[РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ] Соединенные Штаты, Китай и Азиатско-Тихоокеанский регион: меняющаяся экономическая повестка дня

Примечание редактора

Экономическая политика США в отношении Китая была сосредоточена на интеграции страны в основанную на правилах глобальную систему под руководством США с момента ее открытия в 1978 году. Однако этот подход был поколеблен с тех пор, как администрация Трампа отказалась от многих основ либерального институционализма. Столкновение между такими сдвигами и все более государственническим подходом Китая к развитию под руководством Си Цзиньпина привело к напряженности между США и Китаем. В основной статье этого сборника Стефан Хаггард и Барри Нотон анализируют изменения в политике двух стран и их последствия, а также возникшие конфликты. Авторы также предлагают тщательный анализ и намечают три возможных сценария развития отношений между США и Китаем в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

Цитаты из статьи

Введение

С момента открытия Китая в 1970-х годах внешняя экономическая политика США в отношении этой страны была неотъемлемой частью более широкой защиты США либеральной, основанной на правилах глобальной экономической системы. Основой этой стратегии была интеграция Китая посредством переговоров о юридически обязывающих правилах, кульминацией которого стало вступление Китая во Всемирную торговую организацию (ВТО). Несмотря на разногласия по второстепенным вопросам, эта стратегия не только объединила две политические партии США, но и пользовалась поддержкой союзников США.

Однако с 2016 года этот подход практически рухнул под тяжестью событий по обе стороны Тихого океана. В США администрация Трампа недвусмысленно отвергла основополагающие предпосылки либерально-институционального подхода. В Китае под руководством Си Цзиньпина произошел возврат к более государственнической, развивающейся позиции в экономической политике, с новой промышленной политикой, большим акцентом на государственные предприятия и усилением роли Коммунистической партии.

В данной статье мы кратко рассмотрим возможные тенденции роста в будущем и их последствия. Затем мы более подробно рассмотрим конфликт между США и Китаем и рассмотрим ряд возможных сценариев как на краткосрочную, так и на среднесрочную перспективу.

История роста Китая: политика и перспективы

С момента начала «реформ и открытости» в 1978 году Китай претерпел драматические экономические и политические изменения, но с заметным поворотным моментом в политике в 2006-2007 годах. Коэффициент экспорта Китая (экспорт/ВВП) неуклонно рос до этого момента, с особенно быстрым ростом в 2002-2005 годах после его вступления в ВТО. С 2006-2007 годов коэффициент экспорта Китая так же неуклонно снижался, хотя сейчас (2019 г.) он может стабилизироваться.

Этот сдвиг в роли торговли был связан с более широкими изменениями в траектории развития Китая, которые, в свою очередь, были связаны с его долгосрочным замедлением. С 1978 по 2010 год среднегодовой темп роста ВВП составлял 10%. После 2010 года темпы роста начали снижаться, упав ниже 8% к середине 2014 года и приближаясь сейчас к 6% (сверху). Даже если Китай не столкнется с резкой «жесткой посадкой», связанной с ростом чрезмерной задолженности (обсуждаемой ниже), рост, вероятно, продолжит замедляться. Это замедление связано с проблемами повышения производительности по мере приближения Китая к технологическому рубежу — по крайней мере, в некоторых областях — а также с динамикой рынка труда. Большинство долгосрочных прогнозов предсказывают значительный «излом» роста около 2028 года. К этому моменту рабочая сила Китая начнет сокращаться значительно сильнее, чем сегодня, как раз когда начнет сказываться бремя стареющего населения.

Более подробный взгляд: политическая экономия роста Китая в среднесрочной перспективе

До 2006 года стимулирование экспортно-ориентированного роста было ключевым мотивом для политиков; сформировались группы интересов, созданные экспортно-ориентированным ростом; и эти группы интересов, как правило, поддерживали политику, благоприятную для стратегии развития страны после реформ.

С 2007 года эта картина резко изменилась, поскольку стратегия роста сместилась. Структура групп интересов, по-видимому, изменилась. Поскольку Китай превратился из важного получателя прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в важный источник прямых иностранных инвестиций (ПИИ), возникли новые возможности для лоббирования и новые группы интересов, например, среди китайских государственных банков и корпораций, которые сами стали глобальными. Тем не менее, политика резко изменилась в конце 2016 года: от приветствия агрессивных корпораций, расширяющих свою деятельность за рубежом, к резкому ограничению их деятельности (например, Hainan Airlines, Wanda Corporation и Anbang Insurance). Правительство теперь стремится направлять ресурсы на инициативы, контролируемые государством, как в рамках Инициативы «Один пояс, один путь» (BRI), так и в международных расширениях государственных технологических инициатив. Эти шаги привели к усилению международных конфликтов еще до того, как внешняя экономическая среда Китая была нарушена шоком Трампа.

Наконец, следует упомянуть политику. Давно известно не только как статистическая закономерность, но и как практически закон, что когда страны достигали определенного порога — около 6000 долларов США в долларах 1990 года или около 10 000 долларов США сегодня — они с высокой вероятностью демократизировались; исключениями в основном были нефтедобывающие государства. Китай до сих пор не только оказался исключением из этого правила, но и, кажется, движется в противоположном направлении при Си Цзиньпине. Китай становится более, а не менее авторитарным.

Стратегия США: интеграция Китая в систему, основанную на правилах

Традиционный подход США к Китаю заключался в подчеркивании роли Китая как «ответственного стейкхолдера» в глобальной системе, бенефициаром которой он был в огромной степени. Этот подход отнюдь не был статичным; по мере изменения сравнительных преимуществ Китая США добивались уступок в областях, отражающих меняющиеся сравнительные преимущества США, особенно в отношении инвестиционного и регуляторного климата для американских фирм. Однако ключевым компонентом были усилия по поощрению Китая к подписанию международных институтов с обязательными правилами или к заключению прозрачных двусторонних обязательств. Они сопровождались механизмами разрешения споров для обеспечения соблюдения. Кроме того, иностранные акторы — включая, но не ограничиваясь США — предполагали, что развивающаяся правовая и административная система в самом Китае обеспечит основу для иностранных сторон и их союзников для сдерживания исполнительной власти и отката, тем самым поддерживая процесс реформ.

[…]

Безусловно, США и Китай были явно взаимозависимы. В США коалиция влиятельных американских фирм имела сильные корыстные интересы в этих отношениях из-за своих инвестиций в Китае. Эти инвестиции обеспечивали низкозатратные сети поставок для широкого спектра товаров, а также поставляли товары и услуги для внутреннего китайского рынка. США также получали выгоду от притока официального китайского капитала для поддержания низких затрат на заимствования правительства. Тем не менее, Китай в конечном итоге изображался как более уязвимый партнер, нуждающийся в доступе к рынку и инвестициям США не только по экономическим причинам, но и для обеспечения устойчивого роста по причинам внутренней политики.

Вызовы либеральному подходу: внутренняя ситуация в США

Ряд событий явно бросает вызов этому подходу, основанному на правилах, начиная с радикального отхода от консенсуса элит, отраженного в избрании Дональда Трампа. Ведутся споры о том, является ли подход Трампа личным и идиосинкратическим. Если это так, то торговая политика просто «вернется» к консенсусу до Трампа при новом президенте, будь то демократ или республиканец. Хотя такое возвращение к среднему значению возможно, растет консенсус относительно того, что произошла подлинная партийная перегруппировка по торговым вопросам, причем база Республиканской партии теперь более скептически относится к глобализации, чем ее демократические коллеги. Давление «сделать что-нибудь» в торговле с Китаем, вероятно, сохранится независимо от того, кто будет в Белом доме или контролировать Конгресс, отчасти из-за растущей обеспокоенности по поводу китайской «большой стратегии».

Вызовы подходу США: переосмысление Китая

Во-первых, хотя Китай остается относительно открытой экономикой для своего размера — измеряя по доле торговли в ВВП — есть растущие свидетельства того, что его гибридная модель отнюдь не движется в более либеральном направлении. Хотя промышленная политика никогда полностью не исчезала, объем ресурсов, выделяемых на промышленную политику, неуклонно увеличивался с момента вышеупомянутого сдвига, произошедшего примерно в 2006 году. В дополнение к постоянному вниманию к экспорту, новое внимание было уделено достижению конкурентоспособности в ряде передовых отраслей. Внедрение ряда политических инструментов, мобилизованных для поддержки этих программ, стало символом нового государственного импульса к развитию отечественных инноваций и модернизации производства. Более того, эти события происходили в секторах, которые имели значение не только для экономического положения Китая, но и для его военной модернизации (см. Cheung 2019).

[…]

Во-вторых, оспаривается либеральное предположение о том, что существующие институты составляют единственную значимую игру. В то время как Соединенные Штаты и Западная Европа пересматривают эффективность подхода, основанного на правилах, Китай строит свои собственные международные институциональные альтернативы. К ним относятся его молчаливый союз с АСЕАН по Всестороннему региональному экономическому партнерству (RCEP), более или менее явная альтернатива ТТП. Прогресс в RCEP был медленным отчасти из-за большей неоднородности сторон, особенно из-за задержек со стороны Индии. Однако RCEP обладает потенциальным стратегическим влиянием, поскольку это внутриазиатское, а не транстихоокеанское образование. Более того, его подход к торговой политике, основанный на консенсусе, имеет глубокую политическую логику: «низко висящие фрукты» и «ранние сборы» приносят выгоду сторонам, в то время как сложные вопросы откладываются. Хотя технически это нарушает Статью XXIV ВТО, которая призывает к тому, чтобы соглашения о свободной торговле либерализовали «практически всю торговлю», RCEP может переписывать правила вокруг более гибкого, итеративного подхода к выработке торговой политики, который дает несколько меньшие результаты, но фиксирует стороны в альтернативе переговорам в стиле ТТП.

Будущие перспективы и среднесрочные сценарии

Что мы можем сказать о перспективах отношений между США и Китаем в будущем, рассматривая не только краткосрочную, но и среднесрочную перспективу? Представляются три возможных сценария. Первая возможность заключается в том, что «обратный курс», наблюдаемый в обеих странах, окажется аберрацией. В этом сценарии наследие Трампа не будет долговечным. В 2020 году США вернутся к давно существующим разногласиям по торговой политике, но при адекватной двухпартийной поддержке либеральных правил игры. Это не означало бы конца давления на Китай, но оно происходило бы в рамках установленных двусторонних диалогов и с использованием механизмов ВТО и других двусторонних механизмов.

[…]

Вторая возможность, которую мы считаем более вероятной, заключается в том, что скептицизм в отношении Китая в США будет продолжать расти, а наследие Си в более государственнической политической экономии сохранится в Китае. Однако даже при новых направлениях, намеченных Трампом и Си, обе страны смогут договориться о хрупком modus vivendi, который сохранится при разных администрациях. Обе стороны пойдут на компромиссы. Си придется пойти на некоторые уступки, особенно в отношении вопросов интеллектуальной собственности, а Трампу придется не только отменить санкции, но и пообещать — возможно, в частном порядке — отказаться от их применения в будущем. Этот путь не обязательно отражал бы фундаментальный отход от мировоззрений; скорее он был бы обусловлен прагматическими соображениями и растущей неопределенностью с обеих сторон относительно устойчивости торгового конфликта по мере роста издержек.

[…]

Третья возможность — это период устойчивого конфликта в отношениях между США и Китаем и даже возможность того, что сейчас называется «расцеплением». К сожалению, элементы этой возможности уже присутствуют в Стратегии национальной безопасности и других документах, касающихся оборонной позиции США. Последствия хронического системного конфликта для мировой экономики потенциально серьезны, и мы можем по крайней мере представить, что конфликт вызовет мировой спад. Однако мы также можем представить, что этот конфликт примет очень разные формы, такие как постепенное расхождение китайской и американской экономик, поскольку обе стороны стремятся диверсифицировать и создавать коалиции поддержки посредством своих предпочтительных подходов к политике.

Биографии авторов

Стефан Хаггард является профессором Школы глобальной политики и стратегии Калифорнийского университета в Сан-Диего. Хаггард много писал о восточноазиатском государстве развития; о сравнительных переходах к демократии и государствам всеобщего благосостояния по всему миру (с Робертом Кауффманом) и о Северной Корее. Его последняя книга — «Государства развития» (2018 г.), серия Cambridge Elements. Хаггард имеет степень доктора политологии Калифорнийского университета в Беркли (1983 г.).

Барри Нотон является профессором Школы глобальной политики и стратегии Калифорнийского университета в Сан-Диего. Барри Нотон много писал о китайской экономике, уделяя особое внимание рыночным переходам, технологиям и торговле, а также политической экономии. Его последняя книга — переработанное и обновленное издание его учебника «Китайская экономика: адаптация и рост» (2018 г., издательство MIT Press). Нотон имеет степень доктора экономики Йельского университета (1986 г.).

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

Приложение: WorkingPaper_HaggardandNaughton.pdf