[EAI工作论文] 疫情后世界政治经济秩序系列⑩_新冠疫情与欧洲一体化的转折点

I. 序论：新冠疫情对欧盟的影响

新冠疫情对世界任何地区日常秩序都造成了严重冲击，并促使各国采取应对措施。欧洲也不例外（Schmidt 2020）。然而，在欧洲，被称为日常秩序的政治经济体系呈现出特殊形态。在任何地区，应对严重的社会危机都是主权国家的责任。当然，这会因单一/联邦国家或政治·行政体系的中央集权/分散性特征而有所不同。欧洲除了上述复杂性之外，还呈现出多层治理（Multi-Level Governance）体系的特征（Hooghe and Marks 2002）。这意味着，除了通常存在的中央/地方政府结构外，还需要考虑超国家/中央/地方政府的附加复杂性。

此外，欧洲还存在增强其复杂性的流动性。欧洲的多层治理体系与其说依靠既定的规则来维持，不如说具有不断变化的特性。自1950年代正式启动以来，欧洲一体化运动一直在加强超国家层面的区域一体化。在欧洲，其他地区通用的主权国家概念并不以纯粹的形式存在。这是因为被称为欧盟（EU, European Union）的超国家单位是通过主权的“汇集”（pooling）形成的政治单位（Peterson 1997）。欧洲政治秩序的流动性意味着汇集的主权领域和数量会随着时间而动态变化。在欧洲，法国大革命时期提出的“一个和不可分割的共和国”（La République une et indivisible）早已不复存在，因为各国主权已逐步让渡给欧洲。

新冠疫情的冲击成为了考验欧洲地区政治秩序的复杂性和流动性的契机。本文旨在通过分析新冠疫情对欧洲一体化的影响，来分析和理解作为世界政治经济秩序支柱的欧洲地区的独特性。危机与区域一体化的相互关系，可以说从欧洲一体化初期就形成了重要的认识论基础。因为被称为欧洲一体化之父的让·莫内（Jean Monnet）主张，一体化是在克服危机的过程中实现的，并最终将欧洲定义为一系列危机的解决方案（Monnet 1976）。当然，莫内的这一主张不仅适用于超国家区域一体化，也适用于所有政治秩序。因为主权国家在早期也是通过权力集中的过程形成来应对危机的。

莫内在强调危机促进一体化需求的职能性方面，同时强调通过非常具体的政策来寻找危机解决方案的实用主义。‘欧洲=一系列解决方案’这一等式的含义是，虽然宏大叙事也很重要，但欧洲一体化的核心仍需在共同行动中寻找。这一点可以说是国家形成过程和欧洲形成过程中显现出的巨大差异。过去，国家在很大程度上动用武力宣布宏观主权，一次性建立了宪法秩序（Constitution，即通过建立创造单位），而欧洲一体化则需要逐步说服这些已建成的国家，逐案汇集主权，逐步建立新的秩序。

莫内的职能性和实用性方法被 그대로 반영到区域一体化理论中。当社会存在某种需求时，建立解决该需求的制度或政策的职能主义理论，恰好能够解释欧洲一体化的变化。这是在国际化时代，解决国际问题需要国际政治单位的逻辑。1950、60年代出现的新职能主义提出了“溢出效应”（Spillover）的概念，即一个领域的整合要达到最大效果，就需要与其他领域的整合联系和发展（Deutsch et al. 1957, Lindberg and Scheingold 1971）。甚至还提出了整合滞后反而可能带来新整合的逻辑（Corbey 1995）。尽管新职能主义理论因其对一体化过度乐观而受到许多批评，但不可否认它为解释过去70多年来欧洲一体化的根本动力做出了巨大贡献（Schimmelfennig 2018）。

当然，结构性职能主义的解释需要通过反映行动者战略和利益的解释来补充。特别是基于自身身份和利益来定义和操纵问题，并在此基础上推动一体化或反对一体化的政治战略理论，可以恰当地补充新职能主义（Jabko 2005）。这种方法重视将严重的社会问题转化为一体化政策的过程，并关注和分析行动者如何发现、定义问题，并利用这些问题作为资源来推进政策框架。由于该过程涉及众多行动者，因此需要进行微观分析，并且在各种讨价还价和谈判的过程中，有时会产生难以预料的结果，在许多情况下，是通过行动者之间“同床异梦”的组合来取得成果。

通过新职能主义和政治战略这两个视角来解释欧洲一体化的主要增长期，具有相当大的说服力。在1950、60年代欧洲一体化的初期，为了满足冷战和经济重建的需求，美国、法国、德国等国家行动者的努力，最终以政治·军事一体化的失败和向经济一体化的调整告终。在1980、90年代面对日本的崛起（Sandholtz 1992）和后冷战时期，政治一体化的推进也以单一市场和货币一体化这两个有些出人意料的方向结束。换句话说，欧洲一体化并非遵循时代要求的宏大方向，而是行动者们借时代要求之名所做的努力所产生的难以预测的结果。

从2020年初开始席卷欧洲的新冠疫情对欧盟产生了什么影响？特别是，它是否发挥了足以左右欧洲一体化方向的强大作用？要充分理解新冠疫情的影响，就必须回顾2010年代欧洲联盟所经历的各种危机以及由此带来的欧洲一体化状况。可以说，进入2020年代时，欧洲已经面临着生存危机（II.）。在此基础上，新冠疫情可以说给欧洲内部带来了隔离和封锁（III.）的致命打击。鉴于欧洲一体化一直宣扬公民自由迁徙是其最大成就，新冠疫情无疑是摧毁欧洲一体化这座宏伟大厦。然而，在两个方面，欧洲成功地借新冠疫情危机寻求了新的角色。一方面，欧盟通过承担疫苗供应的责任，作为卫生政策的新行动者（IV.）出现。另一方面，它成功地制定了欧洲层面的财政政策（V.）来克服危机的经济影响。虽然无法预测危机发生一年半后对未来的预测，但从短期来看，可以确定的是，欧盟成功地抓住了新冠疫情危机带来的机遇，并在一定程度上加强了一体化。

II. 背景：欧洲一体化的整体危机状况

进入2020年代，欧洲面临着内外冲击带来的前所未有的危机。首先，英国退出欧盟，给欧洲带来了如同失去一根支柱般的冲击。从外部来看，中国的惊人崛起给世界地缘政治带来了严重变化，威胁着欧洲的地位。此外，与传统盟友美国的关系也因特朗普总统的上任而受到根本性动摇。

1. 欧洲一体化与英国脱欧

英国于2016年通过全民公投决定退出欧盟，并于2021年初实质上成为欧盟成员国之外的第三方国家。英国脱欧对欧洲一体化造成的负面影响和心理打击是巨大的（“2016”）。首先，自1950年代启动以来，欧洲一体化一直保持着成员国数量不断增加的扩张趋势，特定国家退出一体化阵营尚属首次。虽然2010年代围绕希腊等一些南欧国家退出——被称为“Grexit”——的讨论甚嚣尘上，但并未发生实质性退出。其次，英国是欧盟内最大的国家之一。所谓“四大国”（Big4）——德国、法国、英国、意大利——中的一个支柱就此倒塌。第三，英国不仅是一个规模庞大的成员国，更是欧洲推行自由贸易和市场经济政策范式的代表国家（Rosamond 2020）。更进一步说，从历史角度来看，英国是议会民主制的发源地，在两次世界大战中作为捍卫自由民主的力量，在欧洲的身份认同中发挥了非常重要的锚定作用。The Economist 2016). 首先，欧洲一体化自20世纪50年代启动以来，通过不断增加成员国数量而保持了扩张态势，而此次是首次有特定国家脱离一体化进程。2010年代，尽管关于一些南欧国家，例如因“希腊退出”（Grexit）而引发的关于希腊等国家退欧的讨论甚嚣尘上，但并未发生实质性的退出。其次，英国是欧洲最大的成员国之一。这标志着被誉为“四大国”的德国、法国、英国和意大利之一的欧洲核心力量的动摇。第三，英国不仅是一个规模庞大的成员国，而且代表着欧洲内部重视自由贸易和市场经济的政策范式（Rosamond 2020）。更进一步说，从历史角度来看，英国是议会民主制的发源地，并在两次世界大战中作为捍卫自由民主的力量，在欧洲的身份认同中扮演了非常重要的锚点作用。

由此可见，英国脱欧明确地表明欧洲一体化并非总是前进的运动，也可能后退。但同时，英国脱欧也带来了一些意想不到的附带后果（Ricard 2021）。一旦英国脱欧决定并经过了艰难的过程得以推进，欧盟内部要求退出的声音反而有所减弱。例如，法国的国民联盟（RN, Rassemblement National）和意大利的北方联盟（Lega）等极右翼民族主义势力提出的脱欧论调有所收敛。此外，随着英国的退出，欧盟的政策决策过程也变得更加顺畅。英国由于各种历史·文化原因，原本就不是积极参与欧洲一体化的势力，而是持勉强参与的消极态度。而它的大部分反对意见在欧洲层面实施新政策时，现在随着英国的退出，政策决策变得更加容易。这就是英国脱欧在应对新冠疫情危机时产生复杂影响的原因。

2. 中国的崛起与欧洲的反应

2010年代，中国在世界舞台上的崛起速度惊人。2013年，按购买力平价（PPP）计算，中国国内生产总值（GDP）超过美国，中国名副其实地成为经济G2。2020年代，预计中国名义GDP也将超越美国，成为世界经济最强国。欧洲一体化历史上源于外部威胁。1950年代推动欧洲一体化的明确威胁是苏联和共产主义阵营的军事·安全扩张战略。欧洲还考虑将一体化作为恢复失去的经济·文化领导地位的手段。从1970年代开始，日本的崛起也是促进欧洲一体化的因素。对于一个100年前还自诩为世界中心的欧洲来说，中国的崛起是继苏联、美国、日本之后的又一个严重威胁（Biscop 2020）。

欧盟于2019年将中国定义为“系统性竞争对手”（systemic rival），选择了新的战略方向（Small 2020）。这意味着承认中国已成长为与欧洲竞争世界政治经济秩序的力量，而不再是欧洲所支持的庞大的发展中国家。此外，尽管经济发展，中国政治上非但没有开放或自由化，反而加强民族主义倾向，这促成了这种战略认识的形成。当然，欧洲的内部情况比战略论述所显示的对抗或竞争更为复杂。英国脱欧后，希望“全球大英帝国”（Global Britain）能够取代欧洲，而出口大国德国也担忧与中国的关系恶化。新冠疫情危机凸显了欧洲对中国的依赖，也成为了强调欧洲一体化必要性的契机。

3. 特朗普政府与欧洲一体化

继2016年6月英国脱欧公投之后，同年11月唐纳德·特朗普当选美国总统，给欧洲一体化带来了重大冲击。特朗普自竞选以来就一直吹嘘与欧洲极右翼民族主义势力的密切关系，并致力于贬低推动国际一体化的欧盟（Shapiro 2020）。更根本地说，美国可以说是欧洲一体化的历史性赞助者。从一体化初期开始，美国就支持欧洲作为国际反共计划的一部分，并在后冷战时期也承认欧盟在追求欧洲大陆稳定方面的作用。虽然存在经济竞争的因素，但尚未达到威胁美欧牢固的安全同盟的程度。

特朗普政府动摇了自第一次世界大战以来持续了100多年的美欧牢固同盟关系。特别是，它暗示了近70年来将美国与西欧联系在一起的安全共同体——北大西洋公约组织（NATO, North Atlantic Treaty Organization）——的核心条款——集体安全概念——可能并非自动生效，从而威胁了对同盟的信任（“2019a”）。在欧洲，随着对美安全依赖性的下降，出现了应建立欧洲独立防御能力的呼声。特别是以法国和德国为中心，欧洲主义的安全论调开始扩散。历史上比欧洲主义更重视跨大西洋关系的英国的退出决定，为这种趋势的蔓延增添了动力。当然，对于面临苏联及俄罗斯威胁的中东欧国家来说，对美国的信任仍然强于不确定的欧洲主义。The Economist 2019a). 欧洲出现了一种声音，认为在对美国的安全依赖变得不稳固后，欧洲必须建立独立的防御能力。特别是以法国和德国为中心，安全上的欧洲主义论调开始扩散。英国历史上比欧洲主义更重视跨大西洋关系，其退出决定为这种趋势的扩散增添了动力。当然，对于那些像中东欧国家那样，既面临苏联又面临俄罗斯威胁的国家来说，他们对美国的信任仍然强于不确定的欧洲主义。

2020年初，新冠疫情虽然始于中国，但迅速传播到东亚以外的欧洲并扩散开来。当时的欧盟可以说处于“四面楚歌”的境地。不仅英国这个重要成员国首次宣布退出，打破了稳定和平衡，而且中国这个新兴竞争者在世界秩序中崛起，进一步压低了欧洲的地位，而传统盟友美国则表现出将欧洲视为对手或竞争对手而非朋友的态度。

III. 封锁与隔离

从中世纪以来，应对传染病最有效的方法就是通过隔离人群来防止传染的可能。“Quarantaine”一词源于法语，意为隔离潜在危险人群40天。对新冠疫情的应对也不例外，隔离和封锁成为管理卫生危机的关键手段。问题在于，从欧洲一体化的角度来看，自由流动是其最典型的成就。因为在强调欧洲一体性的众多复杂共同政策中，“无需护照，仅凭身份证即可自由通行”这一简单事实更容易被人们认识。

1. 欧洲一体化的倒退？

2020年新冠疫情开始席卷欧洲时，英国正经历着脱欧过程中混乱的国内政治。如果说英国脱欧是欧盟外在的缩小，那么新冠疫情则具有摧毁欧洲一体化内部宏伟大厦的效果。这是因为新冠疫情并非在欧洲均匀扩散，而是呈现出以特定地区为中心转移的态势。中国游客传播到意大利的新冠疫情首先在中欧地区传播，随后又通过往返于此的欧洲人传播到英国、法国、德国等地。欧盟成员国在决定禁止与新冠患者大量出现的特定地区之间的人员流动后，随着患者数量的急剧增加，开始滥用封锁措施，不仅禁止国家间的人员流动，甚至控制国内的人员流动（Stroobants 2020）。

欧盟一直宣传自由“旅行、工作和生活”的空间是其一体化最显著的成果（European Commission 2021b）。其逻辑是，就像一个国家一样，欧洲公民可以自由地跨越国界。事实上，1985年的《申根协定》为欧洲人自由跨越国界打开了道路，1986年的《欧洲单一文件》在推进欧洲层面的单一市场（Single Market）的同时，承认了劳动力像资本一样自由流动的权利。随后，欧盟努力调整政策，使其在一个成员国的社会保障制度在其他成员国也得到承认。由于新冠疫情危机迅速蔓延了限制国界和流动自由的政策，欧洲一体化30多年来努力建立的空间似乎被重新分割。

瑞典的案例表明了新冠疫情危机在重新设立欧洲国家边界方面是如何产生复杂作用的。与其它成员国相比，瑞典坚持了维护公民日常自由的政策（Steinglass 2020）。它试图最大限度地减少对经济活动的限制，甚至尽量避免佩戴口罩等措施。这是因为它采取了一种独特的政策，即即使短期内会产生大量疫情受害者，也要追求长期的群体免疫。瑞典的特殊政策引发了邻国的反应，即对瑞典实施了旅行限制。瑞典周边的国家，如丹麦、芬兰、挪威——挪威虽然不是欧盟成员国，但通过《申根协定》保障了自由流动——都禁止了旅行。这说明，与其说是新冠疫情本身，不如说是应对新冠疫情的差异重新设立了国界。

2. 难民危机的先例

欧洲引以为傲的自由流动原则在2015年难民危机时遭受了严重破坏（Caporaso 2018）。也就是说，在新冠疫情危机之前，已经有过自由流动暂时停止的经历。当时，叙利亚内战的余波导致100多万难民经土耳其进入希腊，随后又从希腊扩散到整个欧盟。一旦进入希腊，即欧盟境内，就保障了自由流动，因此对难民来说，从土耳其越境进入希腊是首要目标。然而，随着大量难民涌入，一些成员国以紧急措施为名恢复了边境检查，阻碍了自由流动。

当然，2020年以后因新冠疫情造成的边境管制比2015年难民事件更加全面和严厉。这不是简单地恢复边境检查来阻止难民流动，而是限制欧洲公民的流动。2015年的难民危机可以通过欧盟与土耳其的合作来限制。这是因为，位于叙利亚和欧洲之间的土耳其以欧盟的经济援助为条件，承担了控制难民流动的角色，从而阻止了难民的涌入（Vallet 2021）。

难民危机的先例给欧盟留下了微妙的教训。一个教训是，危机发生时，欧洲未能迅速制定共同对策，导致成员国的零散措施破坏了一体化的成果。这是对欧洲短期无力的批判性视角。但另一个方面是，这些成员国的措施最终是暂时的，并且随着时间的推移，会寻求欧洲层面的解决方案并实现正常化。这意味着，像边境管制这样否定欧洲一体化的措施，也只是危机造成的暂时性应对，并不会因此导致欧洲的崩溃。

3. 寻求共同应对

新冠疫情危机确实在瞬间摧毁了欧洲一体化最显著的成就——自由流动，但将责任完全归咎于欧洲的性质并不恰当。当然，将欧洲一体化视为全球化一部分的势力，可能会指责欧洲和全球化导致了大规模旅游和广泛贸易，从而引发了新冠疫情事件，但这很难被视为欧洲的一般反应。相反，隔离和封锁等措施被视为暂时且不可避免的应对措施的观点更为普遍。特别是，隔离和封锁的决定属于成员国政府的权限，并且不仅影响了欧洲国家之间的流动，还影响了国内的流动，因此很难将责任归咎于欧洲。

新冠疫情虽然首先在西欧爆发，但随着时间的推移，它蔓延到了包括中东欧在内的整个欧洲。因此，一方面，新冠疫情危机的范围在扩大，但另一方面，同一国家内部的地区差异也开始显现。整体范围的扩大和地区差异化的认识，都强调了应对新冠疫情危机必须采取多层次的模式，即欧洲、成员国、地区等（Krastev and Leonard 2021）。

尽管有限，但在某些情况下，新冠疫情危机也为欧洲国家之间的合作提供了机会。2020年春季，意大利和法国的患者人数爆炸式增长，而德国的医院设施相对充裕。因此，在边境地区，建立了由德国医院接收和治疗意大利和法国患者的合作体系（Wieder 2020）。这意味着，即使难以控制普通民众的流动，也鼓励了为少数患者治疗而进行的跨境流动。

欧盟于2020年4月同意禁止与域外地区的人员交流，这可以被视为应对新冠疫情共同应对的开端（European Commission 2020a）。历史上，欧洲的作用是降低或消除成员国之间的边界，但通过新冠疫情，欧洲承担了提高对外边界的作用。这与欧洲共同体时期，欧洲就商品贸易对域外适用共同关税并制定共同贸易政策的经验初期相似。

不可否认，新冠疫情造成的欧洲隔离和封锁措施在各国和地区普遍增加，导致欧洲一体化出现倒退。但人们普遍认为，这种倒退是暂时的且不可避免的。此外，准确地说，其责任在于传统上负责卫生政策的成员国政府。可以说，欧洲也有可能在规避责任的同时，迎来探索新政策的机遇之窗。

IV. 疫苗政治

新冠疫情危机决定性地促使欧盟直接介入卫生政策的一部分。欧盟在欧洲层面负责购买和分配疫苗，发挥了重要作用，而不是由成员国政府负责。传统上，卫生政策属于成员国的权限范围，欧盟层面的干预只是间歇性的、间接的。如果没有像新冠疫情这样提出新政策议题的危机，欧盟很难迅速占据如此重要的领域的主导权。在此，我们将探讨哪些因素促成了欧洲权力的扩大。

1. 成员国负责的卫生政策

在欧洲，联盟与成员国之间的权力分配呈现出极其复杂的情况。这是因为在政策议题相互关联密切的现代社会，很难明确区分权力。总的来说，欧盟在单一市场，即与商品流动相关的议题和领域，几乎行使独立权力。另一方面，福利国家的功能则由成员国承担。在这种政策分工体系下，可以说卫生政策倾向于属于福利国家，即成员国的权限（Brooks and Geyer 2020, 1059）。事实上，卫生·医疗领域的政策仍然由成员国政府决定。例如，在新冠疫情危机中重要的隔离·封锁相关政策以及疫苗接种政策，都由成员国政府掌握决定权。

欧洲介入的领域是卫生·医疗与单一市场重叠的部分。典型地，评估和批准药品的工作由欧洲层面的欧洲药品管理局（EMA, European Medicines Agency）负责。药品虽然特殊，但也是商品，其批准和流通属于单一市场的自由流动范畴，因此需要欧洲层面的管理。欧洲药品管理局是在欧洲单一市场形成后于1995年在英国伦敦设立的，但在英国脱欧后迁至荷兰阿姆斯特丹。

欧洲药品管理局在2020年底的疫苗批准方面发挥了重要作用。由于是针对新疾病的快速疫苗开发，因此对安全性的担忧非常严重，而俄罗斯或中国等国开发的疫苗是否获得批准是一个敏感的外交议题。截至2021年8月，EMA仍未正式批准俄罗斯或中国的疫苗，这一政策已成为欧洲内部疫苗政治争论的重要焦点。

2. 欧洲的崛起：疫苗联合采购

2020年春季，由于新冠疫情在欧洲迅速蔓延，几乎所有成员国都决定采取全国封锁等严厉措施，结果导致了严重的经济危机。同年夏季，欧洲委员会通过自行负责疫苗联合采购和分配这一卫生政策的重要部分，展现了获取新权力的姿态（European Commission 2020b）。欧洲层面批准药品以及决定控制新疾病的关键疫苗的采购和分配权，与前者相比，后者是卫生政策决定性的核心。卫生危机如何成为促进欧洲一体化的机制？

欧盟所处的时代和结构性危机，提供了必须通过新政策来确认其存在理由的动力。英国脱欧引发了对欧洲一体化的普遍怀疑，而中国的崛起或与美国的不和则凸显了欧洲的相对无力（van Middelaar 2020）。关于难民危机，欧洲的应对因成员国主导而分散，最终以失败告终的负面评价也十分强烈。即使在新冠疫情危机发生后，围绕口罩供应的欧洲国家之间的竞争，也暴露了分裂的界限。

欧盟委员会尤其面临着合法性危机。2019年任命的欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩是在欧洲议会和成员国领导人之间权力斗争中意外胜出的候选人（“2019b”）。她是由法国提出的候选人，因为在议会主要政治力量——基督教民主党和社会民主党——支持的代表候选人接连因部分成员国的反对而落选。冯·德莱恩虽然长期从事政治，但本身是医生。她试图弥补其缺乏民主合法性的努力，可以表现为对新政策的强烈意愿。以医生身份的委员会主席推行的疫苗采购政策，从这个角度来看是自然而然的联系。The Economist 2019b). 议会的主要政治力量——基督教民主主义和社会民主主义——支持的候选人接连因部分成员国的反对而落选，最终由法国提议的委员长登场。冯德莱恩虽然长期涉足政治，但其原本的职业是医生。试图弥补其民主合法性不足的努力，可以通过其推行新政策的强烈意志来体现。作为医生出身的委员长主导的疫苗采购政策，可以看作是这种视角下的自然联系。

即使不是欧盟的明确权力范围，委员会在推进采购政策时也必须获得成员国的同意。因此，这里需要解释为什么成员国至少没有反对欧洲层面的联合采购。2020年夏季，疫苗的研发尚不确定，特别是关于冠状病毒的疫苗开发难度大是众所周知的。从成员国的立场来看，没有多大理由反对欧洲承担这一新领域的不确定议题。

欧洲与主要制药公司进行了谈判，并在总体上成功地通过预购获得了充足的欧盟疫苗。谈判过程的结束比英国或美国晚，疫苗的实际供应也相对较晚，并且发生了一些问题（“2021”）。在疫苗供应过程中，成员国之间也发生了一些争执。尽管存在这些技术问题，但总体而言，欧盟委员会的疫苗联合预购战略在以低廉价格获得大量疫苗方面是有效的，并且其结果获得了欧洲舆论的积极评价。The Economist 2021). 在疫苗的供应过程中，成员国之间也发生了摩擦。尽管存在这些技术性问题，但总体而言，欧盟委员会的疫苗联合采购战略被认为在以低廉的价格获取大量疫苗方面是有效的，并且可以评价为在欧洲舆论中获得了积极的响应。

3. 疫苗分配的政治

2020年12月，欧洲开始接种疫苗，并在2021年上半年迅速为公民接种。疫苗政治中提出的最严重问题是中东欧地区新冠肺炎病例的迟发性爆发（The Economist 2021）。2020年新冠肺炎的传播主要集中在西欧，因此中东欧地区相对准备不足，到2021年疾病突然爆发，令其措手不及。中东欧地区国家分配到的疫苗远远不足。

匈牙利和捷克等国甚至不得不选择引进中国和俄罗斯的疫苗（Kauffmann 2021）。匈牙利总理欧尔班政府一直对欧洲一体化持批评态度，从一开始就主张使用廉价的中国疫苗。捷克政府在紧急情况下决定引进俄罗斯疫苗，但随后引发了联合政府解体的政治危机，因为联合政府的政党反对引进俄罗斯疫苗而退出了联合政府。

欧盟也以团结的原则应对了这些中东欧国家情况的变化。情况较好的成员国同意将疫苗让给中东欧国家（Malingre et Chastand 2021）。同时，也尊重了反对新分配方案的成员国的意见。这在很大程度上成功地协调了原则、让步和妥协。

4. 健康通行证：健康与流动的结合

自2021年7月起，欧盟开始实施健康通行证，以协调恢复公民的自由流动。健康通行证是制定欧洲层面流动标准的努力，也是欧洲委员会在2021年3月疫苗接种初期阶段就已制定的计划的结果（Malingre 2021）。例如，其想法是通过创建包含疫苗接种情况、新冠肺炎检测结果、病史等的通用证书来促进流动。然而，由于成员国在允许流动方面的政策差异很大，只能就通行证包含哪些信息达成一致。此外，随着各种变异毒株的出现，应对措施也不得不不断变化。从欧洲一体化的角度来看，有趣的是，欧洲新的疫苗权力与传统的关于人员流动的权力相结合，发展成了健康通行证这一新领域。

在应对新冠肺炎危机的过程中，欧盟在卫生政策方面发挥了重要作用（Brooks and Geyer 2020）。由于这是全球性流行病，在欧洲层面制定应对措施比由成员国层面负责的卫生政策更为有效。然而，需要对这种功能性需求转化为实际权力如何实现的过程进行持续研究。此处仅提供基于可能性的假设，准确的确认需要进一步研究。

V. 财政联邦主义

2020年7月，欧盟决定实施一项7500亿欧元的欧洲层面多年经济援助财政计划，以克服新冠肺炎危机造成的经济社会损失。与美国政府数万亿美元的新冠肺炎危机应对措施相比，欧洲的援助规模显得微不足道。即使与成员国层面动员的危机应对财政援助相比，欧洲的决定也显得规模较小。然而，可以说这项决定是新冠肺炎危机带来的最剧烈的政策范式转变（Ladi and Tsarouhas 2020）。因为它提出了欧洲在财政上实现一体化最具体、最现实的起点。

1. 欧元区危机经验

正如2015年难民危机的前例对新冠肺炎危机产生了重大影响一样，2010年代反复出现的欧元区危机经验也为应对卫生危机提供了重要的标准和背景（Schimmelfennig 2014）。始于2010年，并于2012年、2015年等反复将欧洲推入困境的欧元区危机，明显暴露了欧洲一体化的不平衡（Pisani-Ferry 2014）。其逻辑是，欧洲拥有欧元这一单一货币，因此货币政策相同，但财政政策由各成员国负责，从而可能引发危机。欧洲于1999年推出了欧元，欧洲中央银行（ECB）负责货币政策。然而，各成员国的经济条件和状况各不相同。要使欧洲作为一个单一经济体有效运作，就需要有能够协调成员国之间差异的共同财政政策。这意味着需要建立一个财政机制，使有竞争力的地区、富裕的成员国能够帮助落后地区和贫穷的成员国。这类似于美国或德国等联邦国家的运作方式。然而，在国际上有人批评说，货币政策和财政政策在欧洲层面和成员国层面分离，是引发危机的原因和导致危机无法解决的因素。

货币和财政政策的不平衡反映在欧盟内部的地理不平衡上。德国及北欧和东欧国家对财政赤字持批评态度，而大多数南欧国家则普遍存在结构性的慢性财政赤字问题。尽管并非有意追求财政赤字，但财政赤字和公共债务的负担历来很高，或因欧元区危机而恶化（Matthijs and McNamara 2015）。货币和财政政策上欧洲南北的对比差异，或许可以说是自第二次世界大战以来一直延续的一种传统。在以美国为中心的布雷顿森林体系下，法国和意大利反复经历货币贬值，而德国则反复经历德国马克升值。这种趋势在1979年启动的欧洲货币体系（EMS）中也再次得到确认。

欧洲在推进单一货币时，德国最担心的是南欧政府的“不负责任”支出导致货币贬值。1991年，在决定推进单一货币的《马斯特里赫特条约》中，德国为建立强势欧元奠定了基础（Degner and Leuffen 2021）。条约规定，独立的中央银行将以稳定物价作为唯一目标。此外，要加入欧元区，必须满足稳定货币和财政政策的标准。意大利等南欧国家在1990年代经过紧缩政策的努力，才勉强满足了马斯特里赫特标准，得以参与欧元的启动。从德国的角度来看，欧元启动后南欧政府的财政政策松懈是欧元区危机的重要原因。这也是2010年代德国在支持南欧危机时总是要求更严格的财政紧缩的背景。

当时提出的解决方案是建立欧洲层面的财政。如果希腊等南欧成员国的国债有问题，就提出发行欧元债券，通过分担风险来克服危机。德国明确反对，认为这会导致南欧国家在财政方面的道德风险反复出现或加剧（Matthijs 2016）。换言之，欧洲的财政和货币政策不平衡与南北地理不平衡重叠，构成了欧元区危机的原因和背景。

2. 财政计划的内容和意义

2020年7月的财政计划在支出方面具有一定的意义，但在筹集资金方面，它确立了突破性的欧洲债券原则，这一点尤其令人瞩目（European Commission 2021a）。首先，从支出来看，通过确保多年预算，可以看出这是中期计划的一部分。欧盟已经实施了多年预算原则。由于有众多成员国参与政策决策，如果没有中期计划，每年的决策将变得过于复杂。此次财政计划虽然是应对“临时”危机的特别预算，但确保了中期时间跨度，这一点很特别。

筹集资金动用了两种方式。一种是遵循迄今为止普遍适用的成员国财政贡献原则。另一种是发行欧洲层面的债券，为有需要的成员国提供支持的新筹资方式。这是欧元债券诞生的时刻。如果不考虑欧元区危机或欧洲一体化的历史，此次财政计划的筹资方式可能被视为一个简单的技术问题。因为其规模并不算大。但原则上，德国在数十年来一直拒绝与南欧在财政上整合，其态度和政策的转变令人惊讶（Malingre 2020）。

3. 财政一体化的政治

在现有的欧洲财政一体化问题上，一方面是希望一体化的南欧国家，另一方面是反对一体化的其他国家，即北欧和东欧国家（Busse et al. 2020）。2010年代的欧元区危机是南欧的危机，财政一体化是为了支持南欧，因此所有其他国家都反对。德国和北欧国家原则上怀疑南欧的财政而反对一体化，东欧则认为自己辛辛苦苦通过紧缩才勉强加入欧元区，无法帮助发展水平较高的南欧。

在2020年新冠肺炎危机的情况下，财政一体化讨论呈现出略有不同的格局。这是因为东欧国家作为潜在的受益地区，表现出了与欧元危机时不同的态度。荷兰、奥地利以及丹麦、瑞典等斯堪的纳维亚国家根据其传统政策路线，反对通过共同债券进行财政一体化（Maillard 2020）。最终起决定性作用的是德国态度的转变。德国为何决定改变数十年来一直坚持的政策范式？

欧元区危机造成的南北欧裂痕，在新冠肺炎危机中几乎以同样的方式重叠出现（Krastev and Leonard 2021）。在决定财政计划的2020年7月，受卫生危机影响最严重的是意大利、西班牙等南欧地区。为了克服卫生危机，不得不采取全国封锁的极端措施，这立即导致了经济危机，预计将出现10%的负增长。可以认为，在经历了欧元区危机并长期遭受紧缩财政困扰的南欧国家，如果因新冠肺炎而情况恶化，欧洲整体崩溃的可能性就会大大增加。

此外，意大利和西班牙的实际政治变动也使得这种可能性不容忽视。2018年，意大利出现了推翻现有政治势力、由极右翼民族主义政党北方联盟和具有独特民粹主义色彩的五星运动联合执政的异常情况（The Economist 2018）。西班牙也频繁举行大选，极右翼反欧洲民族主义政党Vox崛起。虽然无法预知新冠肺炎的政治影响，但严重危机可能导致反欧洲政治势力增强的可能性很高。当然，很难确切知道德国政策变化的具体动机，但欧洲政治的这种状况和变化无疑会对德国产生影响。

当德国从反对财政一体化的国家集团中退出后，其余成员国似乎陷入了孤立。荷兰、奥地利、丹麦、瑞典等国表示反对，但在欧盟政治中，像往常一样，很难对大多数人希望的政策行使最终否决权。他们退让并提出了附加财政援助条件的折衷方案，最终欧洲的计划得以达成并决定。

新冠肺炎危机促使欧盟在疫苗和财政援助计划等战略领域发挥了更重要的作用，尽管规模不大。一些媒体援引美国历史，兴奋地称欧洲迎来了“汉密尔顿时刻”。就像美国联邦政府在独立初期奠定了财政基础一样，欧盟现在也拥有了推进自主财政联邦主义的基础。共同债券原则未来是否会发展，还是仅仅是一次技术性创新，尚不得而知。但如果财政一体化能够以此为基础发展和扩散，那么新冠肺炎危机提供了真正财政一体化的起点，这一点值得铭记。

VI. 结论：新冠肺炎危机是欧洲一体化的催化剂

新冠肺炎危机恰逢2020年代的开端。欧盟在2010年代已经处于经常被提及“崩溃”的存在性危机之中。可以说，2010年代是与全球经济危机余波引发的欧元区危机一同度过的十年。1999年欧元的启动是欧洲的标志性成果，标志着主权国家象征的货币实现了统一。这种欧元区崩溃的可能性被视为欧洲一体化的终结。

2015年的难民危机也是一个暴露欧洲分裂的严重事件。为了控制难民，欧洲不得不暂时放弃了行动自由的成就。难民危机相对较快地得到解决，但欧洲引以为傲的人权国家身份却荡然无存。因为欧洲将难民控制“外包”给了威权主义的土耳其。

2016年英国脱欧的决定是动摇欧洲一体化不可逆性的冲击。而且，这不是中小规模成员国的退出，而是欧洲支柱之一的强国的退出，因此冲击更为剧烈。

欧元、难民、英国脱欧这2010年代的三大危机的影响并非一定对欧洲一体化是负面的。反而，危机在某些方面使欧洲一体化进程更加稳固。通过欧元危机，欧洲中央银行的地位得到进一步加强（McNamara 2012），欧洲得以推进银行联盟（Banking union）等进一步的政策一体化。难民危机以将政策外包给域外土耳其的权宜之计告终，并暴露了成员国之间的分裂。关于地中海沿岸国家如希腊、意大利、西班牙承担了沉重的难民负担的责任不平等现实的认识广泛传播。英国脱欧证明了在这一过程中，英国所展现出的混乱以及与欧洲关系清算过程的复杂和困难（van Middelaar 2020）。因此，它在一定程度上减少了剩余成员国脱欧的愿望。此外，原则上反对欧洲一体化的英国退出，使得欧盟内部的决策过程更加顺畅和简单。

新冠肺炎危机是在原有三大严重危机之上叠加的危机（Wolff and Ladi 2020）。本文暂时确认的现象是，欧洲一体化虽然因危机余波而面临重大困难，但同时也通过危机扩大了新的政策权力。在隔离和封锁普遍化的卫生危机过程中，欧洲承担了管理人员域外流动的角色，并通过协调健康通行证的讨论，继续扮演着行动自由的守护者角色。在疫苗采购政策中，强调了共同战线的必要性，将欧洲公民的健康管理这一更广泛的任务领域，扩展到了药品审批权之外。最后，在制定克服危机造成的损失的财政计划时，包含了共同债券这一技术创新。虽然可以将其视为有限的变化，但在欧洲一体化的历史中，这种小规模的政策创新常常能够带来巨大的变革。

新冠肺炎危机通过制定共同应对措施，起到了促进欧洲一体化的催化剂作用。正如引言中所介绍的，本文试图同时展示欧洲作为危机解决方案的集合这一结构性解释，以及行为者们的各种计算和战略导致解决方案的制定这一微观分析。在任期初期，欧洲委员会为克服薄弱的“民主”合法性所做的努力，以及德国政府接受数十年来传统政策范式转变的态度，在应对新冠肺炎危机方面起到了决定性作用（Wieder et Boutelet 2020）。本文由于时间限制，未能进行深入研究和分析，但未来需要进一步研究确认。

危机带来的结构性和功能性共同应对的必要性，在宏观层面上对东亚或世界而言也是如此。然而，不幸的是，东亚和世界所展现出的景象是分散的应对而非合作，有时甚至是对抗。当然，在对行为者的战略进行微观分析的同时，对行为者所处的制度框架进行审查也是必不可少的。本文几乎没有对连接宏观和微观的框架进行详细分析。仅介绍了多层政治结构这一事实，但要理解实际行为者的战略、行动和决策，这部分解释至关重要。特别是与东亚或世界层面的行为者进行比较分析时。此外，欧洲已经拥有相当程度的“类国家制度和结构”，因此与联邦国家美国进行比较可能有助于理解。■

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■ 作者：赵弘植_ 崇实大学政治外交学教授。在法国巴黎政治学院获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济学、欧洲地区研究、身份政治等。代表作有《文明之网：欧洲文化全景》、《统一的欧洲：欧盟的历史与政策》、《欧洲一体化与‘民族’的未来》等。

■ 负责人及编辑：尹河恩_ EAI 研究员

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