[Documento de Trabajo] En busca de los campeones tecnológicos de China: Lo que las fallas estructurales y los fracasos de políticas pasadas nos dicen sobre la probabilidad de éxito de las políticas actuales

Nota del editor

Han transcurrido 40 años desde la implementación de la política de reforma y apertura, y China ha crecido hasta convertirse en la segunda economía más grande del mundo. Sin embargo, en comparación con Corea del Sur y Taiwán, que experimentaron un rápido crecimiento anteriormente, China todavía está rezagada en términos de tecnología avanzada. Mientras que Corea del Sur ha producido grandes conglomerados como Samsung, LG y Hyundai, y Taiwán ha cultivado empresas de semiconductores lideradas por TSMC, solo Huawei de China se destaca en el escenario mundial, según el profesor Douglas Fuller de la Universidad de la Ciudad de Hong Kong. En este documento de trabajo, el profesor Fuller atribuye el lento desarrollo de la industria de alta tecnología de China, en comparación con sus vecinos, a la ineficiencia en la toma de decisiones de política industrial y la asignación de recursos, así como a una regulación excesiva del mercado.

Citas del documento

Introducción

Este informe intenta explicar la limitada aparición de titanes tecnológicos chinos. La primera sección examina las razones estructurales por las cuales no ha habido un gran éxito en la política industrial proactiva (en contraposición a la protección pasiva de industrias nacientes impulsada por aranceles) en la creación de empresas intensivas en tecnología en China. La segunda sección analiza cómo las características sectoriales dan forma a las oportunidades de mejora tecnológica entre las empresas chinas dadas las políticas estatales descritas en la primera sección. La tercera sección aborda el importante tema de la regulación del mercado y cómo ha impactado la mejora en diversas industrias. La cuarta sección examina el papel crítico que ha desempeñado el capital de riesgo extranjero en el sector tecnológico de China y las implicaciones del actual auge del capital de riesgo nacional. La sección final abordará las continuidades y las diferencias con el desarrollo industrial pasado de China en las políticas industriales de Xi.

Los Dolores de la Política Industrial

En el caso de China, existen cuatro serias limitaciones para la aplicación efectiva de la política industrial: (1) la estructura del aparato estatal, (2) el sesgo en la asignación de crédito hacia las EPE/empresas favorecidas por el estado y las consiguientes deficiencias gerenciales de estas empresas, (3) las asimetrías de información debido al gran tamaño geográfico y la población de China, y (4) el equilibrio entre exportaciones y adquisiciones. Estos obstáculos se suman a los incentivos para los funcionarios locales que priorizan la inversión y la apropiación de tierras sobre la implementación de la mejora de las empresas locales y multinacionales dentro de sus jurisdicciones, como lo discutió Fuller (2016, Capítulo 2).

Características Sectoriales y Éxito

Ha habido variaciones en la convergencia tecnológica entre los sectores de la economía de China. Para sectores de tecnología media, basados en maquinaria, China ha experimentado una cantidad considerable de mejora entre las empresas nacionales (Brandt y Thun 2010, 2016). Para muchos sectores de alta tecnología, el historial de convergencia de China entre las empresas nacionales ha sido débil, y las empresas híbridas ubicadas en China pero financiadas desde fuera de China han impulsado la mejora tecnológica. Y en la mayoría de los casos, cabe señalar que incluso para las industrias maduras de tecnología media, Brandt y Thun (2010, 2016) encuentran poca evidencia de una política industrial efectiva más allá de las barreras arancelarias que alientan a las corporaciones multinacionales (CMN) en estas industrias a establecer fábricas en China.

No habría ningún problema con un modelo híbrido de desarrollo de alta tecnología, excepto por dos cuestiones. Primero, la política industrial ha desperdiciado una tremenda cantidad de recursos en empresas nacionales en áreas de alta tecnología. Segundo, el modelo híbrido en sí mismo está amenazado, como se discutirá más adelante en este informe.

Regulación de la Competencia

Brandt y Thun (2016), al reexaminar los sectores de maquinaria que analizaron a lo largo del tiempo, concluyeron que algunos sectores tuvieron mucho menos éxito que otros, a pesar de compartir el beneficio de los proveedores de CMN que invertían en China. Concluyeron que la regulación estatal de la competencia del mercado para excluir en lugar de fomentar la competencia estaba frenando a aquellos sectores que lograron menos mejora. La industria automotriz es un caso en cuestión. El estado impidió la entrada de empresas principalmente privadas a este mercado durante décadas y, en consecuencia, los campeones estatales locales, a pesar de beneficiarse de ser socios de las empresas conjuntas (EC) requeridas para la entrada de CMN, no lograron mejorar de manera efectiva. En contraste, la maquinaria de construcción, donde hubo una verdadera libre competencia de empresas extranjeras, estatales, privadas y otras en el área corporativa gris entre lo estatal y lo verdaderamente privado, presenció una mejora impresionante. Para subrayar el punto de Brandt y Thun, el fabricante de automóviles nacional más prometedor hoy en día es una empresa privada de entrada tardía (debido a las barreras estatales de entrada), Geely.

La Domesticación del Capital de Riesgo

Prácticamente todos los grandes nombres en innovación tecnológica o de modelos de negocio en China que surgieron de la escena de startups en las últimas dos décadas recibieron la mayor parte de su financiación de capital de riesgo (CR) extranjero. Desde el triunvirato de Baidu, Alibaba y Tencent (BAT) hasta historias de éxito más recientes, como Xiaomi, el capital de riesgo extranjero ha desempeñado un papel fundamental en la escena de startups de China. En resumen, el CR fue el principal conducto para la creación de las empresas híbridas que impulsan el desarrollo tecnológico de China.

¿Por qué el capital de riesgo extranjero ha desempeñado un papel tan desproporcionado? Antes de 2007, se podría señalar el hecho de que China no tenía el marco legal para las estructuras de sociedad general limitada comúnmente utilizadas para el capital de riesgo en EE. UU., Reino Unido y otros lugares. Sin embargo, incluso después de que este problema se resolviera mediante revisiones en la Ley de Sociedades de China, el capital de riesgo extranjero ha seguido desempeñando un papel desproporcionado en la financiación del emprendimiento tecnológico de China.

Una forma de entender por qué ha sido así es la función de puente que desempeña el capital de riesgo extranjero al vincular a los emprendedores chinos con instituciones en el extranjero mejor capacitadas para apoyar el emprendimiento tecnológico. Mientras que los mercados bursátiles nacionales siguen siendo poco atractivos debido a su naturaleza especulativa (debido en gran parte a la escasez de grandes inversores institucionales) y al proceso lento y sesgado del estado para decidir qué empresas pueden cotizar, el capital de riesgo extranjero tiene una profunda experiencia en la cotización de startups en mercados bursátiles extranjeros.

Continuidades y Diferencias en la Política Industrial bajo Xi

El MiC 2025 se basa en políticas anunciadas previamente en los últimos diez años y, como era de esperar, presenta algunas de las fallas de la formulación de políticas industriales pasadas. En primer lugar, demasiadas empresas estatales son los vehículos elegidos para perseguir estas políticas industriales. En segundo lugar, y lo que es peor, los fondos proporcionados para estas políticas industriales se utilizan a menudo para impulsar la toma de control estatal de empresas y activos privados (a menudo nominalmente extranjeros). En tercer lugar, las adquisiciones estatales parecen ser una vez más uno de los medios preferidos para apoyar estas industrias. Dado que dichas adquisiciones no se distribuyen típicamente a las empresas más capaces, gran parte del gasto en estas diversas industrias puede resultar ineficaz y derrochador.

Comprensiblemente, la escala de los planes propuestos ha alarmado tanto a las empresas como a los países extranjeros. Incluso si el defectuoso proceso de formulación de políticas industriales de China no conduce al éxito, aún puede conducir a la adición de grandes cantidades de capacidad en varios sectores. En otras palabras, existe la posibilidad de que una política industrial relativamente ineficaz cree una situación de "perder-perder" en la que la capacidad china ineficiente colapse el mercado global de un determinado bien (por ejemplo, DRAM) sin estimular realmente el desarrollo sostenible en China. Sin embargo, espero que en el futuro estas políticas industriales enfrenten restricciones tanto financieras como de capital humano que limiten la capacidad añadida efectiva en algunos de estos sectores. Por supuesto, es poco probable que estas limitaciones de política industrial alivien las preocupaciones del gobierno estadounidense sobre la pérdida de propiedad intelectual a través de transferencias forzadas o robo, como se describe en el informe de la Sección 301 de la USTR de 2018.

Biografía del Autor

Douglas B. Fuller es profesor en la Universidad de la Ciudad de Hong Kong. El enfoque de su investigación es la innovación, la política tecnológica y los negocios internacionales. Anteriormente ha enseñado en la Universidad de Zhejiang, el King's College de Londres, la Universidad China de Hong Kong y la American University en Washington D.C. Ha dirigido proyectos de investigación patrocinados por la Fundación Alfred P. Sloan y el Savantas Policy Institute de Hong Kong. Fuller es autor de "Paper Tigers, Hidden Dragons: Firms and the Political Economy of China’s Technological Development" y coorganizador del Network B (Globalización y Desarrollo Socioeconómico) de la Society for the Advancement of Socio-Economics.

Archivo adjunto: WorkingPaper_DouglasFuller.pdf