000). Что касается типов референдумов, то избиратели определяют политическую волю, отвечая на простые вопросы, предложенные комитетом по проведению референдума, где люди напрямую выбирают своих кандидатов на исполнительные должности.

Индонезия атаковала Тимор-Лешти военной операцией под названием «Операция Серёджа» — крупнейшей военной операцией, когда-либо проводившейся индонезийской армией. Тысячи солдат были мобилизованы для вторжения в город Дили. Они захватили и уничтожили Фретилин. Около 15 000 индонезийских солдат были развернуты для обеспечения безопасности второго по величине города Баукау. 27 июля 1976 года Индонезия официально объявила Восточный Тимор своей 27-й провинцией (Handoyo, S, 2014).

Изменения в глобальной и внутренней политике Индонезии повлияли на политику Индонезии в отношении Тимор-Лешти. Когда Хабиби стал президентом, автономия Восточного Тимора стала ключевым вопросом. Страны за пределами Европы и АСЕАН требовали от Индонезии проведения политических реформ и, в частности, помощи Тимор-Лешти в определении своей судьбы. В связи с этим Португалия, как бывшая колония Тимор-Лешти, потребовала от индонезийского правительства совместно определить будущее Тимор-Лешти. В результате Индонезия и Португалия заключили Соглашение 5 мая 1999 года в Нью-Йорке под эгидой ООН (Braithwaite, J, 2012). Соглашение предусматривало процедуру проведения конфиденциального, прямого и всеобщего опроса общественного мнения.

3-2) Механизм референдума в Тимор-Лешти

Значительные изменения в Восточном Тиморе начались в январе 1999 года, когда президент Хабиби объявил «второй вариант» для Восточного Тимора: выбор между региональной автономией или независимостью. Хабиби попросил тогдашнего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана выступить посредником в разногласиях между Индонезией и Португалией по поводу Восточного Тимора. Было достигнуто соглашение об использовании опроса общественного мнения по согласованию с сообществом Восточного Тимора (Agussalim, 2019). По предложению Организации Объединенных Наций президент Хабиби провел референдум 30 августа 1999 года под наблюдением Миссии ООН в Восточном Тиморе (UNAMET) с участием народа Восточного Тимора. Полиция и Вооруженные силы Индонезии (Tentara Nasional Indonesia/TNI) сопровождали UNAMET, миссию ООН, сформированную на основании Резолюции Совета Безопасности ООН № 1246 от 5 мая 1999 года, для выполнения задачи по проведению опросов в Тимор-Лешти. Кульминация референдума пришлась на 30 августа 1999 года (Puspita, 2008). Одновременные опросы проводились по всему Тимор-Лешти и за его пределами. На референдуме народ Восточного Тимора ответил на два вопроса (Anderson, B, 1993).

а. Принимаете ли вы особую автономию для Восточного Тимора в составе Унитарного государства Республики Индонезия?

б. Отклоняете ли вы предложенную особую автономию для Восточного Тимора, которая приведет к отделению Восточного Тимора от Индонезии?

Результаты были объявлены в Дили 4 сентября 1999 года. Всего 451 792 жителя Восточного Тимора присутствовали на мероприятии, где были объявлены результаты. Из общего числа 438 968 действительных голосов 344 580 (78,5%) проголосовали за независимость, в то время как 94 388 (21,5%) выбрали остаться в составе Индонезии. Явка на референдуме была очень высокой: 451 792 человека, что составляет 98,6% всех зарегистрированных избирателей. Результаты референдума привели к официальному отделению Восточного Тимора от индонезийского контроля, и территория была временно передана под юрисдикцию Организации Объединенных Наций.

Как минимум 78,5% населения Восточного Тимора отвергли предложенную Индонезией особую автономию, выбрав вместо этого независимость. После объявления результатов референдума в Восточном Тиморе вспыхнули беспорядки. Вооруженные группы ополченцев при поддержке индонезийской армии (Tentara Nasional Indonesia/TNI) устроили погром и сожгли город Дили и другие места (Crouch, H., 2003). По имеющимся данным, погибло около 1400 человек, а 300 000 человек бежали в Атамбуа. Это также запятнало доверие к Индонезии в глазах международного сообщества, поскольку Республика Индонезия гарантировала безопасность во время референдума. 19 октября 1999 года результаты референдума в Восточном Тиморе были одобрены MPR, что подтвердило, что Восточный Тимор больше не является индонезийской территорией.

Исторические записи свидетельствуют о том, что Тимор-Лешти отделился от Унитарного государства Республики Индонезия 30 августа 1999 года путем проведения референдума о независимости. 20 мая 2002 года Тимор-Лешти был официально провозглашен независимым и суверенным государством. Лидер освободительной борьбы Шанана Гужмау был избран первым президентом Восточного Тимора.

4) Прямая демократия в форме всеобщих выборов

4-1) Предпосылки политических изменений

В Индонезии прямая демократия также практикуется в форме прямых выборов. Во время правления Нового Порядка губернаторы и вице-губернаторы, регенты и вице-регенты, мэры и вице-мэры избирались народными представителями на местном уровне (Dhakidae, D,, 2003). Закон № 22 от 1999 года предусматривал, что региональные главы избираются членами законодательных органов на местном уровне. В то время кандидаты в основном назначались центральным правительством. Кандидаты избирались представителями народа. Однако многие считают, что избранные кандидаты побеждают благодаря экономическим сделкам за механизмом выборов со стороны представителей народа. Поэтому общепринято было считать, что кандидаты политически «поддерживаются» центральным правительством. Через Закон № 32 от 2004 года этот механизм избрания региональных глав был изменен с выборов через представителей законодательных органов на прямые выборы народом.

Фраза «демократически избранные» в статье 18, пункте (4) Конституции 1945 года толкуется как означающая, что выборы региональных глав должны проводиться непосредственно народом. Данный документ обсудит положения механизма избрания региональных глав, а также динамику выборов региональных глав (в том числе в особых регионах) в Индонезии. С нормативно-юридической точки зрения, в законе установлено, что местные выборы могут проводиться в форме прямых выборов народом или выборов Региональным народным представительным советом. Оба нормативных взгляда основаны на предположении, что избрание регионального главы, если оно считается демократически избранным, считается соответствующим Конституции 1945 года.

Существует несколько аргументов в пользу того, почему местные выборы должны проводиться непосредственно народом (Kosasih, A., 2018). Во-первых, прямые местные выборы необходимы для разрыва олигархической цепи партийного руководства в определении пары региональных глав и их заместителей, избираемых членами законодательных органов на местном уровне. Кроме того, выборы горсткой членов законодательных органов на местном уровне также имеют тенденцию быть олигархическими, поскольку члены законодательных органов могут потенциально бороться за интересы политической элиты. Во-вторых, прямые выборы, как ожидается, улучшат качество суверенитета и участия народа, поскольку они позволяют общественности напрямую определять и выбирать пару кандидатов, которые наилучшим образом будут отстаивать их интересы. В-третьих, прямые выборы способствуют процессу отбора лидеров снизу вверх, минимизируя долю лидеров, назначаемых центральным правительством. В-четвертых, прямые местные выборы, как ожидается, минимизируют политическую коррупцию, которая обычно происходит транзакционно, когда выборы проводятся членами законодательных органов на местном уровне. Поскольку предполагается, что они относительно свободны от политической коррупции, региональные лидеры, являющиеся продуктом прямых региональных выборов, как ожидается, смогут обеспечить надлежащее управление и внедрить чистое региональное правительство. В-пятых, прямые местные выборы, как ожидается, повысят качество легитимности региональных исполнительных органов власти, будут способствовать политической стабилизации и повысят эффективность местного самоуправления.

4-2) Механизм прямых выборов исполнительных органов

В соответствии со статьей 18, пунктом (4) Конституции 1945 года, региональные главы избираются демократическим путем. До 2004 года региональные главы избирались членами законодательных органов. Однако затем были введены прямые выборы. Закон № 32 от 2004 года о региональном самоуправлении предусматривает, что глава и заместитель главы региона избираются непосредственно народом. Их кандидатуры должны быть предложены политическими партиями или коалициями политических партий.

Заключение

Различные литературные исследования выявили преимущества прямой демократии. Однако демократический переход в Индонезии показал путь к консолидации путем введения прямых выборов не только для президента и вице-президента, но и для местных губернаторов и регентов на местном уровне. Укрепление практики прямой демократии таким образом считается необходимым для обеспечения надлежащего функционирования организаций гражданского общества и других групп интересов для участия в принятии политических решений. В конечном итоге, эта практика прямой демократии успешно помогла Индонезии стать устойчивой к демократическим неудачам, в то же время борясь за сокращение народных голосов, разжигающих популизм для расширения их власти. ■

Список литературы

Agussalim, Agussalim. "Rekonsiliasi Indonesia–Timor Leste terhadap Kes Pelanggaran Hak Asasi Manusia Pasca Referendum." PhD diss., Universiti Utara Malaysia, 2019.

Anderson, Benedict. "Imagining'East Timor'." Arena Magazine (Fitzroy, Vic) 4 (1993): 23-27.

Braithwaite, John, Hilary Charlesworth, and Adérito Soares. Networked governance of freedom and tyranny: peace in Timor-Leste. ANU Press, 2012.

Crouch, Harold. "The TNI and East Timor Policy." Out of the Ashes: Destruction and Reconstruction of East Timor (2003): 141-167.

Dhakidae, Daniel. Cendekiawan dan kekuasaan dalam negara Orde Baru. Gramedia Pustaka Utama, 2003.

Halperin, Morton, Joe Siegle, and Michael Weinstein. The democracy advantage: How democracies promote prosperity and peace. Routledge, 2009.

Handoyo, Sri. "A Brief History of the Boundary Mapping Between Indonesia and Timor-Leste." In History of Cartography, pp. 165-180. Springer, Berlin, Heidelberg, 2014.

Kosasih, Ade. "Menakar Pemilihan Umum Kepala Daerah Secara Demokratis." Al Imarah: Jurnal Pemerintahan dan Politik Islam 2, no. 1 (2018).

Lake, Silverius CJM, and Frederikus Fios. "To Become Indonesian: Experience, Perception, and Hope of East Timor Refugees after Referendum (1999-2009)." (2021).

Liddle, R. William. "Indonesia in 1999: Democracy restored." Asian Survey 40, no. 1 (2000): 32-42.

Matsusaka, John G. "Direct democracy works." Journal of Economic perspectives 19, no. 2 (2005): 185-206.

Munhanif, Ali. "Democratization and The Politics of Conflict Resolution in Indonesia: Institutional Analysis of East Timor Referendum in 1999." In ICSPS 2019: Proceedings of the 5th International Conference on Social and Political Sciences, ICSPS 2019, 12th November 2019, Jakarta, Indonesia, p. 23. European Alliance for Innovation, 2020.

Nugroho, Rahmat Muhajir, and Anom Wahyu Asmorojati. "Simultaneous Local Election in Indonesia: Is It Really More Effective and Efficient?." Jurnal Media Hukum 26, no. 2 (2019): 213-222.

Pereira, Celestino Boavida. "Kesepakatan tentang referendum di Timor Timur." PhD diss., Universitas Gadjah Mada, 2006.

Collin, Katherine. "Populist and authoritarian referendums: The role of direct democracy in democratic deconsolidation." Brookings policy brief, Democracy and Disorder (2019).

Pushkina, Darya, and Philip Maier. "United Nations Peacekeeping in Timor-Leste." Civil Wars 14, no. 3 (2012): 324-343.

Puspita, Nina Yudhi. "Upaya United Nations Transitional Administration In East Timor (Untaet) dalam Menjaga Keamanan Perbatasan Indonesia-Timor Leste (2000-2002)." PhD diss., Universitas Airlangga, 2008.

Soares, Dionisio Babo. "Political developments leading to the referendum." Out of the Ashes (2003): 53.

Tahir, Amirullah, Syamsul Bachri, Achmad Ruslan, and Faisal Abdullah. "The Local Election and Local Politic in Emboding the Democracy." JL Pol'y & Globalization 44 (2015): 138.

Zurbuchen, Mary Sabina, ed. Beginning to remember: The past in the Indonesian present. NUS Press, 2005.

[1] Law No. 5/1985 on Referendum

■ Devi Darmawan is a researcher at the Research Center for Politics, National Research and Innovation Agency. She holds a law degree from the University of Indonesia and has successfully pursued a master's degree in political science at the School of Public Affairs, American University. Her studies focus on election, democracy, and comparative politics. She has been involved in research on: "Alternative Design of the Election System in the scheme of the Presidential System in Indonesia," "Evaluation of the 2014 Legislative Election," and "Mapping of Political, Legal, Economic, Social and Cultural Conditions ahead of the 2019 election." Devi can be reached by email at devdarmawan@gmail.com

■ Dr. Sri Nuryanti is currently a senior researcher of the research Center for Politics, National Research and Innovation Agency. She is the former Election Commissioner of the Indonesian General Election Commission 2007-2012, where she successfully oversaw the Parliamentary election and Presidential election 2009, as well as local elections from 2007-2012. She is an active participant in various academic activities at the national as well as the international level. She is a council member of APPRA (Asia Pacific Peace Research Association) and IPRA (International Peace Research Association). Dr. Sri Nuryanti can be contacted by email at yantijkt@yahoo.com

■ Typeset by Juhyun Jun , Research Associate

    For inquiries: 82 2 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr