[Rapport Spécial] Refonte du système de mise en œuvre de la politique commerciale du prochain gouvernement sud-coréen : Proposition d'établissement d'un département dédié au niveau ministériel

Note de l'éditeur

Après les représailles commerciales de la Chine suite à la décision de déployer le THAAD, les pressions commerciales américaines, sous le couvert du « commerce équitable », montrent également des signes de concrétisation. En effet, le vice-président américain Mike Pence, en visite en Corée, a exprimé son intention de renégocier l'ALE coréano-américain. De plus, avec la nécessité de mener des négociations supplémentaires sur l'ALE Corée-UE suite au Brexit, la promotion d'un ALE Corée-Royaume-Uni, et les négociations de mise à niveau de l'ALE Corée-Chine, la Corée devra se préparer à renégocier des ALE avec les trois plus grandes zones économiques mondiales dans les deux à trois prochaines années. Pour la Corée, dont le commerce représente plus de 90 % de son PIB, c'est une période cruciale. Cependant, les auteurs soutiennent que le système actuel a des limites pour répondre efficacement à cet environnement commercial en évolution rapide. Par conséquent, ils proposent la création d'un département dédié au niveau ministériel, capable de remplir des fonctions d'attaque, de défense, et de coordination du jeu, tel un milieu de terrain.

I. Introduction(Résumé exécutif)

La politique commerciale de la Corée est à la croisée des chemins. En tant qu'« État commerçant » dont le commerce représente plus de 90 % du PIB, la Corée a cherché à accroître ses avantages économiques en élargissant sa zone de libre-échange (ou « territoire économique ») en augmentant considérablement le nombre d'accords de libre-échange (ALE) conclus au cours de la dernière décennie, et a obtenu de nombreux succès. Cependant, en 2017, l'environnement commercial extérieur a vu se former des vagues immenses de toutes parts, menaçant de submerger la République de Corée. Le pays doit faire face à des renégociations ou des mises à niveau des ALE majeurs conclus avec diligence (Corée-États-Unis, Corée-UE, Corée-Chine), répondre de manière constante et rapide aux pressions commerciales américaines sous le prétexte du « commerce équitable » de l'administration Trump et aux représailles commerciales chinoises, et participer activement à la compétition pour la promotion de méga-ALE dans la région Asie-Pacifique afin de protéger ses intérêts nationaux. En continuant à suivre la politique commerciale existante, il existe un risque de naufrage. Il est temps pour la Corée de définir un paradigme de politique commerciale adapté à cet environnement en mutation rapide et de refondre son système de mise en œuvre politique en conséquence.

En rétrospective, le système de mise en œuvre de la politique commerciale a subi plusieurs changements à chaque changement de gouvernement. En particulier, en 2013, le gouvernement Park Geun-hye a décidé de démanteler le Bureau de négociation commerciale, qui existait depuis 15 ans depuis 1998, et d'en transférer les fonctions au Ministère de l'Industrie. Cependant, une évaluation des quatre dernières années montre que les effets de cette réforme n'ont pas été positifs. À l'aube d'un nouveau gouvernement, pour éviter de répéter les erreurs de décisions politiques et impulsives, de méthodes de mise en œuvre fermées et d'ajustements fonctionnels fragmentés entre ministères, il est nécessaire de lire précisément les changements de l'environnement extérieur, de définir la direction de la politique commerciale qui répond aux besoins nationaux, puis de concevoir prudemment la structure organisationnelle.

1. Changements de l'environnement commercial dans les années 2010

Les vagues immenses auxquelles la Corée est confrontée en 2017 proviennent de cinq directions :

(1) Augmentation des pressions commerciales américaines: L'administration Trump utilise une politique commerciale protectionniste comme moyen essentiel pour relancer l'industrie manufacturière américaine et la classe moyenne. En annonçant de fortes pressions pour corriger les excédents commerciaux avec des pays comme la Corée, elle menace de renforcer les mesures de sauvegarde commerciale, d'accroître l'ouverture du marché, notamment pour les produits agricoles, et d'introduire des taxes d'ajustement aux frontières. La Corée doit donc se préparer pleinement à faire face à cette offensive multidimensionnelle des États-Unis.

(2) Réponse simultanée à des négociations commerciales majeures: Les États-Unis ont annoncé leur intention de renégocier l'ALE coréano-américain. Compte tenu des expériences passées où la ratification de cet ALE a suscité de vives controverses et agitations politiques internes, la renégociation future devrait également entraîner des répercussions politiques et économiques considérables. En particulier, il est probable que des questions politiquement très sensibles telles que l'ouverture supplémentaire du marché du bœuf et du riz soient soulevées. Sans une stratégie de négociation minutieuse et des mesures d'ajustement internes, cela pourrait entraîner une nouvelle période de chaos national. Par ailleurs, des négociations supplémentaires sur l'ALE Corée-UE suite au Brexit, la promotion d'un ALE Corée-Royaume-Uni, et la mise à niveau de l'ALE Corée-Chine, qui est un accord de libéralisation de faible à moyen niveau, sont également des tâches immédiates. Autrement dit, le prochain gouvernement devra se préparer à renégocier des ALE avec les trois plus grandes zones économiques mondiales dans les deux à trois prochaines années.

(3) Préparation à la compétition stratégique en matière de politique commerciale: Les grandes puissances telles que les États-Unis, la Chine et le Japon élèvent le statut du commerce au rang de question stratégique directement liée à la sécurité nationale. Dans le cadre de leur stratégie nationale, elles mènent une compétition acharnée pour le leadership dans l'ordre commercial de la région Asie-Pacifique, à travers des initiatives telles que le RCEP, l'ALE Corée-Chine-Japon, et la recherche d'un accord TPP-11 et d'un ALE États-Unis-Japon. Pour protéger ses intérêts nationaux, la Corée doit suivre de près les tendances de la situation internationale et adopter une posture de prise de décision politique plus stratégique et agile.

(4) Nouveaux cadres et développement des négociations commerciales: Le contenu des négociations commerciales évolue également considérablement. Dans le nouveau contexte commercial mondial du 21e siècle, la direction de la politique commerciale ne se limite plus aux mesures tarifaires du 20e siècle, mais s'étend à la création d'un environnement institutionnel favorisant la combinaison du commerce, de l'investissement et des services transnationaux. Cela inclut la protection des droits de propriété, les règles d'origine, la mobilité des capitaux et des personnes, la politique de concurrence, et les services d'infrastructure. Cela conduit également à l'introduction de nouvelles réglementations, telles que le renforcement de la réglementation sur les taux de change et la protection des ressources halieutiques. Ces cadres sont principalement des agendas qui intéressent les pays développés et imposent un fardeau considérable aux pays en développement, y compris la Corée.

(5) Élargissement de la portée et du champ des négociations commerciales: Les questions commerciales sont liées à d'autres domaines thématiques (linkage d'enjeux), ce qui élargit la portée des négociations pour les accords commerciaux. Par exemple, dans la situation actuelle, des domaines tels que les taux de change, la concurrence loyale et les crises financières sont liés au commerce et appliqués aux accords commerciaux. De plus, les questions qui n'étaient pas à l'origine économiques, comme le conflit entre la Chine et la Corée concernant le THAAD, deviennent de plus en plus des problèmes commerciaux. Les États-Unis de Trump montrent un jeu consistant à lier la pression sur le nucléaire nord-coréen et les accords commerciaux avec la Chine. Par conséquent, les négociations commerciales doivent désormais prendre en compte et juger de manière globale non seulement les intérêts commerciaux traditionnels, mais aussi les intérêts financiers, monétaires, sociaux, environnementaux, diplomatiques et sécuritaires.

Pour faire face adéquatement à ces défis, l'organisation commerciale du prochain gouvernement doit devenir un joueur polyvalent. Alors que le système précédent du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce / Bureau de négociation commerciale a montré une attitude offensive pour rattraper les pays pionniers dans la compétition pour la conclusion d'ALE, le système du Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie s'est concentré sur la coordination entre la négociation commerciale et l'industrie, adoptant une approche défensive et réactive. En conséquence, si le premier a été critiqué pour s'être concentré sur les résultats de la conclusion d'ALE au détriment de l'évaluation des effets économiques, le second a été critiqué pour avoir manqué l'occasion de participer aux négociations du TPP et pour ne pas avoir affirmé sa présence dans les négociations multilatérales comme le RCEP en raison de son paradigme défensif.

Actuellement, la Corée est simultanément exposée aux pressions commerciales des États-Unis et de la Chine et fait face à des tâches défensives telles que la renégociation de l'ALE coréano-américain, tout en devant participer activement à la compétition pour les méga-ALE de l'ère post-TPP et répondre de manière proactive à l'élaboration de nouvelles règles commerciales. En bref, une conception de nouvelle organisation, capable d'assumer le rôle d'un joueur polyvalent, à la fois offensif, défensif et coordinateur du jeu, est désespérément nécessaire.

2. Objectifs fondamentaux de la conception de la nouvelle organisation commerciale

Pour élaborer le plan de la nouvelle organisation, il faut d'abord définir quelques objectifs fondamentaux.

(1) Établir le concept de commerce comme une tâche stratégique nationale: La Corée doit dépasser la conception du commerce comme un simple problème d'échange de marchandises, l'élargir à une question directement liée à la sécurité nationale, et chercher une conception institutionnelle qui permette au président et au cabinet d'y accorder une attention constante dans le cadre d'une tâche stratégique.

(2) Renforcer la fonction de centre de contrôle du commerce: Étant donné que les questions commerciales couvrent divers domaines et impliquent un large éventail de liens thématiques, il est urgent de disposer d'une fonction de coordination et d'un mécanisme permettant de concilier et de confirmer diverses opinions du point de vue de l'ensemble du gouvernement ou de la nation, plutôt que des intérêts d'un ministère spécifique ou d'une industrie.

(3) Répondre activement au nouvel environnement commercial et aux nouvelles questions commerciales: Alors que la politique commerciale antérieure se concentrait sur les résultats de la conclusion d'ALE, le paradigme commercial futur se transforme pour englober des questions plus globales telles que l'élaboration de nouvelles règles et réglementations commerciales via des cadres multilatéraux, la diffusion de diverses questions commerciales due à la liaison des enjeux, et l'escalade des frictions commerciales due au protectionnisme et aux restrictions à l'importation. Par conséquent, il est nécessaire de disposer d'une organisation dédiée capable de répondre activement aux problèmes commerciaux actuels sur la base de l'expertise.

(4) Organiser un département dédié au niveau ministériel: Pour participer aux réunions ministérielles internationales sur le commerce, mener des discussions et des négociations avec des homologues ministériels des pays commerçants, coordonner les tâches avec d'autres ministères concernés en tant que centre de contrôle, et fournir efficacement au décideur suprême (le Président) des bases pour le résumé et le jugement des questions actuelles, un chef de département au niveau ministériel doit être nommé.

(5) Renforcer les relations avec l'Assemblée nationale: Afin de garantir la responsabilité des négociations extérieures et de leur conférer une légitimité démocratique, il est nécessaire de renforcer le rôle du pouvoir législatif dans les négociations internes et de renforcer la coordination à diverses étapes de la mise en œuvre de la politique économique extérieure.

3. Problèmes du système existant

Du point de vue ci-dessus, le système existant de mise en œuvre de la politique commerciale présente plusieurs problèmes.

(1) Insuffisance du rôle de centre de contrôle: Lorsque la fonction commerciale est située sous l'autorité d'un ministère opérationnel spécifique, elle est inévitablement influencée par les intérêts des parties prenantes ou des clients de ce ministère. Le modèle actuel du ministère de l'Industrie, étant lié aux intérêts industriels, présente des lacunes en matière de coordination des politiques. D'autre part, le modèle précédent du ministère des Affaires étrangères n'est pas exempt de critiques similaires, à savoir qu'il privilégiait les résultats diplomatiques de l'augmentation du nombre d'ALE plutôt que les avantages économiques réels.

(2) Fragmentation des fonctions commerciales: Le système existant s'est concentré sur la conclusion d'accords commerciaux bilatéraux. Par conséquent, malgré l'émergence de nouvelles règles commerciales, l'élargissement de la portée des questions commerciales et l'augmentation des frictions commerciales entraînant une explosion des problèmes commerciaux, il a montré des limites dans sa capacité à identifier et à traiter ces problèmes de manière dédiée. La réorganisation des fonctions commerciales en 2013 a entraîné une fragmentation des tâches entre les ministères, provoquant souvent des chevauchements, de la confusion et des retards.

(3) Déclin du statut des fonctions commerciales: Dans le système actuel, le ministre de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie est responsable de nombreuses tâches nationales importantes, ce qui limite physiquement sa capacité à suivre les affaires commerciales internationales en cours et à participer fréquemment aux réunions ministérielles internationales sur le commerce. De plus, la désignation de responsables commerciaux au niveau de sous-ministre adjoint plutôt qu'au niveau ministériel présente des limites fondamentales pour mener des discussions et des négociations directes avec les ministres du commerce étrangers. Des retards sont constamment observés dans les situations nécessitant une prise de décision immédiate.

(4) Affaiblissement de la fonction d'assistance au décideur suprême: Avec la rétrogradation des responsables des affaires commerciales au sein des ministères au niveau de sous-ministre adjoint, l'intérêt du président, le décideur suprême du gouvernement, pour les questions commerciales a diminué, ou la prise de décision liée aux questions commerciales a été retardée. Le mécanisme permettant de fournir des informations et des données précises sur l'état actuel des affaires commerciales et leurs effets aux conseillers de la Maison Bleue s'est également affaibli.

(5) Fluctuation du vivier de talents spécialisés dans le commerceSuite à la réorganisation de 2013, les affaires commerciales ont été transférées au Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie. Par conséquent, une partie importante du personnel spécialisé dans le commerce, accumulée pendant 15 ans sous l'ancien Ministère des Affaires Étrangères et du Commerce, est retournée au Ministère des Affaires Étrangères, tandis que le personnel du Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie se concentre sur les affaires industrielles et énergétiques et tend à éviter les affaires commerciales, qui sont relativement étrangères. Bien que les bouleversements organisationnels dus aux transferts de responsabilités soient constants, la structure organisationnelle actuelle risque de réduire le nombre de spécialistes du commerce à l'avenir.

4. Alternative : Création d'un département ministériel dédié

Le système de mise en œuvre de la politique commerciale proposé dans ce rapport vise une organisation rationalisée qui intègre trois étapes : la première étape concerne la planification stratégique et la coordination et la convergence ex ante des politiques interministérielles ; la deuxième étape concerne la direction des négociations par une tour de contrôle des délégations de négociation (interim) ; et la troisième étape concerne la mise en œuvre cohérente et efficace des accords (ex post).

Dans le but de construire un tel système, une analyse des avantages et des inconvénients des modèles actuels de type industriel (Bureau de négociation commerciale sous le Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie) et de type diplomatique (Bureau de négociation commerciale sous le Ministère des Affaires Étrangères et du Commerce) a été effectuée. Bien que chacun ait ses forces et ses faiblesses, il a été jugé approprié de créer une organisation dédiée au niveau ministériel afin de répondre adéquatement à la diversification, à la liaison et à la complexité croissantes des questions commerciales, ainsi qu'à la tendance à les considérer comme des questions de sécurité nationale.

Une organisation dédiée au commerce peut : ① servir de tour de contrôle pour coordonner et fusionner des opinions neutres au-delà des intérêts de ministères spécifiques et de la société civile ; ② gérer l'exploitation intégrée des affaires commerciales fragmentées dans les différents ministères ; ③ renforcer la liaison avec le décideur suprême en tant que membre du cabinet, permettant une approche stratégique tenant compte de la multiplicité des intérêts nationaux ; ④ réagir rapidement aux nouveaux environnements commerciaux tels que les différends commerciaux ; et ⑤ disposer d'un système pour maximiser l'utilisation et la formation d'un vivier de talents spécialisés dans le commerce.

Concernant le lieu de résidence de l'organisation dédiée au commerce, le modèle du Représentant américain au commerce (USTR) peut être envisagé, mais il présente plusieurs limites pour une application directe en Corée. Contrairement aux États-Unis, où le système de démocratie parlementaire est bien établi et où l'USTR a été créé au sein de la Maison Blanche pour contrôler les pouvoirs constitutionnels du Congrès en matière de politique commerciale, il n'y a pas de nécessité impérieuse de placer un département commercial dédié au sein du Bureau présidentiel dans le contexte coréen. Cela ne correspond pas non plus à la demande de l'époque de réduire les pouvoirs du Bureau présidentiel. Une alternative pourrait être sa création en tant qu'organisme relevant directement du Premier ministre, mais le statut institutionnel ambigu du Premier ministre dans un système constitutionnel centré sur le président rend également les organismes relevant du Bureau du Premier ministre limités. Par conséquent, ce rapport proposecomme première proposition la création d'un nouveau ministère au sein du cabinet (nom provisoire : Ministère du Commerce).

Il est vrai que l'introduction d'un nouveau département s'accompagne de diverses charges administratives, pratiques et politiques, et ces charges peuvent être encore amplifiées pour un nouveau gouvernement qui entrera en fonction le 10 mai sans les préparatifs du comité de transition présidentielle. Néanmoins, compte tenu de l'évolution rapide de l'environnement commercial international et de la transformation du paradigme commercial, où les questions commerciales constituent une part essentielle des intérêts nationaux et où les différends commerciaux occupent une place importante dans la gestion de l'État, la création d'un nouveau ministère indépendant est souhaitable dans une perspective centenaire.

Si le calendrier politique actuel et les ressources administratives, financières et temporelles nécessaires à la création d'un nouveau ministère sont insuffisants, la deuxième proposition, en tant que solution de repli, consiste à l'introduire comme une organisation distincte rattachée à un ministère existant (Ministère des Affaires Étrangères ou Ministère de l'Industrie).Dans ce cas, il faut envisager des moyens de garantir au maximum l'autonomie de l'organisation dédiée au commerce par rapport à l'organisation du ministère existant.De plus, le chef du département doit avoir un statut et un système garantissant son accès au décideur suprême, le Président, et la capacité de mener des consultations rapides. En particulier, en matière de commerce, il doit jouir d'un statut incontesté lui permettant de mener des ajustements et des coordinations avec d'autres ministères. Dans ce cas, la proposition de rattachement au Ministère des Affaires Étrangères, qui peut avoir une autonomie relative vis-à-vis des parties prenantes, présente certains avantages. En résumé, bien que les deux propositions, celle de la création d'un nouveau ministère et celle du rattachement à un ministère existant, aient leurs avantages et leurs inconvénients, et qu'il soit nécessaire d'examiner leur conformité avec les limites institutionnelles ou la réalité politique, une fois qu'une direction est prise et que le projet est lancé, les diverses difficultés spécifiques pourront certainement être ajustées ou surmontées... (à suivre)

Auteur

Yeol SON_Professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Chicago. Il a été directeur du Centre d'études japonaises de l'EAI, président de G-Net 21, directeur du Centre de recherche sur le développement durable et directeur de la recherche internationale à l'Université Yonsei. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique internationale, l'économie politique japonaise et l'économie politique de la politique commerciale. Ses publications récentes comprennent "The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture", "The Abe Effect on South Korea's Trade Policy", et "Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia".

Jaemin LEE_Professeur à la faculté de droit et à la faculté de droit de l'Université nationale de Séoul. Il est titulaire d'un doctorat en droit (Juris Doctor) de la Boston College Law School. Il a exercé comme avocat chez Willkie Farr & Gallagher LLP à Washington D.C. et a été professeur à la faculté de droit et à la faculté de droit de l'Université Hanyang. Ses principaux domaines de recherche sont le droit du commerce international, et il a été candidat au panel national pour le règlement des différends de l'OMC, ainsi que candidat au panel pour les procédures de règlement des différends des accords de libre-échange Corée-Chili, Corée-UE et Corée-États-Unis.

Min-gyo GU_Professeur et vice-doyen des affaires internationales à la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Ses principaux domaines de recherche sont l'administration internationale et la politique commerciale. Ses ouvrages comprennent "The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus" et "Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations".