中国的对外政策与企业——以能源领域为中心

EAI中国研究报告第10号

作者

金英镇_国民大学国际学系教授。毕业于德国柏林自由大学（Freie Universitaet Berlin）政治学博士学位。曾任庆熙大学、成均馆大学、首尔大学、崇实大学客座讲师，中国北京大学访问学者，美国克莱蒙特学院（Clarmont Colleges）研究教授等。主要研究领域为政治经济学理论、中国劳动力市场，近期则侧重于中国古代史。著有《中国的市场化与劳动政治》（1998）、《中国的城市劳动力市场与社会》（2002, 2011）、《超越市场自由主义：卡尔·波兰尼的社会经济理论》（2005）等。

I. 问题提出

在中国对外政策制定过程中，企业的作用日益受到关注。这可以从多个原因来解释，主要可归纳为对外关系的结构性层面和行为体层面两个方面。首先是结构性层面。特别是对外关系的多元化以及由此带来的经济部分的重要性扩大。换言之，在中国国际关系或力量格局中，经济或企业部分的比重日益增加。这与全球化进程中国家间经济相互依存的整体形势以及中国积极的“走出去”战略有关。2012年中国出口额为20478亿美元，位居世界第一；对外投资额为624亿美元，位居世界第六（WTO & OECD Statistics Databases 2013）。随着全球化带来的国际经济交流的增加，经济因素在中国对外政策中的重要性也日益增强（卫灵 2002, 29-32；崔绍忠 2012, 80-83）。

其次是行为体层面。这意味着不仅在国内，而且在对外政策制定中，行为体也日益多元化。包括各种形态的企业在内的经济主体对政策制定的影响力越来越大。一些学者主张，中国企业参与对外政策，可以视为一种古典的利益集团现象，即利益（观念）的分化、分化利益的组织化以及为追求共同利益而进行的政治行动（李欣 2012a, 163-175；全国政协外事委员会 2012, 5-10）。当然，企业是否像西方那样作为一种利益集团直接影响中国的对外政策尚不确定。将开放社会的经验直接应用于中国存在困难，但尽管如此，企业共同利益及其对对外政策的影响力正日益受到关注。能源，特别是石油和天然气，是中国外交中备受关注的新兴行为体领域之一。能源保障对于持续的经济增长至关重要，仅靠国内生产无法满足。因此，随着2000年代中国领导层积极推进“走出去”战略，能源相关企业成为了海外直接投资的主体。

随着国有企业对外贸易和投资的扩大，要求在对外政策中反映其集体或个体利益的声音也日益增强。特别是石油、钢铁、通信、能源以及基础建设等领域，中国企业的国际化步伐日益活跃，其在对外政策中的影响力也与日俱增。众所周知，在过去中央集权的计划经济体制下，企业未能成为独立的经营主体。改革开放后，它们逐渐转变为拥有利润最大化这一独特目标并进行经营的主体。那么，它们有哪些机制可以组织和表达自身利益呢？本文将以以石油化工为代表的能源部门为中心进行探讨。

关于对外政策与企业之间的关系，可以从两个主要方面进行探讨。一方面，对外政策如何影响企业的固有目标，例如利润最大化。这种影响可能是有利的，也可能是负面的。因为企业的目的可能得到对外政策的支持，但也可能为了国际政治目标而牺牲。无论哪种情况，企业都会受到对外政策的影响，因此被视为一种因变量。另一方面，企业为了自身目的对对外政策施加一定影响。此时，对外政策就成为企业实现其目的的手段。企业不再是 the dependent variable of foreign policy，而是 the independent variable.

在现有的研究中，上述两种不同的视角得到了印证。即，第一种观点认为，中国企业受到党和政府政策的严格制约，导致在海外投资时无法实现利润最大化等经营目标（Yu 2012, 32-37）。换言之，中国企业仅仅是作为社会主义政治和经济体制的附属，扮演着执行中国对外能源战略的代理人角色。中国政府只是为了保障国内制造业的能源和资源供应，才促使这些企业积极参与海外开发和供应合同。

与此同时，一般企业在预期收益率不高的情况下不会进入新业务，但中国企业却为了国家的战略目标，即使在低利润甚至亏损的情况下也愿意进入新业务（Zweig and Jianhai 2005, 25-26; Taylor 2006, 941–944）。中国不惜巨额成本来使石油进口多元化，同时建设输油管道。中国正在降低对存在持续冲突的中东地区的石油依赖度，同时增加从中东和非洲的进口。这是为了通过绕开美国海军难以控制的马六甲海峡来稳定地确保资源。同时，中国与中亚的哈萨克斯坦、俄罗斯共同建设了价值数亿美元的输油管道，每年供应数百万吨原油。此外，中国还与包括俄罗斯在内的中亚多国就天然气运输管道的建设进行合作。最近，中国投资25亿美元完成了连接缅甸深水港实兑（Sittwe）与中国西南部昆明之间长达1100公里的输油输气管道，并已投入使用（《国民日报》，2013/01/22, 18）。该工程由中国石油天然气集团公司（China National Petroleum Corporation: CNPC）等国有石油公司参与。

在中国，对外经济中扮演重要角色的企业是大中型国有企业。其负责人仍然是共产党员，由政府和党任命。因此，企业经营不可避免地受到国家整体政策的制约。从这个意义上说，企业的作用服从于对外政策的目标。其背后需要注意的是，正如下文将要考察的，国有石油公司在很大程度上依赖中国政府的巨额财政支持。

与之相反，一些研究者指出中国政府在控制企业方面存在局限性。企业追求利润的过程是复杂的，因此需要经营自主权。它们在海外进行能源资源的勘探和开发，参与输油管和天然气管道的建设和运营，并通过企业并购等大规模投资参与资本市场。因此，中国政府在经营过程中也基本承认企业的独立性（能源研究院 2008, 17-18）。这些企业发布的各种报告表明，企业经营与其它企业一样，都以资产所有者的最大目标——利润创收为导向。

此外，一些研究表明，外交部或商务部等监管机构并未对中国企业的海外活动拥有控制权。这体现了典型的委托-代理困境（Gill and Reilly 2007, 39-40）。例如，在收购石油或天然气资产时，并非按照政府精心协调的战略自上而下地发出指示，而是大多自下而上地进行政策决策，因此非常混乱且缺乏凝聚力（Downs 2007, 48-51; Liou 2009, 670-690）。近期中国政府大规模调查石油公司CEO的腐败指控，也证明了政府对企业运营本身的控制并非易事。

在中国，随着政策制定和利益关系的多元化，与外交政策相关的变量和行为体也反映了这种趋势。过去，外交政策由共产党和政府的核心部门垄断，而现在，政府的多个部门、地方政府、各种形态的企业、非政府组织等大众组织、媒体和舆论等，都可以以不同程度和方式影响外交政策。特别是随着中国经济与国际开放的联系日益紧密，在对外政策中需要更多地关注企业的利益关系及其作用。政府利用国有能源企业作为执行能源安全的先锋，而企业则利用政府的能源安全政策来加强自身地位。两者之间存在共生关系。

最终，关于企业在对外政策中作用的研究，不能不同时考虑上述两个方面。也就是说，企业为了追求自身独特的目标而试图影响外交政策，同时企业也为实现国家对外政策目标而被动员。只是，从趋势上看，与过去相比，企业的自主性正在进一步扩大，因此作为外交政策新行为体的企业的主动性正逐渐变得有意义。在对外政策中对企业作用的研究，也不能不积极考虑这种历史性变化趋势。在此背景下，本文希望关注以下问题：

① 中国的全球战略与能源安全

② 国有石油公司（National oil company: NOC）的组织构成与活动

③ 国有石油公司的对外扩张现状

④ 政府的对外政策与企业经营活动之间的协调与冲突

为此，本文将主要利用以下文献资料。首先是各企业每年发布的报告。中国海洋石油总公司（China National Offshore Oil Corportaion: CNOOC）、中国石油化工集团公司（China Petroleum & Chemical Corporation: Sinopec）、中国石油天然气集团公司（China National Petroleum Corporation: CNPC）、中国石油（PetroChina）等都发布年度或月度报告。这些报告主要包含企业CEO传达的企业目标、企业总体介绍、年度主要活动以及经营业绩等。此外，还将利用管理着主权财富基金（Sovereign Wealth Fund: SWF）并主导中国海外投资的中国投资有限公司（China Investment Corporation: CIC, 中国投资有限公司）的资料。同时，还将利用英国石油公司（British Petroleum: BP）的《世界能源统计》（Statistical Review of World Energy）等国际石油公司发布的资料。

关于相关企业的活动，将利用主要外媒的报道。路透社（Reuters）、彭博社（Bloomberg）以及新华社通讯社（新華通訊）等是代表性的媒体。能源领域由于大规模海外投资或并购等活动频繁，因此国内外媒体会进行实时报道。此外，还将利用相关研究机构或专家的报告。例如，香港科技大学中国跨国关系研究中心（Center on China’s Transnational Relations）、伦敦政治经济学院（London School of Economics）、李光耀公共政策学院（S. Rajaratnam School of International Studies）、美国能源信息署（U.S. Energy Information Administration: EIA）、国际能源署（International Energy Agency: IEA）、美国咨询公司德勤（Deloitte）、布鲁金斯学会（Brookings Institute）、詹姆斯敦基金会（The Jamestown Foundation）等。最后，还将利用中文和英文学术期刊上发表的相关论文。

II. 全球战略与能源

在中国，确保能源资源被设定为国家安全的核心课题。这首先与中国高速经济增长导致能源需求急剧增加的状况有关。不仅是中国，美国、日本等大多数能源进口国之间，围绕能源资源的争夺也十分激烈。特别是需要确保能源供应不受政治、经济状况的影响，能够长期、稳定地进行。其中，石油之所以备受关注，是因为其分布区域有限，且相关地区多为政治上不稳定的中东和非洲等地（Zhang 2006; Blair et al. 2006; Houser 2008）。

中国在1990年代初实现石油净进口后，其后消费中进口的比重持续扩大。[表-1]所示，到2011年，中国国内消费约70%依赖进口。此外，其比重持续扩大的趋势也值得关注。天然气方面，如[表-2]所示，自2009年转为净进口以来，对进口的依赖率正在迅速提高。为了减少空气污染，天然气消费也必须继续增加。中国对能源资源的对外依存度日益提高的趋势，正是前述将其视为安全问题的背景。特别是随着美国成功开发页岩气，长期来看对石油的对外依存度有所下降，而进口量不断增加的中国，正作为国际能源市场的主要参与者而崛起，取代美国……（未完待续）