Внешняя политика Китая и бизнес: фокус на энергетический сектор

Доклад Китайской исследовательской группы EAI №10

Автор

Ким Ён Чжин, профессор факультета международных отношений Университета Кукмин. Получил докторскую степень по политологии в Свободном университете Берлина (Германия). Работал приглашенным преподавателем в университетах Кёнхи, Сонгюнгван, Сеульском национальном университете, Университете Сунсиль, приглашенным ученым в Пекинском университете (Китай), а также приглашенным профессором в Клермонтских колледжах (США). Основные области исследований включают теорию политической экономии, рынок труда Китая, а в последнее время — древнюю историю Китая. Среди его работ: «Маркетизация и рабочая политика Китая» (1998), «Городской рынок труда и общество Китая» (2002, 2011), «За пределами рыночного либерализма: социально-экономическая теория Карла Поланьи» (2005).

I. Постановка проблемы

Роль бизнеса в процессе принятия внешнеполитических решений Китая привлекает все большее внимание. Это можно объяснить несколькими причинами, которые в целом можно свести к двум аспектам: структурному и деятельностному. Первый — структурный аспект внешних связей. В частности, это диверсификация внешних связей и, как следствие, возрастание роли экономического компонента. Другими словами, экономический или корпоративный аспект во внешних отношениях Китая становится все более значимым. Это связано как с общей тенденцией усиления экономической взаимозависимости между странами в условиях глобализации, так и со стратегией Китая по активному выходу на внешние рынки («走出去»). В 2012 году объем экспорта Китая составил 2,0478 трлн долларов США, заняв первое место в мире, а объем прямых иностранных инвестиций составил 62,4 млрд долларов США, заняв шестое место в мире (WTO & OECD Statistics Databases 2013). Таким образом, по мере роста международной экономической активности, обусловленного глобализацией, возрастает и значение экономических факторов во внешней политике (卫灵 2002, 29-32; 崔绍忠 2012, 80-83).

Второй аспект — деятельностный. Он означает диверсификацию субъектов, принимающих решения не только на внутреннем, но и на внешнем уровне. Влияние экономических субъектов, включая различные формы предприятий, на процесс принятия решений становится все более значительным. Некоторые исследователи рассматривают участие китайских компаний во внешней политике через призму классической концепции групп интересов, включающей дифференциацию интересов (и идеологий), их организацию и политические действия по достижению общих интересов (李欣 2012a, 163-175; 全国政协外事委员会 2012, 5-10). Конечно, остается неясным, оказывают ли компании прямое влияние на внешнюю политику Китая как группы интересов, подобно тому, как это происходит в западных странах. Трудно применять опыт открытых обществ к Китаю напрямую, однако, тем не менее, коллективные интересы компаний и их влияние на внешнюю политику привлекают все большее внимание. Одной из областей, привлекающих внимание как новых субъектов во внешней политике Китая, является энергетика, особенно нефть и газ. Обеспечение энергетической безопасности имеет решающее значение для устойчивого экономического роста и не может быть полностью удовлетворено за счет внутреннего производства. Поэтому, когда китайское руководство в 2000-х годах активно продвигало стратегию «выхода на внешние рынки» («走出去»), энергетические компании стали субъектами прямых иностранных инвестиций.

По мере расширения внешней торговли и инвестиций государственных предприятий растут и призывы к отражению их коллективных или индивидуальных интересов во внешней политике. В частности, по мере активного выхода китайских компаний на международный уровень в таких областях, как нефть, сталь, телекоммуникации, энергетика и базовое строительство, их влияние на внешнюю политику неуклонно растет. Как известно, в прошлом, в условиях централизованной плановой экономики, предприятия не могли быть самостоятельными субъектами хозяйственной деятельности. После реформ они постепенно превратились в субъектов хозяйственной деятельности, имеющих собственную цель — максимизацию прибыли. Каковы же механизмы, позволяющие им организовывать и выражать свои интересы? Здесь мы рассмотрим это на примере энергетического сектора, представленного нефтехимической промышленностью.

Взаимоотношения внешней политики и бизнеса можно рассматривать с двух основных точек зрения. Первая — как внешняя политика влияет на собственные цели бизнеса, например, на максимизацию прибыли. Это влияние может быть как положительным, так и отрицательным. Цели бизнеса могут поддерживаться внешней политикой, но могут и приноситься в жертву целям международной политики. В любом случае, бизнес находится под влиянием внешней политики и, следовательно, рассматривается как своего рода зависимая переменная. Вторая точка зрения заключается в том, что бизнес оказывает определенное влияние на внешнюю политику в своих собственных интересах. В этом случае внешняя политика служит средством достижения целей бизнеса. Бизнес становится не зависимой переменной внешней политики, а скорее независимой переменной.

Действительно, в существующих исследованиях подтверждаются оба эти различных подхода. Так, первая точка зрения заключается в том, что китайские компании, будучи сильно связанными политикой партии и правительства, не могут достичь своих деловых целей, таких как максимизация прибыли, в области иностранных инвестиций (Yu 2012, 32-37). Иными словами, китайские компании, будучи подчиненными социалистической политической и экономической системе, лишь выполняют роль агентов по реализации внешней энергетической стратегии Китая. Китайское правительство просто побуждает эти компании активно участвовать в зарубежных разработках и заключать контракты на поставки для обеспечения энергией и ресурсами отечественной обрабатывающей промышленности.

Кроме того, в то время как обычные компании не вступают в новые проекты, если не ожидается определенная норма прибыли, китайские компании идут на новые проекты, даже если это связано с низкой прибылью или убытками, ради достижения стратегических целей государства (Zweig and Jianhai 2005, 25-26; Taylor 2006, 941–944). Китай, несмотря на огромные затраты, диверсифицирует импорт нефти и одновременно строит нефтепроводы. Китай снижает зависимость от поставок нефти из Ближнего Востока, где продолжаются конфликты, и одновременно увеличивает импорт из стран Ближнего Востока и Африки. Это была попытка обеспечить стабильные поставки ресурсов, обходя Малаккский пролив (Strait of Malacca), который трудно контролировать китайскому военно-морскому флоту по сравнению с США. Одновременно Китай совместно с Казахстаном и Россией в Центральной Азии построил нефтепроводы стоимостью в сотни миллионов долларов, получая миллионы тонн сырой нефти в год. Кроме того, Китай ведет переговоры с рядом стран Центральной Азии, включая Россию, о строительстве газопроводов для транспортировки природного газа. Недавно Китай инвестировал 2,5 млрд долларов в строительство и ввод в эксплуатацию нефте- и газопровода протяженностью 1100 км, соединяющего глубоководный порт Ситтве (Sittwe) в Мьянме с городом Куньмин (昆明) на юго-западе Китая (<Национальная газета>, 2013/01/22, 18). В этом проекте участвуют государственные нефтяные компании, такие как China National Petroleum Corporation (CNPC).

Крупные государственные предприятия играют важную роль во внешней экономике Китая. Их руководители по-прежнему являются членами Коммунистической партии и назначаются правительством и партией. Поэтому управление предприятиями неизбежно ограничивается всеобъемлющей государственной политикой. В этом смысле роль предприятий подчинена целям внешней политики. Важно отметить, что, как будет показано ниже, государственные нефтяные компании получают значительную финансовую поддержку от китайского правительства.

В отличие от этого, некоторые исследователи указывают на ограниченность контроля китайского правительства над предприятиями. Процесс получения прибыли компаниями сложен и требует управленческой автономии. Они занимаются разведкой и разработкой энергетических ресурсов за рубежом, участвуют в строительстве и эксплуатации нефте- и газопроводов, а также выходят на рынки капитала посредством крупных инвестиций, таких как слияния и поглощения. Поэтому китайское правительство в основном признает независимость компаний в этом процессе управления (Энергетический исследовательский институт 2008, 17-18). Различные отчеты, публикуемые этими компаниями, показывают, что управление компаниями, как и в других компаниях, ориентировано на максимизацию прибыли — основную цель владельцев активов.

Более того, согласно некоторым исследованиям, надзорные органы, такие как Министерство иностранных дел или Министерство торговли, не имеют контроля над зарубежной деятельностью китайских компаний. Это демонстрирует типичную дилемму «принципал-агент» (Gill and Reilly 2007, 39-40). Например, при приобретении нефтяных или газовых активов решения принимаются в основном снизу вверх, что приводит к хаосу и отсутствию согласованности, а не следуют директивам сверху вниз в рамках хорошо скоординированной стратегии правительства (Downs 2007, 48-51; Liou 2009, 670-690). Недавние широкомасштабные расследования в отношении генеральных директоров нефтяных компаний по обвинениям во взяточничестве также свидетельствуют о том, что правительству трудно контролировать саму деятельность компаний.

В условиях диверсификации принятия политических решений и групп интересов в Китае наблюдается отражение этой тенденции и в переменных и действующих лицах, связанных с внешней политикой. Если в прошлом внешняя политика была прерогативой Коммунистической партии и ключевых звеньев правительства, то в настоящее время на нее могут влиять в различной степени и различными способами различные ведомства правительства, местные органы власти, предприятия различных форм собственности, общественные организации, такие как НПО, и средства массовой информации и общественное мнение. В частности, по мере усиления международной открытости китайской экономики и ее интеграции, необходимо уделять больше внимания интересам и роли предприятий во внешней политике. Правительство использует государственные энергетические компании в качестве авангарда для обеспечения энергетической безопасности, а компании используют политику энергетической безопасности правительства как средство укрепления своих позиций. Обе стороны находятся в симбиотических отношениях.

В конечном счете, исследования роли бизнеса во внешней политике должны учитывать оба вышеупомянутых аспекта. Другими словами, бизнес стремится влиять на внешнюю политику для достижения своих собственных целей, и в то же время бизнес мобилизуется для достижения целей государственной внешней политики. Однако, поскольку автономия бизнеса в целом расширяется по сравнению с прошлым, активная роль бизнеса как нового субъекта внешней политики приобретает все большее значение. При изучении роли бизнеса во внешней политике необходимо активно учитывать эту тенденцию исторических изменений. В этом контексте данная статья фокусируется на следующих проблемах:

① Глобальная стратегия Китая и энергетическая безопасность

② Организационная структура и деятельность государственных нефтяных компаний (National oil company: NOC)

③ Текущее состояние зарубежной экспансии государственных нефтяных компаний

④ Соответствие и конфликты между внешней политикой правительства и коммерческой деятельностью компаний

Для этого в данной статье будут в основном использоваться следующие литературные источники. Во-первых, это ежегодные отчеты, публикуемые соответствующими компаниями. China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), China Petroleum & Chemical Corporation (Sinopec), China National Petroleum Corporation (CNPC), PetroChina и другие ежегодно или ежемесячно публикуют отчеты. Они в основном содержат информацию о целях компании, представленную генеральными директорами, общее описание компании, основные ежегодные мероприятия и результаты деятельности. Кроме того, будут использоваться материалы China Investment Corporation (CIC, 中国投资有限公司), которая управляет фондами суверенных фондов (Sovereign Wealth Fund: SWF, 主权财富基金) и играет ведущую роль в китайских зарубежных инвестициях. Также будут использоваться материалы, публикуемые международными нефтяными компаниями, такие как «Статистический обзор мировой энергетики» (Statistical Review of World Energy) британской компании British Petroleum (BP).

Что касается деятельности соответствующих компаний, то будут использоваться статьи из основных зарубежных СМИ. Среди них 대표적인 являются Reuters, Bloomberg и информационное агентство Синьхуа (新華通訊). Поскольку в энергетическом секторе активно осуществляются крупные зарубежные инвестиции и сделки по слиянию и поглощению, средства массовой информации внутри страны и за рубежом ведут репортажи в режиме реального времени. Кроме того, будут использоваться отчеты соответствующих исследовательских институтов и экспертов. Например, Центр исследований транснациональных отношений Китая при Гонконгском университете науки и технологий, Лондонская школа экономики (London School of Economics), Международная школа международных отношений им. С. Раджаратнама (S. Rajaratnam School of International Studies), Управление энергетической информации США (U.S. Energy Information Administration: EIA), Международное энергетическое агентство (International Energy Agency: IEA), американская консалтинговая компания Deloitte, Институт Брукингса (Brookings Institute), Фонд Джеймстауна (The Jamestown Foundation) и другие. Наконец, будут использоваться соответствующие статьи, опубликованные в китайских и англоязычных научных журналах.

II. Глобальная стратегия и энергетика

Обеспечение энергетическими ресурсами в Китае рассматривается как ключевая задача национальной безопасности. Это, прежде всего, связано с тем, что стремительный экономический рост Китая приводит к резкому увеличению спроса на энергию. Конкуренция за обеспечение энергетическими ресурсами обостряется не только в Китае, но и среди большинства стран-импортеров энергии, таких как США и Япония. В частности, необходимо обеспечить долгосрочные и стабильные поставки энергетических ресурсов, не зависящие от политической и экономической ситуации. При этом нефть привлекает особое внимание, поскольку она сосредоточена лишь в некоторых регионах, и эти регионы, такие как Ближний Восток и Африка, политически нестабильны (Zhang 2006; Blair et al. 2006; Houser 2008).

После того как Китай стал чистым импортером нефти в начале 1990-х годов, доля импорта в потреблении неуклонно росла. Как показано на [Таблице 1], к 2011 году Китай стал зависеть от импорта примерно на 70% своего внутреннего потребления. Также следует отметить, что эта доля продолжает расти. В случае природного газа, как показано на [Таблице 2], после перехода к чистому импорту в 2009 году зависимость от импорта быстро растет. Китай вынужден увеличивать потребление природного газа и для снижения загрязнения воздуха. Тенденция к росту зависимости Китая от внешних источников энергии, как упоминалось ранее, является основой для рассмотрения этой проблемы с точки зрения безопасности. В частности, в то время как США добиваются успеха в разработке сланцевого газа, что в долгосрочной перспективе снижает их зависимость от нефти, Китай, чьи поставки растут, выступает в качестве основного игрока на международном энергетическом рынке, заменяя США... (продолжение)