[REPORTE ESPECIAL] Rediseño del sistema de implementación de la política comercial del próximo gobierno de Corea: Propuesta de establecimiento de un departamento dedicado a nivel ministerial

Nota del editor

Además de las represalias comerciales de China por la decisión de desplegar el THAAD, la presión comercial de Estados Unidos, bajo el lema de "comercio justo", también muestra signos de intensificación. Esto se debe a que el vicepresidente de Estados Unidos, Mike Pence, quien está de visita en Corea, expresó su intención de promover la renegociación del TLCAN entre Corea y Estados Unidos. Además, con la renegociación adicional del TLCAN entre Corea y la UE debido al Brexit, la promoción del TLCAN entre Corea y el Reino Unido, y la negociación de actualización del TLCAN entre Corea y China como tareas inmediatas, Corea se enfrentará a la situación de tener que preparar la renegociación de TLCAN con las tres principales economías del mundo en los próximos 2-3 años. Este es un momento muy importante para Corea, cuyo comercio supera el 90% de su PIB. Sin embargo, los autores argumentan que el sistema actual tiene limitaciones para responder eficazmente a un entorno comercial tan cambiante. Por lo tanto, proponen la creación de un departamento dedicado a nivel ministerial que pueda desempeñar no solo funciones de ataque y defensa, sino también de mediocampista para coordinar el ataque y la defensa, para una respuesta más proactiva.

I. Introducción(Resumen Ejecutivo)

La política comercial de Corea se encuentra en una encrucijada. Corea, un "estado comercial" cuyo comercio supera el 90% de su PIB, ha intentado expandir su zona de libre comercio (o "territorio económico") a través de un aumento exponencial en el número de acuerdos de libre comercio (TLC) en la última década, buscando obtener beneficios económicos y ha logrado muchos éxitos. Sin embargo, en 2017, el entorno comercial exterior está a punto de envolver a la República de Corea con enormes olas formándose en múltiples frentes. Debe enfrentarse a la renegociación o actualización de los TLC masivos (Corea-EE. UU., Corea-UE, Corea-China) celebrados hasta ahora, responder de manera constante y rápida a la presión comercial de la administración Trump bajo el pretexto de "comercio justo" y las represalias comerciales de China, y participar activamente en la competencia por la promoción de mega-TLC en la región de Asia y el Pacífico para proteger los intereses nacionales. Si se sigue la política comercial existente, existe la posibilidad de naufragar. El "barco Corea" se encuentra en un momento en que debe establecer un paradigma de política comercial adecuado para el entorno cambiante y rediseñar el sistema de implementación de políticas para ello.

Mirando hacia atrás en la historia de la política comercial, el sistema de implementación de la política comercial ha cambiado varias veces con los cambios de gobierno. En particular, en 2013, el gobierno de Park Geun-hye, al asumir el cargo, disolvió el Comité de Negociación Comercial que había estado en funcionamiento durante 15 años desde 1998 y transfirió esta función al Ministerio de Industria, Comercio y Energía (MOTIE). Sin embargo, evaluando los últimos cuatro años, el efecto de la reforma sustantiva no ha sido positivo. Ahora, al comienzo de un nuevo gobierno, para evitar caer nuevamente en las trampas de decisiones políticas e improvisadas, métodos de implementación cerrados y ajustes funcionales fragmentados entre ministerios, es necesario leer con precisión los cambios en el entorno externo, establecer la dirección de la política comercial que satisfaga las demandas internas y luego diseñar cuidadosamente el plan organizacional.

1. Cambios en el entorno comercial de la década de 2010

Las enormes olas que Corea enfrenta en 2017 provienen de las siguientes cinco direcciones.

(1) Aumento de la presión comercial proveniente de Estados Unidos: La administración Trump de Estados Unidos está utilizando una política comercial proteccionista como medio clave para revivir la manufactura y la clase media estadounidense. Al anunciar una fuerte presión para ajustar la balanza comercial con países que tienen superávits comerciales con EE. UU., como Corea, Corea debe estar completamente preparada para la defensa contra la ofensiva multifacética de EE. UU., que incluye el fortalecimiento de las medidas de solución de diferencias comerciales, la presión para la apertura de mercados como el de productos agrícolas y la introducción de impuestos de ajuste fronterizo.

(2) Respuesta simultánea a negociaciones comerciales a gran escala: Estados Unidos ha anunciado la renegociación del TLC entre Corea y Estados Unidos. Dado el pasado de intensa controversia política interna y conmoción durante la ratificación del TLC entre Corea y Estados Unidos, se prevé que futuras renegociaciones también causen importantes repercusiones políticas y económicas internas. En particular, dado que es probable que surjan cuestiones políticamente muy sensibles, como la apertura adicional del mercado de carne de res y la apertura del mercado de arroz, se podría generar otra confusión nacional si no se preparan estrategias de negociación y medidas de coordinación internas cuidadosas. Mientras tanto, la renegociación adicional del TLC entre Corea y la UE debido al Brexit, la promoción del TLC entre Corea y el Reino Unido, y la negociación de actualización para mejorar el TLC entre Corea y China, que tiene un nivel de liberalización bajo a medio, son también tareas inmediatas. Es decir, el próximo gobierno deberá prepararse para la renegociación de TLC con las tres principales economías del mundo en los próximos 2-3 años.

(3) Preparación para la competencia de políticas comerciales estratégicas: Las principales potencias como Estados Unidos, China y Japón están elevando el estatus del comercio como un asunto estratégico directamente relacionado con la seguridad nacional. En el marco de la estrategia nacional, están librando una competencia vertiginosa por el liderazgo en el orden comercial de la región de Asia y el Pacífico, promoviendo RCEP, TLC entre Corea, China y Japón, y buscando TPP-11 y TLC entre EE. UU. y Japón. Para proteger los intereses nacionales, Corea debe mantener una postura de toma de decisiones políticas más estratégica y ágil, rastreando de cerca las tendencias de la situación internacional.

(4) Nuevas normas comerciales y desarrollo de negociaciones: El contenido de las negociaciones comerciales también está experimentando cambios significativos. En el nuevo entorno comercial global del siglo XXI, la dirección de la política comercial se está expandiendo más allá de las políticas del siglo XX, como las medidas arancelarias, hacia la creación de reglas y normativas comerciales multilaterales que ayuden a la combinación de comercio, inversión y servicios transfronterizos, es decir, la protección de los derechos de propiedad, las normas de origen, el movimiento de capitales, el movimiento de personas, las políticas de competencia y los servicios de infraestructura. Esto está conduciendo a la introducción de nuevas normativas, como la intensificación de la regulación sobre cuestiones cambiarias y el fortalecimiento de las regulaciones para la protección de los recursos pesqueros. Estas normativas son principalmente agendas de interés para los países desarrollados y suponen una carga considerable para los países de reciente industrialización, incluida Corea.

(5) Ampliación del alcance y el objeto de las negociaciones comerciales: A medida que los temas comerciales se vinculan con otras áreas temáticas (vinculación de temas), el alcance de las negociaciones para los acuerdos comerciales también se amplía. Por ejemplo, en la situación reciente, áreas como los tipos de cambio, la competencia justa y las crisis financieras se están aplicando a los acuerdos comerciales vinculándose con el comercio. También hay un aumento de casos en los que asuntos que originalmente no eran económicos, como el conflicto entre Corea y China relacionado con el THAAD, se convierten en problemas comerciales. Estados Unidos bajo Trump está mostrando un juego de vincular la presión sobre Corea del Norte con el acuerdo comercial con China. Por lo tanto, las negociaciones comerciales han llegado a una etapa en la que se deben considerar y juzgar de manera integral no solo los intereses comerciales tradicionales, sino también los intereses financieros, monetarios, laborales, ambientales, diplomáticos y de seguridad.

Para responder adecuadamente a estos desafíos, la organización comercial del próximo gobierno debe convertirse en un jugador todoterreno. Mientras que el sistema anterior de Ministerio de Asuntos Exteriores/Comité de Negociación Comercial mostró una postura ofensiva para "ponerse al día" con los países desarrollados en la competencia por la celebración de TLC, el sistema del Ministerio de Industria, Comercio y Energía se centró en la conexión entre las negociaciones comerciales y la industria, y se puede decir que se centró en negociaciones defensivas y reactivas. Como resultado, mientras que el primero fue criticado por centrarse en los resultados de la celebración de TLC y descuidar relativamente los efectos económicos, el segundo fue criticado por perder la oportunidad de participar en las negociaciones del TPP y no destacar su presencia en negociaciones multilaterales como el RCEP debido a su paradigma defensivo.

Actualmente, Corea, por un lado, está expuesta constantemente a la presión comercial de Estados Unidos y China y tiene la tarea defensiva de renegociar el TLC entre Corea y Estados Unidos. Por otro lado, debe participar activamente en la competencia de mega-TLC de la era post-TPP y responder proactivamente a la formulación de nuevas normas comerciales. En resumen, es urgente diseñar una nueva organización que actúe como un jugador todoterreno, participando tanto en el ataque como en la defensa, y abarcando también el papel de mediocampista que coordina el ataque y la defensa.

2. Objetivos básicos del diseño de la nueva organización comercial

Para elaborar el plan de la nueva organización, primero debemos establecer algunos objetivos básicos.

(1) Establecer el concepto de comercio como una tarea estratégica nacional. Corea debe ir más allá de considerar el concepto de comercio simplemente como un problema de intercambio de mercancías, ampliarlo a un asunto directamente relacionado con la seguridad nacional y buscar un diseño institucional que permita al presidente y al gabinete prestar atención constante bajo la percepción de que es una tarea estratégica.

(2) Fortalecer la función de control del comercio. Dado que las cuestiones comerciales abarcan diversos campos y se produce una amplia vinculación de temas, es urgente asegurar una función y un mecanismo de coordinación que puedan coordinar y determinar diversas opiniones desde la perspectiva de todo el gobierno o de toda la nación, en lugar de los intereses de un ministerio específico o los intereses industriales.

(3) Responder activamente al nuevo entorno comercial y a las cuestiones comerciales. Mientras que la política comercial anterior se centró en los resultados de la celebración de TLC, el paradigma comercial futuro se está transformando en asuntos más integrales, como la formulación de nuevas normas y reglas comerciales a través de marcos multilaterales, la expansión de diversas cuestiones comerciales debido a la vinculación de temas y la propagación de fricciones comerciales debido al proteccionismo y las restricciones a la importación. Por lo tanto, debemos contar con una organización dedicada que responda activamente a los asuntos comerciales actuales basándose en la especialización.

(4) Organizar un departamento dedicado a nivel ministerial. Para asistir a las reuniones ministeriales de comercio internacionales, llevar a cabo discusiones y negociaciones con contrapartes ministeriales de países comerciales, y al mismo tiempo asegurar la capacidad de coordinar tareas con otros ministerios interesados como centro de control y proporcionar eficazmente la base para el análisis y el juicio de los asuntos actuales al tomador de decisiones final (el presidente), se debe nombrar un jefe a nivel ministerial.

(5) Fortalecer las relaciones con la Asamblea Nacional. Para garantizar la responsabilidad en las negociaciones exteriores y otorgar legitimidad democrática, es necesario mejorar el papel del poder legislativo en las negociaciones internas y fortalecer la coordinación en las diversas etapas de la implementación de la política económica exterior.

3. Problemas del sistema existente

Desde la perspectiva anterior, el sistema de implementación de la política comercial existente tiene varios problemas.

(1) Insuficiencia del papel de centro de control: Cuando la función comercial se ubica bajo un ministerio operativo específico, inevitablemente se ve influenciada por los intereses de los interesados o clientes de ese ministerio. Por lo tanto, el modelo actual del ministerio de industria y comercio tiene limitaciones en la coordinación de políticas porque está vinculado a los intereses industriales. Por otro lado, el modelo anterior del ministerio de asuntos exteriores tampoco está libre de críticas similares de haberse centrado en el resultado diplomático de aumentar el número de TLC en lugar de los beneficios económicos reales.

(2) Fragmentación de las tareas comerciales: Dado que el sistema existente se ha centrado en la celebración de acuerdos comerciales bilaterales, ha mostrado limitaciones para comprender y manejar la explosión de asuntos comerciales debido a la aparición de nuevas normas comerciales, la expansión del alcance de los temas comerciales y el aumento de las fricciones comerciales. La reorganización de las tareas comerciales en 2013 ha llevado a la fragmentación de las tareas comerciales entre ministerios, lo que a menudo causa duplicación de trabajo, confusión y retrasos.

(3) Disminución del estatus de las tareas comerciales: Bajo el sistema actual, el Ministro de Industria, Comercio y Energía tiene la responsabilidad de muchas tareas nacionales importantes, lo que ha demostrado limitaciones físicas para comprender las tareas comerciales que se desarrollan constantemente en la comunidad internacional y participar frecuentemente en las reuniones ministeriales de comercio internacionales. Además, la designación de personal de comercio a nivel de viceministro adjunto o inferior, en lugar de a nivel ministerial, tiene limitaciones básicas para llevar a cabo discusiones y negociaciones directas con ministros de comercio extranjeros, y se observan continuamente retrasos en situaciones que requieren una toma de decisiones inmediata.

(4) Debilitamiento de la función de asistencia al máximo tomador de decisiones: Con la reducción del nivel de los funcionarios encargados del comercio dentro de los ministerios del gobierno a nivel de viceministro adjunto, el interés del presidente, el máximo tomador de decisiones del gobierno, en cuestiones comerciales ha disminuido o la toma de decisiones relacionadas con cuestiones comerciales se ha retrasado. El mecanismo para proporcionar información y datos precisos sobre el estado actual de los asuntos comerciales y sus efectos, y para asesorar a los asesores de la Casa Azul, también se ha debilitado.

(5) Fluctuación de la reserva de personal especializado en comercioDebido a la reorganización de 2013, las funciones comerciales se transfirieron al Ministerio de Comercio, Industria y Energía, lo que provocó que una parte considerable del personal especializado en comercio, acumulado durante 15 años bajo el antiguo Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio, regresara al Ministerio de Asuntos Exteriores. Por el contrario, el personal del Ministerio de Comercio, Industria y Energía se ha centrado en asuntos industriales y de recursos, y ha surgido una tendencia a evitar los asuntos comerciales, que son relativamente ajenos. Si bien la agitación organizacional debida a la transferencia de funciones es algo que siempre ocurre, la forma organizacional actual presenta una alta probabilidad de reducción del personal especializado en comercio en el futuro.

4. Alternativa: Establecimiento de un departamento especializado a nivel de ministro

El sistema de ejecución de políticas comerciales propuesto en este informe tiene como objetivo una organización simplificada que integre tres etapas: la primera etapa de planificación estratégica y coordinación y fusión de políticas interdepartamentales (ex ante), la segunda etapa de liderazgo de negociaciones por parte de la torre de control del equipo de negociación (interim), y la tercera etapa de implementación coherente y eficiente de los acuerdos (ex post).

Con el objetivo de construir dicho sistema, se analizaron las ventajas y desventajas de los modelos actuales de tipo ministerial (Oficina de Negociación Comercial dependiente del Ministerio de Comercio, Industria y Energía) y de tipo diplomático (Secretaría de Negociación Comercial dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio). Si bien ambos modelos presentan fortalezas y debilidades, se considera apropiado establecer una organización especializada a nivel de ministro para responder adecuadamente a la diversificación, interconexión y complejidad de los temas comerciales, así como a la tendencia a convertirlos en cuestiones de seguridad nacional.

Una organización dedicada a los asuntos comerciales puede ① actuar como una torre de control para coordinar y fusionar opiniones neutrales que trasciendan los intereses de ministerios específicos y la sociedad civil; ② encargarse de la operación integrada de las funciones comerciales fragmentadas en cada ministerio; ③ fortalecer la conexión con el máximo órgano de toma de decisiones como miembro del gabinete, permitiendo un enfoque estratégico que considere la multiplicidad de intereses nacionales; ④ responder rápidamente a nuevos entornos comerciales, como disputas comerciales; y ⑤ contar con un sistema para maximizar y cultivar un grupo de personal especializado en comercio.

En cuanto a dónde ubicar la organización dedicada al comercio, se puede considerar el modelo de la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR), pero existen varias limitaciones para su aplicación directa en Corea. A diferencia de Estados Unidos, donde la USTR se estableció dentro de la Casa Blanca para controlar los poderes constitucionales del Congreso en materia de política comercial en un sistema de democracia parlamentaria, en el contexto coreano no hay una necesidad particular de ubicar un departamento comercial especializado dentro de la Oficina Presidencial. Además, esto no se alinea con la demanda de la época de reducir el poder de la Oficina Presidencial. Como alternativa, se podría establecer como una agencia bajo la dirección del Primer Ministro, pero las agencias bajo la Oficina del Primer Ministro también tienen sus limitaciones debido a la ambigüedad institucional del Primer Ministro en el sistema constitucional centrado en la presidencia. Por lo tanto, este informe proponecomo primera propuesta el establecimiento de un nuevo ministerio (nombre provisional: Ministerio de Comercio) en el gabinete.

Es cierto que la introducción de un nuevo departamento conlleva diversas cargas administrativas, prácticas y políticas, y estas cargas pueden verse amplificadas para el nuevo gobierno que asumirá el cargo el 10 de mayo sin un período de preparación por parte del comité de transición presidencial. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, dado el rápido cambio en el entorno comercial internacional, la transformación del paradigma comercial, la creciente importancia de los asuntos comerciales para los intereses nacionales y la ocupación de las disputas comerciales en una parte significativa de la gestión estatal, el establecimiento de un nuevo ministerio independiente es deseable desde una perspectiva de planificación a largo plazo.

Si el calendario político actual y la falta de capacidad administrativa, financiera y temporal para crear un nuevo departamento lo impiden, como segunda opción se proponela introducción de una organización separada adscrita a un ministerio existente (ya sea el Ministerio de Asuntos Exteriores o el Ministerio de Comercio, Industria y Energía). En este caso, se debe considerar un método que garantice la máxima autonomía de la organización dedicada al comercio respecto a la estructura del ministerio existente. Además, el jefe del departamento debe tener el estatus y el sistema para garantizar el acceso al máximo órgano de toma de decisiones, el Presidente, y para llevar a cabo consultas de trabajo de manera expedita, siendo un puesto a nivel de ministro. En particular, en lo que respecta a los asuntos comerciales, debe garantizarse un estatus que permita la coordinación y armonización de las tareas con otros ministerios. En este caso, la propuesta de adscripción al Ministerio de Asuntos Exteriores, que puede tener una autonomía relativa frente a los interesados, presenta ciertas ventajas. En resumen, si bien ambas propuestas, la de un nuevo ministerio y la de una organización adscrita a un ministerio existente, tienen sus pros y contras, y es necesario examinar si se ajustan a las limitaciones institucionales o a la realidad política, una vez que se defina una dirección, las diversas dificultades específicas podrán ser 조정adas o superadas...(continuará)

Autor

Yeol Son_Profesor en la Graduate School of International Studies de la Universidad Yonsei. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago. Ha sido Director del Centro de Estudios Japoneses de EAI, Presidente de G-Net 21, Director del Instituto de Investigación para el Desarrollo Sostenible y Director de Estudios Internacionales en la Universidad Yonsei. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la economía política japonesa y la economía política de las políticas comerciales. Sus artículos recientes incluyen "The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture", "The Abe Effect on South Korea's Trade Policy" y "Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia".

Jaemin Lee_Profesor en la Facultad de Derecho y la Escuela de Posgrado en Derecho de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su doctorado en Derecho (Juris Doctor) en el Boston College Law School. Ejerció como abogado en Willkie Farr & Gallagher LLP en Washington D.C. y anteriormente fue profesor en la Facultad de Derecho y la Escuela de Posgrado en Derecho de la Universidad de Hanyang. Su principal área de investigación es el derecho comercial internacional, y ha sido candidato a miembro de paneles nacionales en el sistema de solución de diferencias de la OMC, así como miembro de paneles en procedimientos de solución de diferencias de los TLCAN Corea-Chile, Corea-UE y Corea-EE.UU.

MinGyo Koo_Profesor y Vicerrector de Asuntos Internacionales en la Escuela de Posgrado de Administración Pública de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación son la administración internacional y las políticas comerciales. Sus libros incluyen The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus y Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations.