[EAIワーキングペーパー] コロナ危機以降の世界政治経済秩序シリーズ⑩_ コロナ19危機と欧州統合の転換

I. 序論：コビッド19危機が欧州連合に与えた影響

コビッド19危機は、世界のどの地域においても日常の秩序に深刻な衝撃を与え、国家の対応を促した。欧州も例外ではなかった（Schmidt 2020）。ただし欧州の場合、日常の秩序と呼べる政治経済体制が特別な様相を呈している。どの地域においても深刻な社会危機への対応を担うのは、主権を有する国家の役割である。もちろん、単一・連邦国家や政治・行政体制の中央集権的・分散的性格によって違いが現れることはある。欧州はこのような複合性に加えて、多層ガバナンス（Multi-Level Governance）体制という特徴を示している（Hooghe and Marks 2002）。一般的に見られる中央・地方政府の構造に加えて、超国家・中央・地方政府という追加の複合性を考慮しなければならないということだ。

さらに、欧州は複合性を強化する流動性も抱えている。欧州の多層ガバナンス体制は、一度作られた規則によって維持されるというよりは、常に変化する性格を持っている。欧州統合運動は1950年代に公式に開始されて以来、超国家レベルでの地域統合を強化してきたからだ。他の地域で通用する主権国家という概念は、欧州では純粋な形式では存在しない。欧州連合（EU, European Union）という超国家単位は、主権のプール（pooling）によって形成された政治単位だからである（Peterson 1997）。欧州政治秩序の流動性とは、プールされた主権の領域と量が時間とともに流動的に変化するという意味だ。欧州では、フランス革命当時作られた「一つにして不可分の共和国」（La République une et indivisible）は、とうの昔に消滅したと言える。各加盟国の主権を少しずつ分け与える形で欧州に移譲してきたからだ。

コビッド19危機による衝撃は、欧州地域の政治秩序が持つ複合性と流動性を試す機会となった。本稿の目標は、コビッド19危機が欧州統合に与えた影響を把握することで、世界政治経済秩序の一軸を担う欧州地域の特殊性を分析し理解することである。危機と地域統合の相互関係は、欧州統合の初期から重要な認識論的基盤を形成してきたと言える。欧州統合の父と呼ばれるジャン・モネ（Jean Monnet）は、危機を克服する過程で統合がなされると主張し、結局欧州という存在は危機に対する解決策の集合体だと定義したからだ（Monnet 1976）。もちろん、モネのこのような主張は、超国家的な地域統合だけでなく、あらゆる政治秩序に適用できる。主権国家も初期には危機を克服する権力集中の過程を経て形成されたからだ。

モネは、危機が統合の必要性を強調するという機能的な側面を浮き彫りにすると同時に、危機に対する解決策は非常に具体的な政策を通じて見出さなければならないという実用主義を強調した。「欧州＝解決策の集合体」という等式の意味は、巨大な言説も必要だが、欧州統合の核心はやはり共同行動に見出さなければならないということだ。この点は、国家と欧州の形成過程で見られる大きな違いと言える。過去、国家が相当部分物理力を動員してマクロな主権を宣言し、一気に憲法秩序（Constitution、すなわち、建国を通じた単位の創出）を作り上げたのに対し、欧州統合は、このように作られた国家々を少しずつ説得しながら、事案ごとに主権を引き寄せ、着実に新しい秩序を作り上げていかなければならない運命にあった。

モネの機能的かつ実用的なアプローチは、地域統合の理論にそのまま反映された。社会的にどのような必要が存在する時に、それを解決する制度や政策が作られるという機能主義理論は、欧州統合という変化を説明するのに最適だった。国際化時代に国際的な問題を解決するには、国際的な政治単位が必要だという論理だ。1950、60年代に登場した新機能主義は、ある領域の統合が最大限の効果を得るためには、他の領域の統合へと連鎖・発展されなければならないというスピルオーバー（Spillover）の概念を開発して提示した（Deutsch et al. 1957, Lindberg and Scheingold 1971）。さらには、統合の遅延がむしろ新たな統合をもたらさざるを得ないという論理まで提供した（Corbey 1995）。新機能主義理論は、統合に対する過度な楽観主義として多くの批判を受けたが、過去70年余りにわたって続いてきた欧州統合の根本的な動力を説明するのに大きく貢献したことは否定しがたい（Schimmelfennig 2018）。

もちろん、構造的機能主義の説明は、アクターの戦略と利害を反映する説明で補完されるべきだろう。特に、自己のアイデンティティと利益に基づき提起される問題を定義し操作しながら統合を主導したり、これに反対したりするという政治的戦略理論は、新機能主義を適切に補完する理論である（Jabko 2005）。深刻な社会的問題が統合された政策に反映される過程を重視し、アクターがどのように問題を認識、定義し、それを資源として活用して政策的枠組みを推進するのかを注視し分析しなければならないというアプローチだ。この過程には多くのアクターが参加するため、ミクロな分析が伴わなければならず、多様な交渉や駆け引きが行われる中で予期せぬ結果が導き出されることもあり、多くの場合、アクター間の同床異夢の組み合わせを通じて結実を得る。

新機能主義と政治的戦略の二つの観点から欧州統合の主要な成長期を説明する努力は、かなりの説得力がある。1950、60年代の欧州統合の初創期に、冷戦と経済再建という必要性を満たすための米国、フランス、ドイツなどの国家アクターの努力は、政治・軍事統合の失敗と経済統合への再調整という結果をもたらした。1980、90年代の日本の台頭（Sandholtz 1992）と冷戦終結期を迎えても、政治的統合の推進は単一市場と通貨統合というやや意外な方向へと結実した。補足すると、欧州統合は時代が要求する大きな方向に従って進められたというよりは、時代的要請を口実にしたアクターたちの努力が生み出した予測困難な結果であったということだ。

2020年初頭から欧州を襲ったコビッド19危機は、欧州連合にどのような影響を与えたのか。特に欧州統合の方向性を左右するほど強い効果を発揮したのか。コビッド19危機の影響を正確に把握するためには、直前の2010年代に欧州連合が経験した様々な危機と、それによる欧州統合の状況を振り返る必要があるだろう。欧州は2020年代を迎えるにあたり、すでに存在論的危機（II.）に直面していたと言っても過言ではない。ここにコビッド19危機は、域内に隔離と封鎖（III.）という致命的な一撃を加えたと言える。欧州統合は、市民の自由な移動を最大の成果として宣伝してきたという点で、コビッド19危機は積み上げてきた統合の塔を崩すことになった。しかし、二つの側面において、欧州はコビッド19危機を通じて新たな役割を模索することに成功した。一つは、ワクチンの供給を欧州連合が担当することで、保健政策の新たなアクター（IV.）として登場したことだ。もう一つは、危機の経済的影響を克服するために、欧州レベルでの財政政策（V.）を策定することに成功したことだ。危機が発生してから1年半余りの経験をもって未来を予測することは不可能である。しかし、短期的に判断できる事実は、欧州連合がコビッド19危機という機会を適切に捉え、統合を強化することにひとまず成功したという点である。

II. 背景：欧州統合の全体的な危機状況

2020年代が始まると、欧州は内外から加えられる衝撃により、かつてない危機に直面することになった。まず、英国が欧州連合から離脱したことで、欧州を支えていた一つの柱が抜けるような衝撃を与えた。外部的には、中国の驚異的な台頭が世界の地政学に深刻な変化をもたらし、欧州の地位を脅かすようになった。それに加えて、伝統的な同盟国である米国との関係が、ドナルド・トランプ大統領によって根本的に揺るがされる状況に直面した。

1. 欧州統合とブレグジット

英国は2016年の国民投票で欧州連合からの離脱を決定し、2021年初頭に実質的にEU加盟国から域外国家となった。ブレグジットが欧州統合に与えた負の影響と心理的打撃は大きかった（"The Economist 2016）。第一に、欧州統合は1950年代に開始されて以来、加盟国の数を増やし続け、拡大の勢いを維持してきたが、特定の国家が統合の列から脱退したことは初めてである。2010年代にギリシャをはじめとする一部の南欧諸国が離脱—いわゆるグレグジット（Grexit）—に関する議論が盛んだったが、実質的な離脱が実現したわけではなかった。第二に、英国は欧州連合の中で最も大きな国家の一つである。いわゆる「ビッグ4」（Big4）と呼ばれるドイツ、フランス、英国、イタリアという欧州の核心から、一つの軸が崩れることになった。第三に、英国は単に規模の大きな加盟国であるだけでなく、欧州において自由貿易や市場経済を重視する政策パラダイムを代表する国であった（Rosamond 2020）。さらに歴史的に見れば、英国は議会民主主義の本場であり、二度の世界大戦で自由民主主義を守護する勢力として、欧州のアイデンティティにおいて非常に重要な錨の役割を果たしてきた。

このように、ブレグジットは欧州統合が常に進歩する運動ではなく、後退することもあり得るという明白な歴史的事実を示した。しかし同時に、ブレグジットは予期せぬ副次的な結果も生み出した（Ricard 2021）。一度ブレグジットが決定され、困難な過程を経て推進されたことで、欧州連合内部では離脱の声がむしろ縮小する傾向を見せた。代表的な例として、フランスの国民連合（RN, Rassemblement National）やイタリアのレガ（Lega）などの極右民族主義勢力が主張していた欧州離脱論は沈静化した。また、英国が欧州から去ったことで、欧州連合の政策決定プロセスが円滑になった。英国は、様々な歴史的・文化的理由から、元々欧州統合に積極的に参加する勢力ではなく、渋々参加する生ぬるい態度の加盟国であった。新しい政策を欧州レベルで実施する統合にはほとんど反対していたが、このような英国が離脱したことで、政策決定はそれだけ容易になった。コビッド19危機に対応する過程で、ブレグジットが複合的な効果をもたらしたと見ることができる理由である。

2. 中国の台頭と欧州の反応

2010年代、世界舞台における中国の台頭は驚異的な速度で進んだ。2013年、購買力平価基準（PPP）で中国の国内総生産（GDP）規模が米国を上回り、中国は名実ともに経済力G2となった。2020年代は、中国が名目GDPでも米国を追い抜き、世界経済の最強国として台頭すると予測・期待される時期となった。欧州統合は、歴史的に外部的脅威から始まった。1950年代の欧州統合を促進した明白な脅威は、ソ連と共産圏の軍事的・安保的膨張戦略であった。欧州はまた、米国に失われた経済・文化的なリーダーシップを回復する手段として統合を考慮することもあった。1970年代からは、日本の台頭が欧州統合を促進する要素であった。100年前には世界の中心を自負していた欧州から見れば、中国の台頭はソ連や米国、日本に続く、もう一つの深刻な脅威である（Biscop 2020）。

欧州連合は2019年、中国を「体系的競争相手」（systemic rival）と規定し、新たな戦略的方向を選択した（Small 2020）。中国はもはや欧州が支援する巨大な開発途上国ではなく、世界政治経済秩序を巡って欧州と競争するほどの勢力に成長したことを認めたわけだ。さらに、経済発展にもかかわらず、政治的開放や自由化よりも民族主義的な傾向を強化する中国の様相は、このような戦略的認識が定着するのに寄与した。もちろん、欧州の内部事情は、戦略的言説が示す対立や競争よりもはるかに複雑である。ブレグジット後の英国は、中国をはじめとするアジア・太平洋地域が欧州に代わる「グローバル・ブリテン」の夢を抱いており、輸出大国のドイツも中国との関係悪化を恐れている。コビッド19危機は、中国に対する欧州の依存を浮き彫りにし、欧州統合の必要性を強調する機会となった。

3. トランプ政権と欧州統合

2016年6月の英国のブレグジット投票に続き、11月には米国でドナルド・トランプの当選は、欧州統合に重要な衝撃をもたらした。トランプは候補時代から欧州の極右民族主義勢力と緊密な関係を誇示しており、国際的な統合を推進する欧州連合を軽視することに力を注いだ（Shapiro 2020）。より根本的に、米国は欧州統合の歴史的な後援者と言っても過言ではない。統合初期から国際的な反共計画として米国は欧州を支援し、冷戦終結後も欧州大陸の安定という目標を追求する上でEUの役割を認めてきた。もちろん経済的な競争の側面はあったが、米欧の確固たる安全保障同盟を危険にさらすほどではなかった。

トランプ政権は、第一次世界大戦後100年以上続いた米欧間の確固たる同盟関係を揺るがした。特に、70年近く米国と西欧を安全保障共同体として結びつけてきた北大西洋条約機構（NATO, North Atlantic Treaty Organization）の核心条項である集団安全保障の概念が自動的ではない可能性を示唆し、同盟への信頼を脅かした（"The Economist 2019a）。欧州では、米国への依存による安全保障が不安定になると、欧州独自の防衛能力を確保しなければならないという主張が登場した。特にフランスとドイツを中心に、安全保障の欧州主義という言説が広がり始めた。歴史的に欧州主義よりも大西洋関係を重視してきた英国の離脱決定は、このような傾向の拡大に力を与えた。もちろん、ソ連に続きロシアの脅威にさらされている中・東欧では、不確かな欧州主義よりも米国への信頼が依然としてより強いが。

2020年初頭、コビッド19危機は中国で始まったが、東アジアを越えてすぐに欧州に伝播し拡散した。当時、欧州連合は四面楚歌の状況にあったと言っても過言ではない。英国という重要な加盟国が初めて離脱を宣言し、安定と均衡が崩れたうえ、中国という新たな競争相手が世界秩序において欧州の地位をさらに押し下げながら台頭し、伝統的な同盟国である米国は欧州を友人よりも敵または競争勢力として扱う態度の変化を見せた。

III. 封鎖と隔離

中世から伝染病に対する最も効果的な対応は、人々を隔離することで感染の可能性を防ぐことだった。「クアラテン」（quarantaine）という表現は、潜在的に危険な人々を40日間隔離するというフランス語に由来する。コビッド19への対応も例外ではなく、隔離と封鎖は保健危機を管理する中心的な手段として浮上した。問題は、欧州統合の観点から見れば、自由な移動が最も代表的な成果であったという点だ。欧州が一つであるという事実を強調する上で、多様で複雑な共同政策よりも、「パスポートも必要なく、身分証明書があれば自由に往来できる」という単純な事実の方が、より容易に認識されたからだ。

1. 欧州統合の後退？

2020年、コビッド19危機が欧州を襲い始めた時、英国は欧州連合離脱の過程で混乱した国内政治プロセスを経ていた。ブレグジットが欧州連合の外形的な縮小であったとすれば、コビッド19危機は欧州統合の内部的な積み上げてきた塔を崩す効果を持った。コビッド19危機は、一律に欧州に拡散したのではなく、特定の地域を中心に移り変わる様相を呈したからだ。中国からの観光客がイタリアに伝播させたコビッド19は、地中海観光の中心国に最初に広がり、その後、ここを経由した欧州人を介して英国、フランス、ドイツなどに広がった。欧州連合の加盟国は、コビッド19患者が多数発生する特定の地域との移動を禁じる決定を下したが、同時多発的に患者数が大幅に増加すると、国境を越える移動を禁止するだけでなく、国内での移動も統制する封鎖措置を乱発するようになった（Stroobants 2020）。

欧州連合は、統合の最も可視的な成果として、「自由に旅行し、働き、生活する空間」としての欧州を宣伝してきた（European Commission 2021b）。あたかも一つの国家であるかのように、欧州市民であれば自由に国境を越えて往来できるという論理だ。実際に1985年のシェンゲン（Schengen）条約は、欧州市民が自由に国境を越えて往来できる道を開き、1986年の欧州単一議定書は、欧州レベルでの単一市場（Single Market）を推進し、労働も資本のように自由に移動できる権利を認めた。続いて欧州連合は、ある加盟国の社会保障制度を他の加盟国でも認められるように政策調整の努力を傾けた。国境の統制と移動の自由を制限する政策が、コビッド19危機によって急速に拡散したことで、欧州統合が30年以上かけて築き上げてきた空間が再び分割される効果を生んだと言える。

スウェーデンの事例は、コビッド19危機がどれほど欧州内の国境を再び設けることに複合的に作用したかを示している。スウェーデンは、他の加盟国に比べて市民の日常的な自由を維持する政策を貫いた（Steinglass 2020）。経済活動に与える制約を最小限に抑え、マスク着用のような措置もできるだけ避けた。たとえ感染症の被害者が多数発生したとしても、長期的に集団免疫を目指すという独特な政策を選択したからだ。スウェーデンの特殊な政策は、隣国がスウェーデンとの移動を統制する政策的反応を生んだ。デンマーク、フィンランド、ノルウェー—ノルウェーは欧州連合加盟国ではないが、シェンゲン条約を通じて自由な移動を保障してきた—といったスウェーデン周辺国は、すべて移動を禁止した。コビッド19自体よりも、コビッド19への対応の違いが国境を再び設けた事例である。

2. 難民危機の前例

欧州が誇る自由な移動の原則が深刻に崩壊した例は、2015年の難民危機であった（Caporaso 2018）。つまり、コビッド19危機以前にすでに自由な移動の自由は停止された経験があるということだ。当時、シリア内戦の余波で100万人を超える難民がトルコを経由してギリシャに流入し、ギリシャから再び欧州連合全域へと移動する事態が発生した。一度ギリシャ、すなわち欧州連合領域に流入すれば自由な移動が保障されていたため、難民にとってトルコからギリシャへ越えることが第一の目標だった。しかし、大量の難民の行列が集中的に増加すると、一部の加盟国は緊急措置という名目で国境検問を再開し、自由な移動を妨げた。

もちろん、2020年以降のコビッド19による国境統制は、2015年の難民事態の時よりも包括的かつ強力だった。単に国境検問を復活させて難民の移動を阻止したのではなく、欧州市民の移動までも制限する措置だったからだ。2015年の難民危機は、欧州連合とトルコの協力によって抑制することができた。シリアと欧州の間に位置するトルコが、EUの経済的支援を条件に難民の移動を統制する役割を担うことで、難民の行列を食い止めた（Vallet 2021）。

難民危機の前例は、欧州連合に微妙な教訓を残したと言える。一つは、危機が発生した際に欧州が迅速な共同対応策の策定に失敗し、加盟国の散発的な対策が統合の成果を損なったという事実である。欧州の短期的な無力さに対する批判的な見方だ。しかし、もう一つは、このような加盟国の措置は結局一時的であり、時間が経てば欧州レベルでの解決策を模索しながら正常化が図られるということだ。国境統制のような欧州統合を否定する措置も、危機による一時的な対応に過ぎず、だからといって欧州が崩壊するわけではないという意味だ。

3. 共同対応の模索

コビッド19危機が自由移動という欧州統合の成果をあっという間に崩壊させたのは事実だが、その責任を欧州に転嫁するのは難しい性質の事態だった。もちろん、欧州統合をグローバル化の一環と見なす勢力は、大規模な観光や広範な交易がコビッド19事態を招いたと非難し、欧州とグローバル化を共に非難することはできるだろうが、それが欧州の一般的な反応とは見なしがたい。むしろ、隔離や封鎖のような措置は一時的で避けられない対応に過ぎないという見方がより一般的だった。特に、隔離や封鎖に関する決定は、加盟国政府の権限であり、欧州内の国家間移動だけでなく国内移動にも適用されたという点で、欧州に責任を問うのは難しい問題だった。

コビッド19が西欧中心に始まったが、時間が経つにつれて中・東欧を含む欧州全域に拡散した。このように、一方ではコビッド19危機の範囲は拡大したが、同時に同じ国内でも地域間の差が現れ始めた。総体的な範囲の拡大と地域間の差別化の認識は、コビッド19危機への対応も欧州、加盟国、地域などの多層的な姿でなければならないことを強調した（Krastev and Leonard 2021）。

限定的ではあるが、一部ではコビッド19危機が欧州国家間の協力の機会を提供した。2020年春、イタリアとフランスでは患者数が爆発的に増加したが、ドイツは比較的病床に余裕があった。そのため、国境地域ではイタリアとフランスの患者をドイツの病院で受け入れて治療する協力体制が作られた（Wieder 2020）。統制が難しい一般市民の移動は阻止しても、少数の患者の治療のための越境はむしろ奨励する事例が作られたと言える。

2020年4月、欧州連合が域外地域との人的交流を禁止することに合意した措置は、コビッド19への共同対応の始まりと見なすこともできる（European Commission 2020a）。歴史的に欧州の役割は、加盟国間の国境を低くしたりなくしたりすることだったが、コビッド19を通じて対外的な国境を高める役割を担うことになったのだ。これは、欧州共同体時代に商品の貿易において、欧州が域外に共同関税を適用して共同通商政策を樹立した経験の初期と似ている。

コビッド19による欧州の隔離・封鎖措置が様々な国家や地域で増えるにつれて、欧州統合が後退したのは否定しがたい。しかし、その後退が一時的で避けられなかったという認識も強かった。さらに、その責任は伝統的に保健政策を担当する加盟国政府の몫であったと見るのが正確である。欧州は責任を回避しながらも、新たな政策を模索する機会の窓が開かれたと見ることもできた。

IV. ワクチンの政治

コビッド19危機は、欧州連合が保健政策の一部に直接介入するように仕向ける上で決定的に寄与した。加盟国政府ではなく、欧州レベルでワクチンを購入し、配分するという重要な役割を担うことになった。本来、保健政策は伝統的に加盟国の権限に属する領域であり、欧州レベルでの介入は断続的かつ間接的であったに過ぎない。コビッド19のように新しい政策的課題を提起する危機でなければ、欧州がこのように重大な分野の権限を迅速に獲得することは困難だっただろう。ここでは、どのような要因が欧州の権限拡大を可能にしたのかを検討する。

1. 加盟国担当の保健政策

欧州における連合と加盟国の権限配分は、非常に複雑な様相を呈する。政策課題が相互に密接に関連した現代社会において、明確な権限の区分は不可能だからだ。大きく見れば、欧州連合は単一市場、すなわち商品の移動に関連する争点と領域において、ほぼ独自の権限を行使する。一方、福祉国家と呼べる部分の機能は、加盟国が専担すると見ることができる。このような政策の分業体制において、保健政策は福祉国家、すなわち加盟国の権限にまず属する傾向が強いと評価できる（Brooks and Geyer 2020, 1059）。実際の保健・医療分野の政策は、依然として加盟国政府レベルで決定される。例えば、コビッド19危機において重要な隔離・封鎖に関連する政策やワクチン接種政策は、加盟国政府が決定権を持っている。

欧州が介入した領域は、保健・医療と単一市場が重なる部分である。代表的な例として、医薬品の評価と承認を担当する役割は、欧州レベルで欧州医薬品庁（EMA, European Medicines Agency）が担当した。医薬品は特殊ではあるが商品であり、その承認と流通は単一市場における自由な移動の対象であったため、欧州レベルでの管理が必要だった。EMAは欧州単一市場が形成されるとともに1995年に英国ロンドンに設立されたが、ブレグジット後、オランダのアムステルダムに移転した。

欧州医薬品庁は2020年末、ワクチンの承認に関して重要な役割を担うことになる。新しい疾患に対する迅速なワクチン開発であったため、安全性に関する懸念が深刻であり、ロシアや中国などで開発されたワクチンに対する承認の可否は、敏感な外交的争点であったからだ。2021年8月現在もEMAはロシアや中国のワクチンを公式に承認しておらず、この政策は欧州内部でワクチンの政治における重要な争点となっている。

2. 欧州の台頭：ワクチン共同購入

2020年春、欧州はコビッド19の急速な拡散により、ほぼ全ての加盟国が全国封鎖という強力な措置を決定し、その結果深刻な経済危機に見舞われた。同年夏、欧州委員会はワクチンの共同購入と配分という保健政策の重要な部分を自ら担当し、新たな権限を確保する姿を見せた（European Commission 2020b）。欧州レベルで医薬品を承認する権限と、新しい疾患を制御する上で決定的なワクチンを購入し配分する権限は、大きな違いを示す。前者は市場管理の付随的な一部であるが、後者は保健政策の決定的な中心軸である。保健危機が欧州統合を促進するメカニズムは、どのようにして可能になったのだろうか。

欧州連合が置かれた時代的かつ構造的な危機は、新たな政策を通じて存在理由を確認しなければならない動機を提供した。ブレグジットは欧州統合に対する全般的な懐疑主義を呼び起こし、中国の台頭や米国との不協和音は欧州の相対的な無力さを強調した（van Middelaar 2020）。難民危機に対する欧州の対応が加盟国中心に分散され、結局失敗したという否定的な評価も強かった。コビッド19危機発生後も、マスク確保を巡る欧州諸国間の競争は、分裂の限界を露骨に示した事案である。

EU執行委員会は特に正統性の危機に直面していた。2019年に任命されたウルズラ・フォン・デア・ライエン執行委員長は、欧州議会と加盟国首脳の力比べの過程で棚ぼた式に浮上した候補であった（"The Economist 2019b）。議会の主要政治勢力であるキリスト教民主主義と社会民主主義が支持する代表候補たちが、一部加盟国の反対で次々と落選する中で、フランスが提案して登場した委員長である。フォン・デア・ライエン氏は政治に長く携わってきたが、元々は医師という特徴も持っていた。不足した民主的な正統性を補完しようとする努力は、新たな政策に対する強い意志として表明され得た。医師—執行委員長のワクチン購入政策は、このような観点から自然な繋がりと言える。

明確な欧州の権限ではないにもかかわらず、執行委員会で購買政策を推進するには加盟国の同意が不可欠である。したがって、ここでは加盟国が少なくとも欧州レベルでの共同購入に反対しなかった理由を説明しなければならない。2020年夏でさえ、ワクチンの開発は不確実であり、特にコロナウイルスに関連するワクチン開発が難解であることはよく知られていた。加盟国としては、新たな領域の不確実な争点を欧州が担当することに、あえて反対する理由が大きくなかった。

欧州は主要製薬会社と交渉に乗り出し、欧州連合のワクチンを先行購入して十分に確保することに全体的に成功した。交渉過程を終結させるのに英国や米国よりは遅れ、実際のワクチンが供給されるのにも相対的に遅れ、一部問題が発生したりもした（"The Economist 2021）。ワクチンの供給過程でも加盟国間で神経戦が繰り広げられることもあった。このような技術的な問題にもかかわらず、総合的に見て欧州委員会のワクチン共同先行購入戦略は、安価な価格で大量のワクチンを確保するのに効果的であり、その結果に対して欧州世論から肯定的な反応を引き出したと評価できる。

3. ワクチンの政治

2020年12月に欧州はワクチン接種を開始し、2021年上半期には市民への接種を急速に進めた。ワクチンの政治において提起された最も深刻な問題は、中・東欧における遅れて発生したコビド19患者の爆発的増加であった（The Economist 2021）。2020年のコビド19拡大は主に西欧中心であったため、中・東欧は相対的に準備が不足していたが、2021年に疾病が急激に拡大し衝撃を受けた。各国に予定されていたワクチンは、中・東欧では著しく不足していた。

ハンガリーやチェコなどは、ついに中国やロシアのワクチンを導入するという選択さえすることになった（Kauffmann 2021）。欧州統合に対して批判的な声を上げ続けてきたハンガリーのヴィクトル・オルバーン政権は、当初から安価な中国製ワクチンの活用を推奨した。チェコの場合、切羽詰まった政府がロシア製ワクチンを導入すると決定したことが、連立政権の崩壊という政治的危機につながった。連立パートナーであった政党がロシア製ワクチン導入に反対して脱退したからである。

欧州連合は、これらの国・東欧諸国の状況変化に対しても連帯の原則を適用して対応した。状況の良い加盟国が中・東欧へワクチンを譲歩する合意を作り出した（Malingre et Chastand 2021）。また、最後まで新たな配分に反対する加盟国の意思も尊重した。原則と譲歩と妥協を適切に調和させることに相当部分成功したと見ることができる理由である。

4. 健康パスポート：健康と移動の結合

2021年7月から欧州連合は、市民の自由な移動を調和的に再開するために健康パスポートを適用している。健康パスポートとは、欧州レベルで移動を許可する基準を設けようとする努力であり、既に2021年3月のワクチン接種の初期段階から欧州委員会の計画による結果である（Malingre 2021）。例えば、ワクチン接種の有無、コビド19検査結果、疾病歴などを盛り込んだ共通の証明書を作成し、移動を容易にしようという考えである。ただし、加盟国ごとに移動を許可する政策が非常に異なるため、どのような情報をパスポートに盛り込むかだけが合意できた。さらに、様々な変異株の発生により、対応は変化し続けざるを得ない状況である。欧州統合の観点から興味深いのは、欧州の新たなワクチン権限が、人の移動に関する伝統的権限と結合して、健康パスポートという新たな領域に発展したという事実である。

コビド19危機に対処する過程で、欧州連合は保健政策の重要な部分を担うことになった（Brooks and Geyer 2020）。地球規模のパンデミックであるため、加盟国レベルで専担する保健政策よりも欧州レベルで対応を 마련することが機能的に効果的であることは言うまでもない。ただし、このような機能的な需要が実質的な権限として反映される過程に関する研究は続けられなければならない。ここでは蓋然性に基づきいくつかの仮説を提供したに過ぎず、正確な確認は追加研究が必要である。

V. 財政連邦主義

2020年7月、欧州連合はコビド19危機の経済・社会的な被害を克服するために、7,500億ユーロに達する欧州レベルの多年度経済支援財政パッケージを決定した。数兆ドルに達する米国政府のコビド19危機対策に比べると、欧州の支援規模はみすぼらしいほどである。加盟国レベルで動員される危機克服財政支援と比較しても、欧州の決定はむしろ小規模で際立っている。しかし、この決定はコビド19危機がもたらした最も劇的な政策パラダイムの変化であると表現しても過言ではない（Ladi and Tsarouhas 2020）。欧州が財政的に統合する最も具体的で現実的な出発点を示したと言えるからである。

1.ユーロ危機の経験

2015年の難民危機の前例がコビド19危機でも重大な影響を及ぼしたように、2010年代に繰り返されたユーロ危機の経験は、保健危機に対処する重要な基準と背景として作用した（Schimmelfennig 2014）。2010年に始まり、2012年、2015年など繰り返し欧州を窮地に追い込んだユーロの危機は、欧州統合の不均衡を可視的に露呈した（Pisani-Ferry 2014）。欧州はユーロという一つの通貨を保有しているため、同じ通貨政策の対象であり、財政政策は各加盟国が担当するため危機が発生せざるを得ないという論理である。欧州は1999年にユーロという通貨を発足させ、欧州中央銀行（ECB, European Central Bank）が通貨政策を担当する。しかし、加盟国ごとに経済的条件と状況は異なる。欧州が一つの経済圏として 제대로 작동하려면、加盟国間の差異を調整できる共同の財政政策が必要である。競争力のある地域、豊かな加盟国が遅れた地域や貧しい加盟国を助ける財政メカニズムが作られなければならない。アメリカやドイツのような連邦国家が機能する方式である。しかし、欧州は通貨政策と財政政策が、前者は欧州レベル、後者は加盟国レベルに分離されており、危機発生の原因であり解決を不可能にする要因であるという批判が国際的に提起された。

通貨・財政政策の不均衡は、欧州連合内部の地理的均衡の不均衡として反映された。ドイツをはじめとする北欧と東欧の国々は財政赤字に対して批判的な立場であったが、概して南欧の国々は慢性的な財政赤字の問題を構造的に抱えていた。財政赤字を意図的に追求したわけではないが、財政赤字と公的債務の負担が歴史的に高かったか、ユーロ危機を通じて悪化した状況であった（Matthijs and McNamara 2015）。通貨および財政政策における欧州南北の対照的な様相は、おそらく第二次世界大戦以降続いた一種の伝統とも言える。アメリカ中心のブレトン・ウッズ体制でも、フランスとイタリアは繰り返される通貨の切り下げを経験し、逆にドイツはドイツマルクの切り上げを繰り返した。この傾向は1979年に発足した欧州通貨制度（EMS, European Monetary Sys-tem）でも再び確認された。

欧州が単一通貨を推進するにあたり、ドイツが最も懸念していたのは南欧諸国の「無責任な」支出によって通貨の価値が下落する現象であった。1991年のマーストリヒト条約で単一通貨の推進を決定するにあたり、ドイツは強いユーロの足場を固めた（Degner and Leuffen 2021）。独立した中央銀行が物価安定という唯一の目標を推進するように条約で釘を刺した。また、ユーロに参加するには、安定した通貨・財政政策の基準を満たさなければならなかった。イタリアをはじめとする南欧諸国は、1990年代の緊縮財政の努力の末、かろうじてマーストリヒト基準を満たし、ユーロの発足に参加することができた。ドイツの観点から見ると、ユーロ発足後の南欧諸国の財政政策基調の緩みがユーロ危機の重要な原因であった。2010年代、ドイツは南欧危機の支援にあたり、常にさらに強い緊縮財政を要求した背景である。

その際に提示された解決策が、欧州レベルの財政を作ろうという提案である。ギリシャをはじめとする南欧加盟国の国債が問題なら、欧州が共同の債券（ユーロ債）を発行し、リスク負担を分担しながら危機を乗り越えようという提案であった。ドイツは、その場合、財政に関する南欧諸国のモラルハザードが繰り返されたり、深化したりするだろうとして明確に反対した（Matthijs 2016）。言い換えれば、欧州の財政・通貨政策の不均衡は、南・北の地理的均衡と重なり合い、ユーロ危機の原因および背景となったわけである。

2.財政パッケージの内容と意味

2020年7月の財政パッケージは、支出部分も意味があるが、財源確保において画期的な欧州債券の原則を立てたという点で驚くべき変化である（European Commission 2021a）。まず支出を見ると、多年度予算を確保するという点で中長期計画の一環であることがわかる。欧州連合は既に多年度予算の原則を適用して施行していた。多数の加盟国が参加する政策決定であるため、中長期計画がなければ毎年の決定が複雑になりすぎるからである。今回の財政パッケージは、「一時的」危機に対応する特別予算であるにもかかわらず、中長期という時間的余裕を確保した点が特異である。

財源確保は、二つの方式を動員する。一つは、これまで一般的に適用されてきた加盟国財政拠出の原則に従う。もう一つが、欧州レベルの債券を発行して、必要な加盟国に支援するという新たな財源確保方式である。ユーロ債が誕生する瞬間である。ユーロ危機や欧州統合の歴史を考慮しなければ、今回の財政パッケージの財源確保方式は単純な技術的問題と見なされるかもしれない。その規模がそれほど大きくないからである。しかし、原則として数十年にわたり財政問題を南欧と統合することに反対してきたドイツが見せた態度と政策の変化は驚くべきである（Malingre 2020）。

3.財政統合の政治

既存の欧州の財政統合に関連する加盟国の立場は、一方に統合を望む南欧諸国があり、他方に統合に反対する残り、すなわち北欧と東欧諸国があった（Busse et al. 2020）。2010年代のユーロ危機とは南欧の危機であり、財政統合は南欧を支援することであったため、したがって残りの全ての国が反対であった。ドイツや北欧は原則的に南欧の財政を疑い統合に反対し、東欧は自分たちは苦労して緊縮を通じてかろうじてユーロに参加したのに、発展水準の高い南欧を助けることはできないという考えであった。

2020年のコビド19危機の局面では、財政統合の議論はやや異なる様相であった。東欧諸国が潜在的な受益地域として、ユーロ危機時とは異なる態度を示したからである。オランダやオーストリア、そしてデンマーク、スウェーデンなどのスカンジナビア諸国は、伝統的な政策路線に従い、共同債券を通じた財政統合に反対した（Maillard 2020）。決定的な役割を果たしたのは、結局ドイツの態度変化である。なぜドイツは数十年にわたる政策パラダイムの変化を決定したのだろうか。

ユーロ危機を経て作られた南・北欧の亀裂は、コビド19危機でほぼ同様に重なり合って現れた（Krastev and Leonard 2021）。財政パッケージを決定した2020年7月、最も深刻な保健危機に見舞われたのはイタリア、スペインなどの南欧地域であった。保健危機を克服するために全国的な封鎖という極薬処方を採らざるを得ず、これは直ちに経済危機につながり、10%規模のマイナス成長が予想される状況であった。既にユーロ危機を経て緊縮財政で長期間苦しんだ南欧諸国が、コビド19で状況が悪化すれば、極端に欧州を脱退し、欧州統合が総体的に崩壊するシナリオの可能性が強まったと見ることができる。

さらに、実際のイタリアやスペインの政治変動は、このような可能性を無視できなくさせた。イタリアでは2018年、既存の政治勢力を抑えて極右民族主義的なレガと独特のポピュリズム的な五つ星運動が連合して執権するという異変が発生した（The Economist 2018）。スペインも頻繁に繰り返される総選挙で、極右反欧州民族主義勢力であるボックス（Vox）が台頭する様子を見せた。コビド19の政治的効果を予断することはできなかったが、深刻な危機が反欧州政治勢力の強化をもたらす蓋然性は高かった。もちろんドイツで政策変化が正確にどのような動機によって行われたのかを知ることは難しいが、このような欧州政治の状況と変化はドイツに影響を与えただろう。

財政統合に否定的だった国家群からドイツが抜けると、残りの加盟国は孤立する形となった。オランダ、オーストリア、デンマーク、スウェーデンなどが反対したが、欧州連合の政治でしばしば見られるように、残りの大多数が望む政策に最後まで拒否権を行使することは容易ではない。彼らは財政支援に条件を付帯すべきだという妥協案に後退し、結局欧州のパッケージは合意され決定されたのである。

コビド19危機は、ワクチンや財政支援パッケージなど、規模はそれほど大きくないものの、戦略的な分野で欧州連合の役割強化をもたらした。一部のメディアはアメリカの歴史を引き合いに出し、欧州の「ハミルトン・モメンタム」が来たと言って興奮した。アメリカの連邦政府が独立初期に財政的基盤を 마련したように、欧州連合も独自の財政連邦主義を推進できる基盤を備えるようになったという解釈であり希望である。共同債券の原則が今後発展するか、あるいは一度の技術的革新で終わるかは分からない。ただし、財政統合がこれを基盤に成長し拡散するならば、コビド19危機が真の財政統合の出発点を提供したという事実は記憶に値する。

VI. 結論：コビド19危機は欧州統合の促進剤

コビド19危機は、偶然にも2020年代の始まりと同時に襲ってきた。欧州連合は2010年代、既に崩壊が頻繁に言及される存在論的危機の状況にあった。2010年代は、グローバル経済危機の余波で発生したユーロ危機と共に過ごした10年余りと言える。1999年のユーロ発足は、主権国家の象徴である通貨を一つに統合したことを知らせる欧州の代表的な成果であった。このようなユーロ圏の崩壊可能性は、欧州統合の終焉というシナリオにつながった。

2015年の難民危機も、欧州の分裂像を赤裸々に露呈した深刻な事件であった。難民統制のために欧州は移動の自由という実績を一時的であれ放棄しなければならなかった。難民危機は比較的迅速に解決されたが、欧州が誇らしげに掲げていた人権勢力としてのアイデンティティは、ことごとく崩壊した。権威主義的なトルコという国家に難民の統制を「下請け」したからである。

2016年の英国のブレグジット決定は、欧州統合の不可逆性を崩す衝撃であった。それも中小規模の加盟国ではなく、欧州の柱の一つと言える大国の脱退であったため、衝撃はより大きく迫ってきた。

ユーロ、難民、ブレグジットという2010年代の三大危機の効果が、必ずしも欧州統合に否定的であったわけではない。むしろ危機が欧州統合プロセスをより強固にした部分が確かに存在する。ユーロ危機を通じて欧州中央銀行の地位はさらに強化され（McNamara 2012）、欧州は銀行同盟（Banking union）のような追加の政策統合を推進することができた。難民危機は域外トルコへの政策下請けというその場しのぎで終結し、加盟国間の分裂像を露骨に露呈した。ギリシャ、イタリア、スペインなど地中海沿岸諸国が重い難民負担の責任を負ったという不平等な現実に対する認識は広く広まった。ブレグジットで英国の脱退は、その過程で英国が見せた混乱と危機で、欧州との関係清算が非常に複雑で困難な事柄であることを証明した（van Middelaar 2020）。したがって、残った加盟国の脱退欲求をむしろ減らした側面が存在する。さらに、欧州統合を原則的に反対していた英国が抜けたことで、欧州連合内の意思決定プロセスが円滑かつ単純になった。

コビド19危機は、既存の深刻な三大危機に加わった危機であった（Wolff and Ladi 2020）。本稿を通じて暫定的に確認できた事実は、欧州統合は危機の余波で重大な困難を経験するが、危機を媒介として新たな政策で権限を拡大することもあるという点である。保健危機により隔離と封鎖が一般化される過程でも、欧州は人々の域外移動を管理する役割を担い、健康パスポートの議論を調整しながら、依然として移動自由の守護者としての役割を担った。ワクチンの購入政策でも共同戦線の必要性を強調し、既存の薬品認可権限を超えて欧州市民の健康管理という包括的な任務に領域を広げた。最後に、危機による被害を克服するための財政パッケージを 마련하면서、共同債券という技術的革新を含んだ。限定的な変化と見なすこともできるが、このような小さな政策の革新が将来、巨大な変化につながりうることを欧州統合の歴史で頻繁に見出すことができる。

コビド19危機は、共同の対応策 마련を通じて欧州統合を促進する触媒の役割を果たした。導入部で紹介したように、欧州は危機に対する解決策の集合体であるという構造的説明と、行為者たちの多様な計算と戦略が解決策の 마련につながるというミクロ的分析を本稿で同時に示そうと努力した。任期初めに脆弱な「民主的」正統性を克服しようとする執行委員会の努力と、数十年の伝統の政策パラダイムの変化を受け入れたドイツ政府の態度が、コビド19危機対策で決定的であった（Wieder et Boutelet 2020）。本稿では時間的制約のため深い研究と分析が不足したが、今後の追加研究で確認すべき部分である。

危機がもたらす構造的かつ機能的な共同対応の必要性は、マクロ的に東アジアや世界レベルでも同様であろう。しかし残念ながら、東アジアや世界が見せる姿は、協力よりも分散した対応であり、時には対立する姿である。構造・機能的な必要性にも劣らず、行為者たちの戦略に対するミクロ的分析が必要なことはもちろん、行為者たちが行動する制度的枠組みを検討する作業が不可欠である。本稿ではマクロとミクロを連結する枠組みに対する詳細な分析はほとんどない。多層的政治構造という事実だけを紹介するが、実際の行為者の戦略、行動と決定を理解するにはこの部分の説明が決定的である。特に東アジアや世界レベルの行為者たちと比較分析するためには、なおさらである。加えて、欧州は既に「類似国家的な制度と構造」を相当部分保有しているため、連邦国家であるアメリカとの比較が理解の鍵を提供することもあるだろう。■

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■ 著者: チョ・ホンシク崇실大学校政治外交学科教授。フランス・パリ政治学院で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際政治経済、欧州地域研究、アイデンティティの政治などである。代表的な著書に『文明の網：欧州文化のパノラマ』、『一つの欧州：欧州連合の歴史と政策』、『欧州統合と「民族」の未来』などがある。

■ 担当・編集: ユン・ハウン_EAI研究員

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