[Documento de Trabajo] Estados Unidos, China y el Pacífico Asiático: La Agenda Económica Cambiante

Nota del editor

La política económica de EE. UU. hacia China se ha centrado en la integración del país en el sistema global basado en reglas liderado por EE. UU. desde su apertura en 1978. Sin embargo, este enfoque se ha visto sacudido desde que la administración Trump abandonó muchos de los pilares del institucionalismo liberal. El choque entre tales cambios y el enfoque de desarrollo cada vez más estatista de China bajo Xi Jinping ha generado tensiones entre EE. UU. y China. En el documento principal de esta colección, Stephan Haggard y Barry Naughton examinan los cambios de política de los dos países y sus implicaciones, así como los conflictos resultantes que han surgido. Los autores también ofrecen un análisis cuidadoso y trazan tres posibles escenarios para las perspectivas de las relaciones entre EE. UU. y China a corto y medio plazo.

Citas del documento

Introducción

Desde la apertura a China en la década de 1970, la política económica exterior de EE. UU. hacia el país fue una parte integral de la defensa más amplia de EE. UU. de un sistema económico global liberal y basado en reglas. El núcleo de esta estrategia fue la integración de China a través de la negociación de reglas vinculantes, con la entrada de China en la OMC como el momento culminante del enfoque. A pesar de los desacuerdos marginales, esta estrategia no solo unió a los dos partidos políticos de EE. UU., sino que también contó con el apoyo de los aliados de EE. UU.

Sin embargo, desde 2016, este enfoque prácticamente se ha derrumbado bajo el peso de los acontecimientos en ambos lados del Pacífico. En EE. UU., la administración Trump rechazó inequívocamente las premisas básicas del enfoque institucionalista liberal. En China, bajo el liderazgo de Xi Jinping, ha habido un retorno a una postura más estatista y desarrollista hacia la política económica, con nuevas políticas industriales, un mayor énfasis en las empresas estatales y un papel fortalecido del Partido Comunista.

Este documento comienza con una breve consideración de las posibles tendencias de crecimiento futuras y sus implicaciones. Luego examinaremos el conflicto entre EE. UU. y China con más detalle y consideraremos una serie de escenarios posibles tanto a corto como a medio plazo.

Historia del Crecimiento de China: Política y Perspectivas

Desde el inicio de la “reforma y apertura” en 1978, China ha experimentado cambios económicos y políticos drásticos, pero con un punto de inflexión político notable en 2006-2007. La relación de exportación de China (exportaciones/PIB) aumentó constantemente hasta este punto, con un aumento especialmente rápido en 2002-2005 tras su entrada en la OMC. Desde 2006-2007, la relación de exportación de China ha disminuido de manera igualmente inexorable, aunque ahora (2019) puede estar estabilizándose.

Este cambio en el papel del comercio estuvo relacionado con cambios más amplios en la trayectoria de desarrollo de China, que a su vez estuvieron relacionados con la desaceleración secular del país. Desde 1978 hasta 2010, el crecimiento anual del PIB promedió el 10%. Después de 2010, la tasa de crecimiento comenzó a disminuir, cayendo por debajo del 8% a mediados de 2014, y ahora se acerca al 6% (desde arriba). Incluso si China no experimenta un aterrizaje forzoso brusco asociado con el desmoronamiento del endeudamiento excesivo (que se discutirá más adelante), el crecimiento probablemente continuará desacelerándose. Esta desaceleración surge de los desafíos para aumentar la productividad a medida que China se acerca a la frontera tecnológica —al menos en algunas áreas—, así como de la dinámica del mercado laboral. La mayoría de las previsiones a largo plazo predicen un “quiebre” significativo en el crecimiento alrededor de 2028. En ese momento, la fuerza laboral de China comenzará a disminuir de manera mucho más significativa que hoy, justo cuando la carga de una población que envejece comience a sentirse.

Un Análisis Más Detallado: La Economía Política del Crecimiento Chino a Medio Plazo

Hasta 2006, la promoción del crecimiento impulsado por las exportaciones fue un motivo clave de los responsables políticos; se formaron grupos de interés creados por el crecimiento impulsado por las exportaciones; y estos grupos de interés tendieron a apoyar políticas favorables a la estrategia de desarrollo posterior a la reforma del país.

Desde 2007, esta imagen ha cambiado drásticamente a medida que la estrategia de crecimiento ha cambiado. La estructura de los grupos de interés parece haber cambiado. A medida que China ha pasado de ser un receptor importante de inversión extranjera directa (IED) entrante a una fuente importante de inversión extranjera directa (IED) saliente, han surgido nuevas oportunidades de lobbying y nuevos grupos de interés, por ejemplo, entre los bancos y corporaciones estatales de China que se han globalizado. Sin embargo, la política cambió drásticamente a finales de 2016, pasando de dar la bienvenida a corporaciones agresivas que se expandían en el extranjero a frenarlas drásticamente (por ejemplo, Hainan Airlines, Wanda Corporation y Anbang Insurance). El gobierno ahora busca canalizar recursos hacia iniciativas controladas por el estado, tanto en la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) como en extensiones internacionales de iniciativas tecnológicas dirigidas por el gobierno. Estos pasos estaban generando un conflicto internacional intensificado incluso antes de que el entorno económico exterior de China fuera alterado por el shock de Trump.

Finalmente, debemos mencionar la política. Se ha sostenido durante mucho tiempo, no solo como una regularidad estadística sino como una ley virtual, que cuando los países alcanzaban un cierto umbral —alrededor de $6,000 en dólares de 1990 o aproximadamente $10,000 hoy—, era muy probable que democratizaran; las excepciones eran en gran medida los estados petroleros. China hasta la fecha no solo ha demostrado ser una excepción a esta regla, sino que parece estar moviéndose en la dirección opuesta bajo Xi Jinping. China se está volviendo más autoritaria en lugar de menos.

Estrategia de EE. UU.: Integrar a China en un Orden Basado en Reglas

El enfoque tradicional de EE. UU. hacia China implicaba enfatizar el papel de China como un "actor responsable" en un sistema global del cual había sido un enorme beneficiario. El enfoque no era de ninguna manera estático; a medida que la ventaja comparativa de China cambiaba, EE. UU. buscaba concesiones en áreas que reflejaban la ventaja comparativa cambiante de EE. UU., particularmente en lo que respecta al clima de inversión y regulación para las empresas estadounidenses. Sin embargo, los esfuerzos para alentar a China a adherirse a instituciones internacionales con reglas vinculantes o a negociar compromisos bilaterales transparentes fueron un componente clave. Estos se complementaron con mecanismos de resolución de disputas para la aplicación. Además, los actores extranjeros —incluidos, entre otros, EE. UU.— presuponían que un sistema legal y administrativo en evolución en la propia China proporcionaría la base para que las partes extranjeras y sus aliados controlaran la discreción ejecutiva y el retroceso, manteniendo así el proceso de reforma en marcha.

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Sin duda, EE. UU. y China estaban claramente interdependientes. En EE. UU., una coalición de poderosas empresas estadounidenses tenía fuertes intereses creados en la relación debido a sus inversiones en China. Estas inversiones produjeron redes de abastecimiento de bajo costo para una amplia gama de bienes y también proporcionaron bienes y servicios para el mercado interno chino. EE. UU. también se benefició de las entradas de capital oficial chino para mantener bajos los costos de endeudamiento del gobierno. Sin embargo, China fue en última instancia retratada como el socio más vulnerable, necesitando acceso al mercado y a la inversión de EE. UU. no solo por razones económicas, sino para ofrecer un crecimiento robusto por razones políticas internas.

Desafíos al Enfoque Liberal: El Frente Interno de EE. UU.

Una serie de desarrollos están desafiando claramente este enfoque basado en reglas, comenzando con la radical desviación del consenso de élite que se refleja en la elección de Donald Trump. Existe un debate en curso sobre si el enfoque de Trump es personal e idiosincrásico. Si es así, entonces la política comercial simplemente "volverá" al consenso posterior a Trump bajo un nuevo presidente, ya sea demócrata o republicano. Aunque tal reversión a la media histórica es posible, existe un consenso creciente de que ha ocurrido una genuina realineación partidista en torno a las cuestiones comerciales, con la base republicana ahora más escéptica ante la globalización que sus contrapartes demócratas. Es probable que la presión para "hacer algo" en el comercio con respecto a China persista independientemente de quién esté en la Casa Blanca o controle el Congreso, en parte debido a las crecientes preocupaciones sobre la gran estrategia china.

Desafíos al Enfoque de EE. UU.: China Reimaginada

En primer lugar, si bien China sigue siendo una economía relativamente abierta para su tamaño —medida por el comercio como proporción del PIB—, existe una evidencia creciente de que su modelo híbrido no tiende en absoluto en una dirección más liberal. Aunque la política industrial nunca desapareció por completo, el compromiso de recursos con la política industrial se aceleró constantemente desde el cambio mencionado anteriormente que ocurrió alrededor de 2006. Además del enfoque continuo en las exportaciones, se prestó nueva atención a lograr la competitividad en una gama de industrias de vanguardia. La implementación de una serie de herramientas políticas movilizadas para apoyar estos programas fue emblemática del nuevo impulso estatal para fomentar la innovación indígena y mejorar la manufactura. Además, estos desarrollos estaban teniendo lugar en sectores que no solo tenían relevancia para la posición económica de China, sino también para su modernización militar (ver Cheung 2019).

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En segundo lugar, la presunción liberal de que las instituciones existentes constituyen el único juego significativo en la ciudad también está siendo desafiada. Mientras Estados Unidos y Europa Occidental reevalúan la eficacia de un enfoque basado en reglas, China está construyendo sus propias alternativas institucionales internacionales. Estas incluyen su alianza tácita con la ASEAN en la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), una alternativa más o menos explícita al TPP. El progreso en RCEP ha sido lento en parte debido a la mayor heterogeneidad de las partes, especialmente el retraso de la India. Sin embargo, RCEP tiene una influencia estratégica potencial porque es una entidad intraasiática, no transpacífica. Además, su enfoque de política comercial basado en el consenso tiene una profunda lógica política: los "frutos bajos" y las "cosechas tempranas" generan ganancias para las partes, mientras que las cuestiones difíciles se posponen. Aunque técnicamente en violación del Artículo XXIV de la OMC, que exige que los TLC liberalicen "sustancialmente todo el comercio", la RCEP puede estar reescribiendo las reglas en torno a un enfoque más flexible e iterativo para la formulación de políticas comerciales que produzca menos pero vincule a las partes a una alternativa a las negociaciones al estilo TPP.

Perspectivas Futuras y Escenarios a Medio Plazo

¿Qué podemos decir sobre las perspectivas de las relaciones entre EE. UU. y China en el futuro, mirando no solo a corto plazo sino a medio plazo? Se presentan tres escenarios posibles. La primera posibilidad es que el "reverso de la marcha" visible en los dos países resulte ser una aberración. En este escenario, el legado de Trump no es duradero. En 2020, EE. UU. vuelve a las divisiones bien conocidas sobre la política comercial, pero con un apoyo bipartidista adecuado para las reglas liberales de la circulación. Esto no significaría el fin de la presión sobre China, pero ocurriría dentro de los diálogos bilaterales establecidos y a través del uso de la OMC y otros mecanismos bilaterales.

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Una segunda posibilidad, que consideramos más probable, es que el escepticismo hacia China en EE. UU. continúe aumentando y que el legado de Xi de una economía política más estatista perdure en China. Sin embargo, incluso con las nuevas direcciones marcadas por Trump y Xi, los dos países podrían lograr negociar un modus vivendi, aunque frágil, que persistiría a través de las administraciones. Ambas partes harían concesiones. Xi tendría que hacer algunas concesiones, especialmente con respecto a las cuestiones de PI, y Trump no solo tendría que revocar las sanciones, sino que prometería, quizás en privado, renunciar a su uso en el futuro. Este camino no necesariamente reflejaría una partida fundamental en las cosmovisiones; más bien estaría impulsado por preocupaciones pragmáticas y crecientes incertidumbres en ambos lados sobre la sostenibilidad del conflicto comercial a medida que aumentan los costos.

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La tercera posibilidad es un período de conflicto sostenido en la relación EE. UU.-China e incluso la posibilidad de lo que ahora se llama "desacoplamiento". Desafortunadamente, ya existen elementos de esta posibilidad en la Estrategia de Seguridad Nacional y otros documentos que tratan la postura de defensa de EE. UU. Las implicaciones del conflicto sistémico crónico para la economía mundial son potencialmente graves y podemos imaginar al menos que el conflicto genere una recesión mundial. Sin embargo, también podemos imaginar que este conflicto tome formas muy diferentes, como una desvinculación gradual de las economías china y estadounidense, ya que ambas buscan diversificarse y construir coaliciones de apoyo a través de sus enfoques políticos preferidos.

Biografía del Autor

Stephan Haggardes Profesor en la Escuela de Política y Estrategia Global de la Universidad de California, San Diego. Haggard ha escrito extensamente sobre el estado desarrollista de Asia Oriental; sobre transiciones comparativas a la democracia y estados de bienestar en todo el mundo (con Robert Kauffman), y sobre Corea del Norte. Su libro más reciente es Developmental States (2018), en la serie Cambridge Elements. Haggard tiene un doctorado en ciencias políticas de U.C. Berkeley (1983).

Barry Naughtones Profesor en la Escuela de Política y Estrategia Global de la Universidad de California, San Diego. Barry Naughton ha escrito extensamente sobre la economía china, con énfasis en la transición del mercado, la tecnología y el comercio, y la economía política. Su libro más reciente es la edición revisada y actualizada de su libro de texto, The Chinese Economy: Adaptation and Growth (2018 de MIT Press). Naughton tiene un doctorado en economía de la Universidad de Yale (1986).

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Archivo adjunto: WorkingPaper_HaggardandNaughton.pdf