[СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД] Перепроектирование системы реализации торговой политики следующего правительства Кореи: предложение о создании специализированного ведомства на уровне министра

Примечание редактора

Вслед за китайскими торговыми санкциями, введенными в связи с размещением системы THAAD, намечается начало торгового давления со стороны США под предлогом «справедливой торговли». Это связано с тем, что вице-президент США Майк Пенс, находящийся с визитом в Корее, выразил намерение добиваться пересмотра соглашения о свободной торговле между Кореей и США (FTA). Кроме того, в связи с дополнительными переговорами по FTA между Кореей и ЕС после Брекзита, продвижением FTA между Кореей и Великобританией, а также переговорами по обновлению FTA между Кореей и Китаем, которые встали на повестке дня, в ближайшие 2-3 года Корее предстоит подготовиться к переговорам по пересмотру FTA с тремя крупнейшими экономическими блоками мира. Для Кореи, где объем торговли превышает 90% ВВП, это крайне важный момент. Однако авторы утверждают, что существующая система имеет ограничения для эффективного реагирования на столь быстро меняющуюся торговую среду. Поэтому для более активного реагирования предлагается создать специализированное ведомство на уровне министра, способное выполнять функции как нападения и защиты, так и координации атак и обороны, подобно полузащитнику.

I. Введение(Executive Summary)

Торговая политика Кореи находится на распутье. Корея, являясь так называемым «торговым государством» (trading state), где объем торговли превышает 90% ВВП, на протяжении последнего десятилетия стремилась расширить зону свободной торговли (или «экономическую территорию») путем стремительного увеличения числа заключенных соглашений о свободной торговле (FTA), добившись значительных успехов. Однако в 2017 году внешняя торговая среда, охваченная мощными волнами со всех сторон, грозит накрыть Республику Корея. Необходимо провести переговоры по пересмотру или обновлению крупных FTA (с США, ЕС, Китаем), заключенных с большими усилиями; оперативно и своевременно реагировать на торговое давление со стороны администрации Трампа под предлогом «справедливой торговли» и торговые санкции Китая; активно участвовать в конкуренции за продвижение мега-FTA, разворачивающейся в Азиатско-Тихоокеанском регионе, для защиты национальных интересов. Следование прежней торговой политике чревато риском кораблекрушения. Корейскому кораблю необходимо на данном этапе определить парадигму торговой политики, соответствующую меняющейся среде, и перепроектировать систему реализации этой политики.

Оглядываясь на историю торговой политики, можно увидеть, что система ее реализации неоднократно менялась с каждой сменой правительства. В частности, правительство Пак Кын Хе в 2013 году при вступлении в должность приняло решение о ликвидации Управления по ведению торговых переговоров, существовавшего 15 лет с 1998 года, и передаче его функций Министерству торговли, промышленности и энергетики (МТПЭ). Однако, по оценкам прошедших четырех лет, реальный эффект от реорганизации не был положительным. Теперь, в преддверии вступления в должность нового правительства, чтобы избежать ошибок политических и спонтанных решений, закрытого подхода к реализации и фрагментарного функционального регулирования между ведомствами, необходимо точно оценить изменения во внешней среде, определить направление торговой политики, отвечающее внутренним потребностям, и затем тщательно разработать организационную структуру.

1. Изменения торговой среды в 2010-х годах

В 2017 году Корея сталкивается с пятью основными вызовами, подобными надвигающимся волнам:

(1) Усиление торгового давления со стороны США: Администрация Трампа использует протекционистскую торговую политику как ключевое средство для возрождения американской промышленности и среднего класса. Заявляя о сильном давлении на страны с торговым профицитом в торговле с США, такие как Корея, с целью коррекции торгового баланса, США намерены усилить меры торговой защиты, добиться открытия рынков, таких как рынок сельскохозяйственной продукции, и ввести налог на приграничную торговлю (border adjustment taxes). Корее необходимо быть полностью готовой к многостороннему натиску со стороны США.

(2) Одновременное реагирование на крупные торговые переговоры: США заявили о намерении пересмотреть FTA между Кореей и США. Учитывая прошлый опыт ратификации FTA между Кореей и США, сопровождавшийся ожесточенными внутриполитическими спорами и волнениями, можно прогнозировать, что будущие переговоры по пересмотру также вызовут значительные внутриполитические и экономические последствия. В частности, высока вероятность возникновения политически очень чувствительных вопросов, таких как дополнительное открытие рынка говядины и рынка риса. Без тщательной разработки переговорной стратегии и внутренних мер по координации, это может привести к очередному национальному кризису. Между тем, дополнительное обсуждение FTA между Кореей и ЕС после Брекзита, продвижение FTA между Кореей и Великобританией, а также переговоры по обновлению FTA между Кореей и Китаем, которое является соглашением с низким уровнем либерализации, также являются неотложными задачами. То есть, следующее правительство должно в течение 2-3 лет подготовиться к переговорам по пересмотру FTA с тремя крупнейшими экономическими блоками мира.

(3) Подготовка к конкуренции в области стратегической торговой политики: Крупные державы, такие как США, Китай и Япония, повышают статус торговли, рассматривая ее как стратегический вопрос, напрямую связанный с национальной безопасностью. В рамках национальной стратегии они ведут стремительную конкуренцию за доминирование в торговом порядке Азиатско-Тихоокеанского региона, продвигая RCEP, FTA между Кореей, Китаем и Японией, а также исследуя TPP-11 и FTA между США и Японией. Корее, чтобы защитить свои национальные интересы, необходимо тщательно отслеживать тенденции в международной обстановке и иметь более стратегическую и гибкую позицию в принятии решений.

(4) Развитие новых торговых норм и переговоров: Содержание торговых переговоров также претерпевает значительные изменения. В условиях новой глобальной торговой среды XXI века направление торговой политики расширяется от мер по тарифам, характерных для политики XX века, к созданию институциональной среды, способствующей объединению трансграничной торговли, инвестиций и услуг. Это включает в себя разработку многосторонних торговых правил и норм, таких как защита прав собственности, правила происхождения товаров, движение капитала, перемещение рабочей силы, конкурентная политика, инфраструктурные услуги, а также введение новых норм, таких как усиление регулирования валютных операций и усиление регулирования для защиты рыбных ресурсов. Эти нормы в основном представляют собой повестку дня, интересующую развитые страны, и создают значительное бремя для развивающихся стран, включая Корею.

(5) Расширение сферы и предмета торговых переговоров: Торговые вопросы все чаще связываются с другими областями (issue linkage), что приводит к расширению сферы переговоров по торговым соглашениям. Например, в последнее время такие области, как валютные курсы, добросовестная конкуренция и финансовые кризисы, связаны с торговлей и применяются к торговым соглашениям. Также увеличиваются случаи, когда вопросы, изначально не связанные с экономикой, такие как конфликт между Китаем и Кореей по поводу THAAD, становятся торговыми проблемами. США при Трампе демонстрируют пример игры, когда давление на Северную Корею связывается с торговыми соглашениями с Китаем. Таким образом, торговые переговоры достигли стадии, когда необходимо комплексно учитывать и оценивать не только традиционные торговые интересы, но и финансовые, валютные, трудовые, экологические, дипломатические и безопасностные интересы.

Для адекватного реагирования на эти вызовы новое торговое ведомство следующего правительства должно стать универсальным игроком. Если в прошлом система Министерства иностранных дел и торговли / Управления по ведению торговых переговоров демонстрировала наступательный подход в конкуренции за заключение FTA, стремясь догнать развитые страны, то система Министерства торговли, промышленности и энергетики, сосредоточившись на связи торговых переговоров с промышленностью, в основном занималась оборонительными и реактивными переговорами. В результате, если в первом случае критиковали за чрезмерную концентрацию на показателях заключения FTA в ущерб экономической выгоде, то во втором случае критиковали за упущенные возможности участия в переговорах по TPP и недостаточную активность в многосторонних переговорах, таких как RCEP, из-за оборонительной парадигмы.

В настоящее время Корея, с одной стороны, постоянно подвергается торговому давлению со стороны США и Китая и сталкивается с оборонительными задачами, такими как пересмотр FTA с США, а с другой стороны, должна активно участвовать в конкуренции за мега-FTA в пост-TPP эпоху и активно реагировать на создание новых торговых норм. Короче говоря, остро необходима разработка новой организации, которая будет выполнять роль универсального игрока, участвуя как в нападении, так и в обороне, а также выполняя роль полузащитника, координирующего атаку и оборону.

2. Основные цели проектирования новой торговой организации

При разработке организационной структуры необходимо прежде всего определить несколько основных целей.

(1) Определить торговлю как ключевую задачу национальной стратегии: Корея должна выйти за рамки простого рассмотрения торговли как вопроса товарооборота, расширить ее до сферы, напрямую связанной с национальной безопасностью, и стремиться к созданию системы, которая позволит президенту и кабинету министров уделять постоянное внимание этому вопросу в рамках стратегической задачи.

(2) Усилить функцию контроля торговой политики: Поскольку торговые вопросы охватывают различные области и включают в себя широкий спектр взаимосвязей, крайне важно обеспечить координационную функцию и механизм, позволяющие принимать решения с позиции всего правительства или страны в целом, а не с позиции отдельных ведомств или отраслей.

(3) Активно реагировать на новую торговую среду и торговые вопросы: В то время как прежняя торговая политика была сосредоточена на результатах заключения FTA, будущая парадигма торговли переходит к более комплексным вопросам, таким как создание новых торговых норм и правил через многосторонние механизмы, распространение различных торговых вопросов из-за взаимосвязи вопросов, а также рост торговых трений из-за протекционизма и торговых ограничений. Поэтому необходимо иметь специализированную организацию, которая активно реагирует на текущие торговые вопросы на основе профессионализма.

(4) Создать специализированное ведомство на уровне министра: Чтобы иметь возможность участвовать в международных конференциях министров торговли, вести переговоры с соответствующими министрами торговых партнеров, а также обладать способностью координировать работу с другими заинтересованными ведомствами в качестве центра управления и эффективно предоставлять обоснование для принятия решений по текущим вопросам высшему лицу, принимающему решения (президенту), необходимо назначить главу ведомства на уровне министра.

(5) Укрепить отношения с Национальным собранием: Для обеспечения ответственности в международных переговорах и придания им демократической легитимности необходимо повысить роль законодательного органа во внутренних переговорах и усилить консультации на различных этапах реализации внешней экономической политики.

3. Проблемы существующей системы

С учетом вышеизложенного, существующая система реализации торговой политики имеет ряд проблем.

(1) Недостаточность роли центра управления: Когда торговые функции находятся в ведении конкретного исполнительного ведомства, они неизбежно подвержены влиянию интересов заинтересованных сторон или клиентов этого ведомства. В этом смысле нынешняя модель Министерства торговли, промышленности и энергетики, связанная с промышленными интересами, имеет недостаточную координационную способность. С другой стороны, прежняя модель Министерства иностранных дел также не свободна от критики за чрезмерную концентрацию на дипломатических достижениях в виде увеличения числа FTA, а не на экономической выгоде.

(2) Фрагментация торговой деятельности: Поскольку существующая система была ориентирована на заключение двусторонних торговых соглашений, она показала ограниченность в понимании и решении проблем, связанных с появлением новых торговых норм, расширением сферы торговых вопросов и резким ростом торговых трений, несмотря на их огромное количество. В результате реорганизации торговой деятельности в 2013 году, которая привела к ее фрагментации между ведомствами, часто возникают случаи дублирования работы, путаницы и задержек.

(3) Снижение статуса торговой деятельности: В рамках нынешней системы министр торговли, промышленности и энергетики отвечает за множество важных государственных задач, что создает физические ограничения для понимания текущих торговых вопросов на международной арене и частого участия в конференциях министров международной торговли. Кроме того, назначение представителей по торговым вопросам на уровне заместителя министра, а не министра, имеет фундаментальные ограничения для ведения прямых обсуждений и консультаций с министрами торговли других стран. В ситуациях, требующих немедленного принятия решений, наблюдаются постоянные задержки.

(4) Ослабление вспомогательной функции для высшего руководства: Поскольку основные ответственные за торговые вопросы в правительственных ведомствах были понижены до уровня заместителя министра, интерес президента, высшего должностного лица, принимающего решения, к торговым вопросам снизился, или принятие решений, связанных с торговыми вопросами, задерживается. Механизм предоставления точной информации и данных о текущих торговых вопросах и их последствиях советникам президента в администрации президента также ослаб.

(5) Дестабилизация пула торговых специалистовВ результате реорганизации 2013 года, когда торговые вопросы были переданы Министерству торговли, промышленности и энергетики, значительная часть специалистов по торговле, накопленная за 15 лет работы в Министерстве иностранных дел и торговли, вернулась в Министерство иностранных дел, в то время как персонал Министерства торговли, промышленности и энергетики сосредоточился на вопросах промышленности и энергетики, и наблюдается тенденция к уклонению от относительно чуждых торговых вопросов. Хотя организационные потрясения, связанные с передачей полномочий, являются обычным явлением, при нынешней организационной структуре существует высокая вероятность сокращения числа специалистов по торговле в будущем.

4. Альтернатива: создание специализированного ведомства на уровне министра

Система реализации торговой политики, предлагаемая в данном отчете, нацелена на создание унифицированной организации, объединяющей три этапа: первый этап – стратегическое планирование, предварительная координация и интеграция политики между ведомствами (ex ante); второй этап – руководство переговорами со стороны руководства переговорной группы (control tower) (interim); третий этап – последовательное и эффективное выполнение соглашений (ex post).

С целью создания такой системы был проведен анализ сильных и слабых сторон текущих моделей, основанных на отраслевых министерствах (Управление торговых переговоров при Министерстве торговли, промышленности и энергетики) и на внешнеполитических ведомствах (Центр торговых переговоров при Министерстве иностранных дел и торговли). В результате было установлено, что, хотя обе модели имеют свои преимущества и недостатки, для адекватного реагирования на растущую сложность, взаимосвязанность и комплексность торговых вопросов, а также на тенденцию к их превращению в вопросы национальной безопасности, целесообразно создать специализированную организацию на уровне министра.

Специализированная организация по торговым вопросам может: ① выступать в качестве «командного центра» для нейтральной координации и интеграции различных мнений, выходящих за рамки интересов конкретных министерств и гражданского общества; ② отвечать за комплексное управление торговыми вопросами, разрозненными по различным министерствам; ③ укреплять связь с высшим руководством, являясь частью кабинета министров, что позволяет применять стратегический подход с учетом многогранности национальных интересов; ④ обеспечивать быстрое реагирование на новые торговые условия, такие как торговые споры; ⑤ иметь систему для максимального использования и развития пула специалистов по торговле.

Что касается места размещения (housing) специализированной организации по торговым вопросам, можно рассмотреть модель Торгового представителя США (USTR), однако ее прямое применение в Корее имеет ряд ограничений. В отличие от США, где USTR был создан в рамках Белого дома для контроля конституционных полномочий Конгресса в области торговой политики, в корейских условиях нет необходимости размещать специализированное торговое ведомство в администрации Президента. Кроме того, это противоречит современному требованию по сокращению полномочий администрации Президента. В качестве альтернативы можно было бы создать орган под прямым руководством Премьер-министра, однако из-за институциональной неопределенности роли Премьер-министра в президентской системе правления, прямое подчинение канцелярии Премьер-министра также имеет свои ограничения. Поэтому данный отчет предлагаетПервый вариант: создание нового министерства (условное название – Министерство торговли) в составе кабинета министров.

При внедрении нового ведомства неизбежно возникают различные административные, практические и политические трудности, и для нового правительства, которое начнет работу 10 мая без подготовительной работы комиссии по передаче президентских полномочий, эти трудности могут быть еще более усугублены. Тем не менее, учитывая стремительные изменения в международной торговой среде и трансформацию торговой парадигмы, в результате чего торговые вопросы стали ключевой частью национальных интересов, а торговые споры – значительной частью государственного управления, как указано выше, создание независимого нового министерства в долгосрочной перспективе является целесообразным.

Если в связи с текущим политическим графиком и нехваткой административных, финансовых и временных ресурсов для создания нового ведомства, в качестве второго варианта предлагаетсяВторой вариант: создание отдельной организации при существующем министерстве (Министерстве иностранных дел или Министерстве торговли). В этом случае необходимо рассмотреть способы обеспечения максимальной автономии специализированной торговой организации от существующей ведомственной структуры. Кроме того, руководитель организации должен иметь статус министра, обеспечивающий доступ к высшему руководству, Президенту, и возможность оперативного согласования рабочих вопросов. В частности, в отношении торговых вопросов должна быть обеспечена его реальная позиция, позволяющая осуществлять координацию и согласование работы с другими министерствами. В этом случае вариант прикрепления к Министерству иностранных дел, которое может обладать относительной независимостью от заинтересованных сторон, имеет определенные преимущества. Таким образом, оба варианта – создание нового министерства и прикрепление к существующему – имеют свои плюсы и минусы, и необходимо учитывать их институциональные ограничения и соответствие политической реальности, но если будет принято решение и начата работа, то различные детали можно будет скорректировать или преодолеть... (продолжение)

Автор

Сон Ёль_Профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе. Получил докторскую степень по политологии в Чикагском университете (University of Chicago). Являлся директором Исследовательского центра по Японии EAI, председателем G-21, директором Исследовательского центра устойчивого развития и директором Исследовательского центра международных отношений Университета Ёнсе. Основные области исследований включают международскую политическую экономию, политическую экономию Японии, политическую экономию торговой политики. Среди недавних публикаций: "The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture", "The Abe Effect on South Korea's Trade Policy", "Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia".

Ли Джэмин_Профессор юридического факультета и Высшей школы права Сеульского национального университета. Получил степень доктора права (Juris Doctor) в юридическом колледже Бостонского колледжа (Boston College Law School). Работал юристом в фирме Willkie Farr & Gallagher LLP в Вашингтоне, округ Колумбия, и ранее преподавал на юридическом факультете и в Высшей школе права Университета Ханьян. Основная область исследований – международное торговое право. Был кандидатом в члены национального списка арбитров в рамках механизма разрешения споров ВТО, а также кандидатом в арбитры в процедурах разрешения споров по соглашениям о свободной торговле между Кореей и Чили, Кореей и ЕС, Кореей и США.

Ку Мин Гё_Профессор и заместитель декана по международным делам Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета. Получил докторскую степень по политологии в Калифорнийском университете в Беркли (University of California, Berkeley). Основные области исследований – международная администрация и торговая политика. Среди его работ: "The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus", "Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations".