[DOCUMENT DE TRAVAIL] Les États-Unis, la Chine et l'Asie-Pacifique : L'agenda économique en mutation

Note de l'éditeur

La politique économique américaine à l'égard de la Chine s'est concentrée sur l'intégration du pays dans le système mondial basé sur des règles, dirigé par les États-Unis, depuis son ouverture en 1978. Cependant, cette approche a été ébranlée depuis que l'administration Trump a abandonné de nombreux piliers de l'institutionnalisme libéral. Le choc entre ces changements et l'approche de développement de plus en plus étatiste de la Chine sous Xi Jinping a entraîné des tensions entre les États-Unis et la Chine. Dans l'article principal de ce recueil, Stephan Haggard et Barry Naughton examinent les changements de politique des deux pays et leurs implications, ainsi que les conflits qui en ont résulté. Les auteurs proposent également une analyse approfondie et esquissent trois scénarios possibles pour les relations américano-chinoises à court et moyen terme.

Citations de l'article

Introduction

Depuis l'ouverture à la Chine dans les années 1970, la politique économique étrangère américaine à l'égard de ce pays faisait partie intégrante de la défense plus large par les États-Unis d'un système économique mondial libéral et basé sur des règles. Le cœur de cette stratégie était l'intégration de la Chine par la négociation de règles contraignantes, l'adhésion de la Chine à l'OMC étant le couronnement de cette approche. Malgré des désaccords marginaux, cette stratégie a non seulement uni les deux partis politiques américains, mais a également bénéficié du soutien des alliés des États-Unis.

Depuis 2016, cependant, cette approche s'est pratiquement effondrée sous le poids des développements des deux côtés du Pacifique. Aux États-Unis, l'administration Trump a rejeté sans ambiguïté les prémisses fondamentales de l'approche institutionnaliste libérale. En Chine, sous la direction de Xi Jinping, il y a eu un retour à une posture plus étatiste et développementaliste en matière de politique économique, avec de nouvelles politiques industrielles, un accent accru sur les entreprises d'État et un rôle renforcé du Parti communiste.

Cet article commence par un bref examen des tendances de croissance possibles à venir et de leurs implications. Nous examinerons ensuite plus en détail le conflit américano-chinois et considérerons un certain nombre de scénarios possibles pour le court et le moyen terme.

Historique de la croissance de la Chine : Politique et perspectives

Depuis le début de la « réforme et de l'ouverture » en 1978, la Chine a connu des changements économiques et politiques spectaculaires, mais avec un point de virage politique notable en 2006-2007. Le ratio d'exportation de la Chine (exportations/PIB) a augmenté régulièrement jusqu'à ce point, avec une augmentation particulièrement rapide en 2002-2005 suite à son adhésion à l'OMC. Depuis 2006-2007, le ratio d'exportation de la Chine a diminué tout aussi inexorablement, bien qu'il puisse maintenant (2019) se stabiliser.

Ce changement dans le rôle du commerce était lié à des changements plus larges dans la trajectoire de développement de la Chine, qui étaient à leur tour liés au ralentissement séculaire du pays. De 1978 à 2010, la croissance annuelle du PIB a été en moyenne de 10 %. Après 2010, le taux de croissance a commencé à diminuer, tombant en dessous de 8 % à la mi-2014, et approchant maintenant 6 % (depuis le dessus). Même si la Chine ne connaît pas un « atterrissage brutal » associé au dénouement d'un endettement excessif (discuté plus tard), la croissance continuera probablement de ralentir. Ce ralentissement découle des défis liés à l'amélioration de la productivité alors que la Chine approche de la frontière technologique — du moins dans certains domaines — ainsi que de la dynamique du marché du travail. La plupart des prévisions à long terme prévoient un « coude » significatif de la croissance autour de 2028. À ce moment-là, la population active chinoise commencera à décliner beaucoup plus significativement qu'aujourd'hui, au moment où le fardeau d'une population vieillissante commencera à se faire sentir.

Un regard plus attentif : L'économie politique de la croissance chinoise à moyen terme

Jusqu'en 2006, la promotion de la croissance tirée par les exportations était un motif clé des décideurs politiques ; des groupes d'intérêt se sont formés, créés par la croissance tirée par les exportations ; et ces groupes d'intérêt avaient tendance à soutenir les politiques favorables à la stratégie de développement post-réforme du pays.

Depuis 2007, cette image a radicalement changé car la stratégie de croissance a évolué. La structure des groupes d'intérêt semble avoir changé. Alors que la Chine est passée d'un important bénéficiaire des investissements directs étrangers (IDE) entrants à une source importante d'investissements directs étrangers (IDE) sortants, de nouvelles opportunités de lobbying et de nouveaux groupes d'intérêt ont vu le jour, par exemple parmi les banques et les entreprises d'État chinoises qui sont elles-mêmes devenues mondiales. Pourtant, la politique a radicalement changé fin 2016, passant de l'accueil d'entreprises agressives se développant à l'étranger à leur limitation sévère (par exemple Hainan Airlines, Wanda Corporation et Anbang Insurance). Le gouvernement cherche maintenant à canaliser les ressources vers des initiatives contrôlées par l'État, tant dans l'Initiative « La Ceinture et la Route » (ICR) que dans les extensions internationales des initiatives technologiques dirigées par le gouvernement. Ces mesures ont conduit à des conflits internationaux accrus, même avant que l'environnement économique extérieur de la Chine ne soit perturbé par le choc Trump.

Enfin, il faut mentionner la politique. Il a longtemps été admis non seulement comme une régularité statistique, mais comme une loi virtuelle que lorsque les pays atteignaient un certain seuil — environ 6 000 dollars en dollars de 1990 ou environ 10 000 dollars aujourd'hui — ils étaient très susceptibles de se démocratiser ; les exceptions étaient largement les États pétroliers. La Chine, à ce jour, non seulement a prouvé une exception à cette règle, mais semble aller dans la direction opposée sous Xi Jinping. La Chine devient plus autoritaire plutôt que moins.

Stratégie américaine : Intégrer la Chine dans un ordre basé sur des règles

L'approche traditionnelle des États-Unis envers la Chine impliquait de souligner le rôle de la Chine en tant que « partie prenante responsable » dans un système mondial dont elle avait été un immense bénéficiaire. L'approche n'était en aucun cas statique ; à mesure que l'avantage comparatif de la Chine évoluait, les États-Unis cherchaient des concessions dans des domaines qui reflétaient l'avantage comparatif changeant des États-Unis, en particulier en ce qui concerne le climat d'investissement et réglementaire pour les entreprises américaines. Les efforts visant à encourager la Chine à adhérer à des institutions internationales dotées de règles contraignantes ou à négocier des engagements bilatéraux transparents étaient cependant une composante clé. Ceux-ci étaient couplés à des mécanismes de règlement des différends pour l'application. De plus, les acteurs étrangers — y compris, mais sans s'y limiter, les États-Unis — supposaient qu'un système juridique et administratif évolutif en Chine même fournirait la base permettant aux parties étrangères et à leurs alliés de contrôler le pouvoir discrétionnaire de l'exécutif et de prévenir le recul, maintenant ainsi le processus de réforme en marche.

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Certes, les États-Unis et la Chine étaient clairement interdépendants. Aux États-Unis, une coalition de puissantes entreprises américaines avait des intérêts acquis forts dans la relation en raison de leurs investissements en Chine. Ces investissements produisaient des réseaux d'approvisionnement à faible coût pour une vaste gamme de biens et fournissaient également des biens et services pour le marché intérieur chinois. Les États-Unis bénéficiaient également des flux de capitaux officiels chinois pour maintenir bas les coûts d'emprunt du gouvernement. Pourtant, la Chine était finalement dépeinte comme le partenaire le plus vulnérable, ayant besoin d'un accès au marché et aux investissements américains non seulement pour des raisons économiques, mais pour assurer une croissance robuste pour des raisons politiques internes.

Défis pour l'approche libérale : Le front intérieur américain

Un certain nombre de développements remettent clairement en question cette approche basée sur des règles, à commencer par la rupture radicale avec le consensus d'élite reflétée dans l'élection de Donald Trump. Il y a un débat en cours pour savoir si l'approche de Trump est personnelle et idiosyncratique. Si c'est le cas, alors la politique commerciale « reviendra » simplement au consensus post-Trump sous un nouveau président, qu'il soit démocrate ou républicain. Bien qu'un tel retour à la moyenne historique soit possible, il y a un consensus croissant qu'un véritable réalignement partisan s'est produit autour des questions commerciales, la base républicaine étant maintenant plus sceptique à l'égard de la mondialisation que ses homologues démocrates. La pression pour « faire quelque chose » en matière de commerce vis-à-vis de la Chine est susceptible de persister, quelle que soit la personne à la Maison Blanche ou au contrôle du Congrès, en partie en raison des préoccupations croissantes concernant la stratégie globale chinoise.

Défis pour l'approche américaine : La Chine réimaginée

Premièrement, bien que la Chine reste une économie relativement ouverte pour sa taille — mesurée par le commerce en pourcentage du PIB — il existe des preuves croissantes que son modèle hybride ne tend en aucun cas dans une direction plus libérale. Bien que la politique industrielle n'ait jamais complètement disparu, l'engagement de ressources en faveur de la politique industrielle s'est constamment accéléré depuis le changement noté ci-dessus qui s'est produit autour de 2006. En plus de l'accent continu sur les exportations, une nouvelle attention a été accordée à la compétitivité dans une gamme d'industries de pointe. Le déploiement d'une série d'outils politiques mobilisés pour soutenir ces programmes était emblématique de la nouvelle poussée dirigée par l'État pour favoriser l'innovation indigène et améliorer la fabrication. De plus, ces développements se déroulaient dans des secteurs qui avaient non seulement une pertinence pour la position économique de la Chine, mais aussi pour sa modernisation militaire (voir Cheung 2019).

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Deuxièmement, la présomption libérale selon laquelle les institutions existantes constituent le seul jeu significatif en ville est également remise en question. Alors que les États-Unis et l'Europe occidentale réévaluent l'efficacité d'une approche basée sur des règles, la Chine construit ses propres alternatives institutionnelles internationales. Celles-ci comprennent son alliance tacite avec l'ASEAN sur le Partenariat économique régional global (RCEP), une alternative plus ou moins explicite au TPP. Les progrès du RCEP ont été lents en partie à cause de la plus grande hétérogénéité des parties, notamment du traînage de l'Inde. Cependant, le RCEP a une influence stratégique potentielle car il s'agit d'une entité intra-asiatique et non transpacifique. De plus, son approche de la politique commerciale basée sur le consensus a une profonde logique politique : les « fruits faciles » et les « premières récoltes » apportent des gains aux parties tandis que les questions difficiles sont repoussées. Bien que techniquement en violation de l'article XXIV de l'OMC, qui exige que les ALE libéralisent « la quasi-totalité du commerce », le RCEP pourrait réécrire les règles autour d'une approche plus souple et itérative de l'élaboration des politiques commerciales qui produit un peu moins mais lie les parties à une alternative aux négociations de type TPP.

Perspectives d'avenir et scénarios à moyen terme

Que pouvons-nous dire des perspectives des relations américano-chinoises à l'avenir, en considérant non seulement le court terme, mais aussi le moyen terme ? Trois scénarios possibles se présentent. La première possibilité est que le « renversement de cap » visible dans les deux pays s'avérera être une aberration. Dans ce scénario, l'héritage de Trump n'est pas durable. En 2020, les États-Unis se tourneront à nouveau vers les divisions bien connues sur la politique commerciale, mais avec un soutien bipartisan suffisant pour des règles de la route libérales. Cela ne signifierait pas la fin des pressions sur la Chine, mais cela se ferait dans le cadre de dialogues bilatéraux établis et par l'utilisation de l'OMC et d'autres mécanismes bilatéraux.

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Une deuxième possibilité, que nous considérons comme plus probable, est que le scepticisme à l'égard de la Chine aux États-Unis continuera de croître et que l'héritage de Xi d'une économie politique plus étatiste perdurera en Chine. Pourtant, même avec les nouvelles orientations définies par Trump et Xi, les deux pays pourraient réussir à négocier un modus vivendi, aussi fragile soit-il, qui persisterait au-delà des administrations. Les deux parties feraient des compromis. Xi devrait faire des concessions, notamment sur les questions de propriété intellectuelle, et Trump devrait non seulement lever les sanctions, mais promettre — peut-être en privé — de renoncer à leur utilisation à l'avenir. Cette voie ne refléterait pas nécessairement un changement fondamental de vision du monde ; elle serait plutôt motivée par des préoccupations pragmatiques et des incertitudes croissantes des deux côtés quant à la durabilité d'un conflit commercial à mesure que les coûts augmentent.

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La troisième possibilité est une période de conflit soutenu dans les relations américano-chinoises et même la possibilité de ce que l'on appelle maintenant le « découplage ». Malheureusement, des éléments de cette possibilité existent déjà dans la Stratégie de sécurité nationale et d'autres documents traitant de la posture de défense américaine. Les implications d'un conflit systémique chronique pour l'économie mondiale sont potentiellement graves et nous pouvons au moins imaginer que le conflit génère un ralentissement mondial. Pourtant, nous pouvons aussi imaginer que ce conflit prenne des formes très différentes, comme une désengagement graduel des économies chinoise et américaine alors que les deux cherchent à diversifier et à construire des coalitions de soutien par le biais de leurs approches politiques privilégiées.

Biographie de l'auteur

Stephan Haggard est professeur à la School of Global Policy and Strategy de l'Université de Californie à San Diego. Haggard a beaucoup écrit sur l'État développementaliste en Asie de l'Est ; sur les transitions comparatives vers la démocratie et les États-providence dans le monde (avec Robert Kauffman), et sur la Corée du Nord. Son livre le plus récent est Developmental States (2018), dans la série Cambridge Elements. Haggard est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'U.C. Berkeley (1983).

Barry Naughton est professeur à la School of Global Policy and Strategy de l'Université de Californie à San Diego. Barry Naughton a beaucoup écrit sur l'économie chinoise, en mettant l'accent sur la transition du marché, la technologie et le commerce, et l'économie politique. Son livre le plus récent est l'édition révisée et mise à jour de son manuel, The Chinese Economy: Adaptation and Growth (2018, MIT Press). Naughton est titulaire d'un doctorat en économie de l'Université Yale (1986).

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Pièce jointe : WorkingPaper_HaggardandNaughton.pdf