[特别报告] 韩国下届政府的贸易政策执行体系再设计：设立部长级专门部门的方案

编者按

继因“萨德”部署决定而引发的中国贸易报复之后，以“公平贸易”为旗号的美国的贸易施压也显露出全面展开的迹象。这是因为正在访问韩国的美国副总统彭斯（Mike Pence）已表明推进韩美FTA修订的意愿。此外，随着因英国脱欧而引发的韩-欧盟FTA追加谈判及韩英FTA推进、韩中FTA升级谈判等成为当前课题，韩国在今后2-3年内将面临与世界三大经济圈进行FTA再谈判的局面。对于贸易额占GDP比重超过90%的韩国而言，这是一个极其重要的时期。然而，作者们认为，在现有体系下，难以有效应对如此迅速变化的贸易环境。因此，为更主动地应对，我们建议组织一个能够发挥攻击、防御乃至攻防协调的中场作用的部长级专门部门。

一、引言（执行摘要）

韩国的贸易政策正处于十字路口。作为贸易额占GDP比重超过90%的所谓“贸易国家”（trading state），韩国在过去十余年间通过大幅增加自由贸易协定（FTA）的签署数量，努力扩大自由贸易区（或称“经济领土”）以获取经济利益，并取得了诸多成就。然而，2017年，外部贸易环境正以多方面形成的巨大浪潮席卷韩国。韩国必须面对已投入大量心血签署的巨型FTA（韩美、韩欧、韩中）的再谈判或升级谈判，需要对特朗普政府以“公平贸易”为名义的贸易施压以及中国的贸易报复等做出常态化、快速的应对，并需要积极参与亚太地区正在展开的巨型FTA推进竞争以维护国家利益。若墨守成规，则有触礁的危险。韩国号正处于需要确立适应快速变化环境的贸易政策范式，并为此重新设计政策执行体系的时刻。

回顾过去的贸易政策历史，执行体系随着政府更迭已发生过数次变化。特别是2013年朴槿惠政府上任后，决定解散自1998年以来维持了15年的通商交涉本部，并将该职能移交给产业部，但从过去四年的评估来看，实际的改革效果并不理想。如今，面对新政府的成立，为避免再次犯下政治化、即兴化决策、封闭式推进方式、部门间碎片化职能调整等错误，必须准确把握外部环境的变化，设定符合国内需求的贸易政策方向，然后谨慎地制定组织设计方案。

1. 2010年代贸易环境的变化

2017年韩国面临的巨大浪潮正从以下五个方向涌来：

（1）美国贸易施压的加剧：美国的特朗普政府正将保护主义贸易政策作为复兴美国制造业和中产阶级的核心手段。它向包括韩国在内的对美贸易顺差国明确表示将施加强大压力以纠正贸易收支，并宣布将加强贸易救济措施，加大市场开放压力（如农产品市场），以及引入边境税调整（border adjustment taxes），因此韩国必须做好万全准备以应对美国的全面攻势。

（2）同时应对大型贸易谈判：美国已公开表示将重新谈判韩美FTA。鉴于过去韩美FTA在激烈国内政治争议和骚动中获得批准的经验，预计未来的再谈判也将引发相当大的国内政治和经济影响。特别是，牛肉市场追加开放、大米市场开放等政治上高度敏感的问题很可能被提出，若不制定周密的谈判战略和国内协调措施，可能再次引发国家性的混乱。另一方面，因英国脱欧而引发的韩-欧盟FTA追加谈判和韩英FTA推进，以及对自由化程度较低的韩中FTA进行升级的谈判也是当前的任务。也就是说，下届政府需要在2-3年内准备与世界三大经济圈的FTA再谈判。

（3）应对战略性贸易政策竞争：美国、中国、日本等主要强国正在将贸易提升到与国家安全直接相关的战略性事务的高度。它们以国家战略的高度，在亚太地区的贸易秩序主导权方面展开了如RCEP、韩中日FTA推进、TPP-11及美日FTA探索等令人目不暇接的竞争。韩国为维护国家利益，必须密切追踪国际形势动向，并具备更具战略性和机动性的政策决策态势。

（4）新的贸易规则与谈判展开：贸易谈判的内容也呈现出巨大变化。在21世纪新的全球贸易环境下，贸易政策的方向已不再是20世纪的关税措施等政策，而是朝着制定有助于跨境贸易-投资-服务结合的制度环境，即知识产权保护、原产地规则、资本流动、人员流动、竞争政策、基础设施服务等方面的多边贸易规则和规范的方向扩大，并已发展为加强汇率问题监管、加强为保护渔业资源而进行的监管等新规则的引入。这些规则主要是发达国家关注的议程，给包括韩国在内的后发国家带来了相当大的负担。

（5）扩大贸易谈判的对象和范围：随着贸易议题与其他议题领域的联动（issue linkage），为达成贸易协定而进行的谈判范围也在扩大。例如，从近期情况来看，汇率、公平交易、金融危机等领域与贸易联动并应用于贸易协定的现象正在显现，而像中韩因“萨德”问题产生的纠纷那样，原本非经济性的事宜也日益成为贸易问题。特朗普治下的美国也向中国展示了将对朝核问题的施压与贸易谈判挂钩的博弈。因此，贸易谈判已进入需要综合考虑和判断传统贸易利益以及金融、货币、劳动、环境、外交、安全利益的阶段。

为妥善应对这些挑战，下届政府的贸易组织必须成为全能型选手。过去外交通商部/通商交涉本部体制在FTA签署竞争中展现了追赶先行国的进攻态势，而产业通商资源部体制则侧重于贸易谈判与产业的联动，并偏重于防御性和反应性谈判。结果，前者因过度侧重FTA签署业绩而受到轻视经济效果的批评，后者则因防御性范式而被批评在TPP谈判中错失良机，在RCEP等多边谈判中未能凸显存在感。

当前，韩国一方面面临美国和中国的贸易压力，并承担着韩美FTA再谈判等防御性任务；另一方面，又处于积极参与后TPP时代巨型FTA竞争、积极应对新贸易规则制定的时期。总之，迫切需要设计一个能够同时参与进攻和防守，并能兼顾协调攻防的中场角色的全能型选手新组织。

2. 新贸易组织设计的根本目标

在制定新组织的设计方案之前，首先需要确立几个根本目标。

（1）将贸易确立为国家战略的核心课题。韩国应超越将贸易视为单纯商品交易问题的范畴，将其扩展为与国家安危直接相关的事务，并在战略性课题的认识下，寻求制度设计，以便总统和内阁能够持续关注。

（2）强化贸易的指挥塔功能。鉴于贸易议题涵盖广泛领域并涉及广泛的议题联动，当务之急是建立一个能够从整个政府乃至国家整体的立场出发，协调和确定各种意见的协调功能和机制，而非受特定部门或产业的利益影响。

（3）积极应对新的贸易环境和贸易议题。以往的贸易政策侧重于FTA签署的成果，而今后的贸易范式正转向制定多边框架下的新贸易规则和规范、因议题联动而扩散的各种贸易议题、以及因保护主义和进口限制而扩大的贸易摩擦等更广泛的事务。因此，必须建立一个能够以专业性为基础，积极应对贸易 현안的专门组织。

（4）组建部长级专门部门。为了能够出席国际贸易部长级会议，与贸易伙伴国的部长级官员进行协商和谈判，同时作为指挥塔协调与其他利益相关部门的工作，并有效地向最终决策者（总统）提供事态综合判断的依据，必须任命一位部长级负责人。

（5）加强与国会的关系。为了实现对外谈判的责任性并赋予民主正当性，必须提升立法机构在对内谈判中的作用，以便在对外经济政策推进的各个阶段加强协商。

3. 现有体系的问题点

从以上观点来看，现有的贸易政策执行体系存在诸多问题。

（1）指挥塔作用不足：贸易职能若置于特定实务部门之下，难免会受到该部门的利益相关者或客户利益的影响。现行的产业部模式因与产业利益挂钩，在政策协调方面存在不足。另一方面，过去的（外）交通商部模式也未能摆脱因过于追求FTA数量这一外交成果而忽视经济实效的批评。

（2）贸易业务的碎片化：现有体系过去侧重于双边贸易协定的签署，因此尽管新的贸易规则出现、贸易议题范围扩大、贸易摩擦急剧增加导致贸易 현안激增，但在专门把握和处理这些问题方面仍显不足。2013年贸易业务的整合导致贸易业务在部门间碎片化，时常发生业务重叠、混乱和延误。

（3）贸易业务地位下降：在现行体制下，产业通商资源部部长承担着多项重要的国家事务，在国际社会持续进行的贸易业务方面，其掌握情况和频繁参加国际贸易部长级会议存在物理上的局限。此外，仅指定非部长级的次官补等贸易负责人，在与外国贸易部长直接进行讨论和协商方面存在根本性局限，在需要立即做出决策的情况下，迟滞的现象持续暴露。

（4）对最高决策者的辅佐功能减弱：随着政府部门内负责贸易的官员降级为次官补级别，总统这一政府最高决策者对贸易问题的关注度下降，或与贸易问题相关的决策出现迟延。为总统府幕僚提供准确的贸易 현안现状及其影响的信息和资料，并提供建议的机制也已减弱。

（5）贸易专业人才库动荡: 2013年组织改组，贸易职能移交给产业通商资源部后，过去15年外交部体制下积累的相当一部分贸易专业人才回归外交部，而产业通商资源部的人力则集中于产业和资源业务，并出现了规避相对陌生的贸易业务的现象。虽然业务移交带来的组织动荡是常有的事，但以目前的组织形态来看，未来贸易专业人才减少的可能性很大。

4. 替代方案：设立部长级专职部门

本报告提出的贸易政策执行体系，旨在构建一个整合了三个阶段的精简组织：第一阶段为战略企划和部门间事前政策协调与融合（ex ante）；第二阶段为通过谈判代表团指挥部（control tower）主导谈判（interim）；第三阶段为协定的统一、高效执行（ex post）。

为实现这一体系的构建，在分析了现行产业部模式（产业通商资源部下属贸易谈判室）和外交部模式（外交贸易部下属贸易谈判本部）的优缺点后，虽然两者各有优劣，但为妥善应对贸易议题日益多样化、关联化、复合化以及国家安全议题化的趋势，设立部长级专职组织是适宜的。

贸易职能专职部门 ① 作为指挥塔，能够协调和融合超越特定部门和公民社会利益的公正意见；② 能够负责整合各部门分散的贸易相关业务；③ 作为内阁一员，能够加强与最高决策者的联系，并采取兼顾国家多方面利益的战略性方法；④ 能够迅速应对贸易争端等新的贸易环境；⑤ 能够具备最大限度利用和培养贸易专业人才库的体系。

关于贸易专职部门的设置（housing）地点，可以参考美国的贸易代表办公室（USTR）模式，但直接应用于韩国存在一些局限性。在美国，为了制约国会在贸易政策方面的宪法权力，在白宫内设立USTR，而韩国情况不同，没有必要特意将贸易专职部门设在总统办公室内。此外，这也不符合削减总统办公室权力的时代要求。作为替代方案，可以设立为国务总理直属机构，但鉴于总统制为主的宪法体系中，国务总理的制度性模糊性，总理办公室直属机构的局限性也十分明显。因此，本报告提出第一项建议：在内阁新设部门（暂定名：通商部）。

引入新部门固然会带来诸多行政、实务和政治上的负担，特别是对于在总统就职委员会准备工作之外于5月10日 바로 출범하는 新政府而言，这些负担可能会进一步加剧。尽管如此，如前所述，随着国际贸易环境的急剧变化和贸易范式的转变，贸易问题已成为国家利益的核心部分，贸易争端也成为国家管理的重要组成部分，考虑到当前状况，从百年大计的角度来看，设立独立的、新的部门是可取的。

如果面临紧迫的政治日程以及新设部门在行政、财政、时间上的余力不足，作为次选方案，第二项建议是作为附属现有部门（外交部或产业部）的独立组织引入该方案。在这种情况下，必须考虑如何最大限度地保障贸易专职部门从现有部门组织中获得自主性。此外，部门负责人应具备部长级地位，并确保其能够接触到最高决策者——总统，并能迅速进行工作协调的地位和体系。特别是对于贸易问题，应确保其拥有与他部门进行工作调整和协调的实质性地位。在此情况下，能够从利益相关者那里获得相对自主性的外交部附属方案具有一定的优势。总而言之，新设部门方案和现有部门附属方案都各有优缺点，并且需要考察其是否符合制度局限性或政治现实，但一旦确定方向并推进，各种具体困难是可以得到充分协调或克服的……（未完待续）

作者

孙烈_延世大学国际学研究生院教授。在美国芝加哥大学获得政治学博士学位。曾任EAI日本研究中心所长、地球网络21会长、延世大学可持续发展研究中心所长及国际学研究所所长。主要研究领域为国际政治经济学、日本政治经济学、贸易政策的政治经济学等。近期论文包括《韩国在构建区域贸易架构中的作用》、《安倍经济学对韩国贸易政策的影响》、《东亚的区域化、区域主义与双刃剑公共外交》等。

李在民_首尔大学法学院·法学研究生院教授。在美国波士顿学院法学院获得法学博士学位（Juris Doctor）。曾在华盛顿特区Willkie Farr & Gallagher LLP律师事务所执业，并曾任韩阳大学法学院·法学研究生院教授。主要研究领域为国际贸易法，曾担任世界贸易组织（WTO）争端解决机制国家候选专家（national indicative list）以及韩-智利、韩-欧盟、韩-美自由贸易协定（FTA）争端解决程序候选专家。

具民教_首尔大学行政研究生院教授兼国际处副处长。在美国加利福尼亚大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为国际行政和贸易政策，著作包括《韩国政府与发展关联中的公共政策》、《亚洲新制度架构：管理贸易、金融和安全关系的演变结构》等。