Política exterior y empresas de China: centrándose en el sector energético

Informe del Panel de Estudios sobre China del EAI No. 10

Autor

Kim Young-jin, Profesor del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Kookmin. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Libre de Berlín (Freie Universität Berlin). Ha sido profesor invitado en la Universidad de Kyung Hee, Sungkyunkwan, Seúl, Soongsil, y profesor visitante en la Universidad de Pekín, y profesor investigador en Claremont Colleges, EE. UU. Sus principales áreas de investigación incluyen la teoría de la economía política, el mercado laboral chino y, más recientemente, se ha centrado en la historia antigua de China. Sus obras incluyen "La mercantilización y la política laboral de China" (1998), "El mercado laboral urbano y la sociedad en China" (2002, 2011) y "Más allá del liberalismo de mercado: la teoría socioeconómica de Karl Polanyi" (2005).

I. Planteamiento del problema

El papel de las empresas en el proceso de toma de decisiones de la política exterior china está recibiendo cada vez más atención. Esto puede verse por varias razones, que pueden resumirse en dos aspectos principales: el estructural y el de los actores en las relaciones exteriores. El primero es el aspecto estructural de las relaciones exteriores. En particular, la diversificación de las relaciones exteriores y la consiguiente ampliación de la importancia del componente económico. En otras palabras, el componente económico o empresarial es cada vez más importante en los intereses internacionales y la dinámica de poder de China. Esto está relacionado con la situación general de creciente interdependencia económica entre países a medida que avanza la globalización, así como con la estrategia activa de China de "salir al exterior" (‘走出去’). En 2012, el volumen de exportaciones de China fue de 2,0478 billones de dólares, el más alto del mundo, y el volumen de inversión exterior fue de 62.400 millones de dólares, el sexto del mundo (Estadísticas de la OMC y la OCDE 2013). A medida que las interacciones económicas internacionales aumentan con la globalización, la importancia de los factores económicos en la política exterior también crece (Wei Ling 2002, 29-32; Cui Shaozhong 2012, 80-83).

El segundo es el aspecto de los actores. Esto se refiere a la diversificación de los actores en la toma de decisiones de política exterior, no solo a nivel nacional sino también internacional. Los actores económicos, incluidas diversas formas de empresas, están ejerciendo una influencia cada vez mayor en la toma de decisiones políticas. Algunos argumentan que las empresas chinas participan en la política exterior china como grupos de interés clásicos, con la diferenciación de intereses (ideas), la organización de intereses diferenciados y la acción política para perseguir intereses comunes (Li Xin 2012a, 163-175; Comité de Asuntos Exteriores del CPPCC Nacional 2012, 5-10). Por supuesto, no está claro si las empresas ejercen una influencia directa en la política exterior china como grupos de interés en el sentido occidental. Es difícil aplicar la experiencia de las sociedades abiertas directamente a China, pero aun así, los intereses comunes de las empresas y su influencia en la política exterior están recibiendo cada vez más atención. Uno de los campos que está atrayendo la atención como nuevo actor en la diplomacia china es la energía, especialmente el petróleo y el gas. La seguridad energética es crucial para el crecimiento económico continuo y no puede satisfacerse únicamente con la producción nacional. Por lo tanto, a medida que la dirigencia china promovió activamente la estrategia de "salir al exterior" (‘走出去’) en la década de 2000, las empresas relacionadas con la energía se convirtieron en los principales impulsores de la inversión extranjera directa.

A medida que las empresas estatales amplían su comercio e inversión exteriores, también aumenta la demanda de que sus intereses colectivos o individuales se reflejen en la política exterior. En particular, a medida que la expansión internacional de las empresas chinas se acelera en sectores como el petróleo, el acero, las telecomunicaciones, la energía y la construcción básica, su influencia en la política exterior se incrementa continuamente. Como es bien sabido, bajo la economía planificada centralizada del pasado, las empresas no podían ser entidades de gestión independientes. Tras la reforma, se han transformado gradualmente en entidades de gestión con el objetivo inherente de maximizar los beneficios. Entonces, ¿cuáles son los mecanismos a través de los cuales pueden organizar y expresar sus intereses? Aquí examinaremos esto centrándonos en el sector energético, representado por la industria petroquímica.

La relación entre la política exterior y las empresas puede abordarse desde dos perspectivas principales. Una es cómo la política exterior afecta a los objetivos propios de las empresas, como la maximización de beneficios. Este efecto puede ser positivo o negativo. Los objetivos de las empresas pueden ser apoyados por la política exterior, pero también pueden ser sacrificados por objetivos de política internacional. En cualquier caso, las empresas se ven afectadas por la política exterior y, por lo tanto, se consideran una especie de variable dependiente. La segunda es cuando las empresas ejercen cierta influencia sobre la política exterior para sus propios fines. En este caso, la política exterior funciona como un medio para lograr los objetivos de las empresas. Las empresas se convierten en variables independientes en lugar de dependientes de la política exterior.

De hecho, los estudios existentes confirman estos dos enfoques diferentes. Es decir, la primera perspectiva sostiene que las empresas chinas están tan restringidas por las políticas del Partido y del gobierno que no pueden alcanzar sus objetivos comerciales, como la maximización de beneficios, en la inversión extranjera (Yu 2012, 32-37). En otras palabras, las empresas chinas actúan como agentes que ejecutan la estrategia energética exterior de China, subordinadas al sistema político y económico socialista. El gobierno chino simplemente las está impulsando a participar activamente en el desarrollo en el extranjero y en los acuerdos de suministro para obtener energía y recursos para la manufactura nacional.

Además, mientras que las empresas generales no entran en nuevos negocios si no se esperan ciertos beneficios, las empresas chinas entran en nuevos negocios incluso asumiendo bajos beneficios o pérdidas para los objetivos estratégicos del país (Zweig y Jianhai 2005, 25-26; Taylor 2006, 941–944). China ha diversificado sus importaciones de petróleo y al mismo tiempo ha construido oleoductos, asumiendo costos considerables. China está reduciendo su dependencia del petróleo de Oriente Medio, una región de conflictos continuos, y al mismo tiempo está aumentando las importaciones de Oriente Medio y África. Fue un esfuerzo por asegurar recursos de manera estable, evitando el Estrecho de Malaca, que es difícil de controlar con la fuerza naval china en comparación con Estados Unidos. Al mismo tiempo, China ha construido conjuntamente oleoductos por valor de cientos de millones de dólares con Kazajistán y Rusia en Asia Central, recibiendo millones de toneladas de petróleo crudo al año. Además, China está en conversaciones con varios países de Asia Central, incluida Rusia, para construir gasoductos para el transporte de gas natural. Recientemente, China ha invertido 2.500 millones de dólares para completar y poner en funcionamiento un oleoducto y gasoducto de 1.100 kilómetros que conecta la terminal de aguas profundas de Sittwe en Myanmar con Kunming en el suroeste de China (<The Kookmin Ilbo>, 2013/01/22, 18). Empresas petroleras estatales como la Corporación Nacional de Petróleo de China (China National Petroleum Corporation: CNPC) participan en este proceso.

Las empresas que desempeñan un papel importante en la economía exterior de China son las grandes empresas estatales. Sus directivos siguen siendo miembros del Partido Comunista y son nombrados por el gobierno y el Partido. Por lo tanto, la gestión empresarial está inevitablemente restringida por las políticas generales del Estado. En este sentido, el papel de las empresas está subordinado a los objetivos de la política exterior. Es importante señalar que las empresas petroleras estatales se mantienen con una financiación sustancial del gobierno chino, como se examinará más adelante.

Por el contrario, algunos investigadores señalan que el gobierno chino tiene limitaciones para controlar a las empresas. El proceso de búsqueda de beneficios por parte de las empresas es complejo y, por lo tanto, requiere autonomía de gestión. Participan en la exploración y desarrollo de recursos energéticos en el extranjero, en la construcción y operación de oleoductos y gasoductos, y participan en los mercados de capital a través de inversiones a gran escala como fusiones y adquisiciones. Por lo tanto, el gobierno chino reconoce fundamentalmente la independencia de las empresas en dicho proceso de gestión (Instituto de Investigación Energética 2008, 17-18). Los diversos informes publicados por estas empresas demuestran que la gestión empresarial se centra en la maximización de beneficios, el objetivo principal de los propietarios de activos, al igual que otras empresas.

Además, según algunas investigaciones, los organismos supervisores como el Ministerio de Asuntos Exteriores o el Ministerio de Comercio no tienen control sobre las actividades en el extranjero de las empresas chinas. Esto demuestra un dilema típico entre principal y agente (Gill y Reilly 2007, 39-40). Por ejemplo, al adquirir activos de petróleo o gas, las decisiones políticas a menudo se toman de abajo hacia arriba, lo que resulta en un proceso muy confuso y poco coherente, en lugar de seguir directivas de arriba hacia abajo basadas en una estrategia bien coordinada por el gobierno (Downs 2007, 48-51; Liou 2009, 670-690). La reciente investigación a gran escala por parte del gobierno chino sobre acusaciones de corrupción contra directores ejecutivos de compañías petroleras también es una prueba de que el control gubernamental sobre las operaciones empresariales en sí mismas no es fácil.

En China, a medida que la toma de decisiones políticas y los intereses de las partes interesadas se han diversificado, las variables y los actores relacionados con la política exterior también reflejan esta tendencia. Si en el pasado el Partido Comunista y el núcleo del gobierno monopolizaban la política exterior, ahora varios departamentos gubernamentales, gobiernos locales, diversas formas de empresas, organizaciones de masas como las ONG, los medios de comunicación y la opinión pública pueden influir en la política exterior en diversos grados y de diversas maneras. En particular, a medida que la apertura internacional de la economía china se ha fortalecido, es necesario prestar más atención a los intereses y el papel de las empresas en la política exterior. El gobierno utiliza las empresas energéticas estatales como vanguardia para garantizar la seguridad energética, y las empresas utilizan la política de seguridad energética del gobierno como medio para fortalecer su propia posición. Ambos mantienen una relación simbiótica.

En última instancia, la investigación sobre el papel de las empresas en la política exterior debe tener en cuenta ambos aspectos. Es decir, las empresas buscan influir en la política exterior para perseguir sus propios objetivos, y al mismo tiempo, las empresas son movilizadas para los objetivos de la política exterior del Estado. Sin embargo, dado que la autonomía de las empresas se ha ampliado en comparación con el pasado, el aspecto activo de las empresas como nuevos actores de la política exterior está adquiriendo gradualmente importancia. La investigación sobre el papel de las empresas en la política exterior también debe tener en cuenta activamente esta tendencia de cambio histórico. En este contexto, este artículo se centrará en las siguientes cuestiones:

① La estrategia global de China y la seguridad energética

② La estructura organizativa y las actividades de las compañías petroleras nacionales (NOC)

③ El estado de la expansión exterior de las compañías petroleras nacionales

④ La coherencia y el conflicto entre la política exterior del gobierno y las actividades comerciales de las empresas

Para ello, este artículo utilizará principalmente los siguientes materiales documentales. En primer lugar, los informes publicados anualmente por las empresas correspondientes. China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), China Petroleum & Chemical Corporation (Sinopec), China National Petroleum Corporation (CNPC), PetroChina, etc., publican informes anuales o mensuales. Estos incluyen principalmente los objetivos de la empresa comunicados por los directores ejecutivos, una introducción general a la empresa, las principales actividades anuales y los resultados operativos. Además, se utilizarán los datos de la China Investment Corporation (CIC, 中国投资有限公司), que gestiona fondos soberanos (Sovereign Wealth Fund: SWF, 主权财富基金) y lidera la inversión exterior de China. También se utilizarán materiales publicados por compañías petroleras internacionales como el "Statistical Review of World Energy" de British Petroleum (BP) del Reino Unido.

En cuanto a las actividades de las empresas, se utilizarán artículos de los principales medios de comunicación extranjeros. Reuters, Bloomberg y la Agencia de Noticias Xinhua (新華通訊) son representativos. Dado que el sector energético se caracteriza por inversiones extranjeras a gran escala y fusiones y adquisiciones activas, los medios de comunicación nacionales e internacionales informan en tiempo real. Además, se utilizarán informes de instituciones de investigación y expertos relacionados. Por ejemplo, el Centro de Estudios sobre Relaciones Transnacionales de China de la Universidad de Ciencia y Tecnología de Hong Kong, la London School of Economics, la S. Rajaratnam School of International Studies, la U.S. Energy Information Administration (EIA), la International Energy Agency (IEA), la consultora estadounidense Deloitte, el Brookings Institute y The Jamestown Foundation son ejemplos. Por último, se utilizarán artículos publicados en revistas académicas en chino e inglés.

II. Estrategia global y energía

La garantía de los recursos energéticos en China se ha establecido como una tarea clave para la seguridad nacional. Esto está relacionado, sobre todo, con el rápido crecimiento económico de China, que está provocando un aumento vertiginoso de la demanda de energía. La competencia por la garantía de los recursos energéticos es feroz no solo en China, sino también entre la mayoría de los países importadores de energía como Estados Unidos y Japón. En particular, es necesario garantizar que el suministro de energía se realice a largo plazo y de forma estable, sin verse afectado por situaciones políticas y económicas. El petróleo atrae la atención porque no solo está concentrado en algunas regiones, sino que estas regiones son Oriente Medio y África, que son políticamente inestables (Zhang 2006; Blair et al. 2006; Houser 2008).

Tras convertirse en importador neto de petróleo a principios de la década de 1990, China ha seguido aumentando la proporción de las importaciones en su consumo. Como se muestra en el [Gráfico 1], en la década de 2010, China dependía de las importaciones para aproximadamente el 70% de su consumo interno. También es digno de mención que esta proporción sigue aumentando. En el caso del gas natural, como se muestra en el [Gráfico 2], la dependencia de las importaciones ha aumentado rápidamente desde que se convirtió en importador neto en 2009. China necesita seguir aumentando el consumo de gas natural para reducir la contaminación atmosférica. La creciente dependencia de China de los recursos energéticos exteriores es el trasfondo de su enfoque de esta cuestión desde la perspectiva de la seguridad, como se mencionó anteriormente. En particular, mientras que Estados Unidos está reduciendo su dependencia a largo plazo del petróleo gracias al desarrollo del gas de esquisto, China, cuyas importaciones están aumentando, está emergiendo como un actor importante en el mercado energético internacional en lugar de Estados Unidos... (continuará)