La politique étrangère et les entreprises en Chine - Axé sur le secteur de l'énergie

Rapport du Panel de recherche sur la Chine de l'EAI N°10

Auteur

Kim Young-jin, Professeur au Département d'études internationales de l'Université Kookmin. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université Libre de Berlin. Il a été chargé de cours dans diverses universités telles que Kyung Hee, Sungkyunkwan, Séoul et Soongsil, chercheur invité à l'Université de Pékin en Chine, et professeur de recherche aux Claremont Colleges aux États-Unis. Ses principaux domaines de recherche comprennent la théorie de l'économie politique, le marché du travail en Chine, et plus récemment, il s'est concentré sur l'histoire ancienne de la Chine. Ses ouvrages comprennent « La marchandisation et la politique du travail en Chine » (1998), « Le marché du travail urbain et la société en Chine » (2002, 2011), et « Au-delà du libéralisme de marché : la théorie socio-économique de Karl Polanyi » (2005).

I. Introduction du problème

Le rôle des entreprises dans le processus de prise de décision de la politique étrangère chinoise suscite de plus en plus d'attention. Cela peut être attribué à plusieurs raisons, qui peuvent être globalement résumées en deux aspects : structurel et d'acteur, dans les relations extérieures. Le premier est l'aspect structurel des relations extérieures. Il s'agit notamment de la diversification des relations extérieures et de l'importance croissante de la dimension économique qui en découle. En d'autres termes, la dimension économique, voire celle des entreprises, prend de plus en plus d'importance dans les intérêts internationaux et les relations de pouvoir de la Chine. Ceci est lié à la situation générale du renforcement de l'interdépendance économique entre les pays avec la progression de la mondialisation, ainsi qu'à la stratégie proactive de la Chine pour « sortir » ('走出去'). En 2012, le volume des exportations de la Chine s'élevait à 2 047,8 milliards de dollars, se classant au premier rang mondial, et le montant des investissements étrangers s'élevait à 62,4 milliards de dollars, se classant au sixième rang mondial (WTO & OECD Statistics Databases 2013). Ainsi, avec l'augmentation des échanges économiques internationaux due à la mondialisation, l'importance des facteurs économiques dans la politique étrangère s'accroît également (卫灵 2002, 29-32 ; 崔绍忠 2012, 80-83).

Le second est l'aspect d'acteur. Il signifie la diversification des acteurs dans la prise de décision politique, non seulement au niveau national mais aussi au niveau extérieur. Les acteurs économiques, y compris diverses formes d'entreprises, exercent une influence croissante sur la prise de décision politique. Certains soutiennent la participation des entreprises chinoises à la politique étrangère en tant que concept classique de groupe d'intérêt, impliquant la différenciation des intérêts (idées), l'organisation des intérêts différenciés et l'action politique pour poursuivre des intérêts communs (李欣 2012a, 163-175 ; 全国政协外事委员会 2012, 5-10). Bien qu'il soit incertain que les entreprises exercent une influence directe sur la politique étrangère chinoise en tant que groupe d'intérêt, comme c'est le cas dans les sociétés occidentales, l'influence des entreprises sur la politique étrangère et leurs intérêts communs suscitent néanmoins une attention croissante. L'un des domaines qui attire l'attention en tant que nouvel acteur dans la diplomatie chinoise est l'énergie, en particulier le pétrole et le gaz. L'approvisionnement en énergie est crucial pour une croissance économique durable et ne peut être satisfait par la seule production intérieure. Par conséquent, alors que la direction chinoise a activement promu la stratégie de « sortie » ('走出去') dans les années 2000, les entreprises liées à l'énergie sont devenues les principaux acteurs des investissements directs à l'étranger.

Avec l'expansion du commerce extérieur et des investissements des entreprises d'État, les voix exigeant la prise en compte de leurs intérêts collectifs ou individuels dans la politique étrangère se font de plus en plus nombreuses. En particulier, alors que la pénétration internationale des entreprises chinoises s'intensifie dans des domaines tels que le pétrole, l'acier, les télécommunications, l'énergie et la construction d'infrastructures, leur influence sur la politique étrangère ne cesse de croître. Comme on le sait, sous l'ancienne économie planifiée centralisée, les entreprises ne pouvaient pas être des entités de gestion indépendantes. Après la réforme, elles se sont progressivement transformées en entités de gestion ayant pour objectif intrinsèque la maximisation du profit. Quelles sont alors les mécanismes par lesquels elles peuvent organiser et exprimer leurs intérêts ? Nous examinerons cela en nous concentrant sur le secteur de l'énergie, représenté par l'industrie pétrochimique.

La relation entre la politique étrangère et les entreprises peut être abordée sous deux angles principaux. Le premier est de savoir comment la politique étrangère affecte les objectifs propres des entreprises, tels que la maximisation du profit. Cette influence peut être positive ou négative. Les objectifs des entreprises peuvent être soutenus par la politique étrangère, mais ils peuvent aussi être sacrifiés au profit d'objectifs de politique internationale. Dans tous les cas, les entreprises sont affectées par la politique étrangère et sont donc considérées comme une sorte de variable dépendante. Le second est le cas où les entreprises exercent une certaine influence sur la politique étrangère pour atteindre leurs propres objectifs. Dans ce cas, la politique étrangère sert de moyen pour atteindre les objectifs des entreprises. Les entreprises deviennent alors une variable indépendante plutôt qu'une variable dépendante de la politique étrangère.

En fait, les recherches existantes confirment ces deux approches divergentes. La première perspective suggère que les entreprises chinoises, étant fortement contraintes par les politiques du Parti et du gouvernement, ne parviennent pas à atteindre leurs objectifs commerciaux tels que la maximisation du profit dans leurs investissements à l'étranger (Yu 2012, 32-37). En d'autres termes, les entreprises chinoises ne font que servir de mandataires pour l'exécution de la stratégie énergétique étrangère de la Chine, étant subordonnées au système politique et économique socialiste. Le gouvernement chinois les pousse simplement à s'engager activement dans le développement à l'étranger et les contrats d'approvisionnement afin de garantir l'énergie et les ressources pour l'industrie manufacturière nationale.

En outre, alors que les entreprises ordinaires n'investissent pas dans de nouvelles entreprises si aucun profit raisonnable n'est attendu, les entreprises chinoises s'engagent dans de nouvelles entreprises même au prix de faibles profits, voire de pertes, pour les objectifs stratégiques de l'État (Zweig and Jianhai 2005, 25-26 ; Taylor 2006, 941–944). La Chine a diversifié ses importations de pétrole et construit des oléoducs, même au prix de coûts considérables. La Chine réduit sa dépendance au pétrole du Moyen-Orient, une région sujette à des conflits persistants, tout en augmentant ses importations en provenance du Moyen-Orient et d'Afrique. Il s'agissait d'un effort pour sécuriser les ressources de manière stable en évitant le détroit de Malacca, difficile à contrôler par la marine chinoise par rapport à celle des États-Unis. Parallèlement, la Chine a construit des oléoducs d'une valeur de plusieurs centaines de millions de dollars en collaboration avec le Kazakhstan et la Russie en Asie centrale, recevant plusieurs millions de tonnes de pétrole brut par an. En outre, la Chine est en pourparlers avec plusieurs pays d'Asie centrale, dont la Russie, pour la construction de gazoducs. Récemment, la Chine a achevé et mis en service un oléoduc et un gazoduc de 1 100 kilomètres reliant le port en eau profonde de Sittwe au Myanmar à Kunming, dans le sud-ouest de la Chine, pour un investissement de 2,5 milliards de dollars (<The Kookmin Ilbo>, 2013/01/22, 18). Des entreprises pétrolières d'État telles que la China National Petroleum Corporation (CNPC) participent à ce projet.

En Chine, les entreprises qui jouent un rôle important dans l'économie extérieure sont les grandes entreprises d'État. Leurs dirigeants sont toujours membres du Parti communiste et sont nommés par le gouvernement et le Parti. Par conséquent, la gestion des entreprises est inévitablement limitée par les politiques globales de l'État. En ce sens, le rôle des entreprises est subordonné aux objectifs de la politique étrangère. Il est important de noter que les entreprises pétrolières d'État sont effectivement maintenues grâce à un soutien financier substantiel du gouvernement chinois, comme nous le verrons plus loin.

D'un autre côté, certains chercheurs soulignent les limites du contrôle du gouvernement chinois sur les entreprises. Le processus de recherche de profit par les entreprises est complexe et exige donc une autonomie de gestion. Elles mènent des activités d'exploration et de développement de ressources énergétiques à l'étranger, participent à la construction et à l'exploitation d'oléoducs et de gazoducs, et participent aux marchés des capitaux par le biais d'investissements à grande échelle tels que les fusions et acquisitions. Par conséquent, le gouvernement chinois reconnaît fondamentalement l'indépendance des entreprises dans ces processus de gestion (Energy Research Institute 2008, 17-18). Divers rapports publiés par ces entreprises montrent que la gestion des entreprises est axée sur la création de profit, l'objectif principal des propriétaires d'actifs, tout comme pour les autres entreprises.

De plus, selon certaines recherches, les organismes de surveillance tels que le ministère des Affaires étrangères ou le ministère du Commerce n'ont pas de pouvoir de contrôle sur les activités à l'étranger des entreprises chinoises. Cela illustre le dilemme classique entre le principal et l'agent (Gill and Reilly 2007, 39-40). Par exemple, lors de l'acquisition d'actifs pétroliers ou gaziers, les décisions politiques sont souvent prises de bas en haut, ce qui entraîne une grande confusion et un manque de cohésion, plutôt que de suivre des directives de haut en bas basées sur une stratégie bien coordonnée par le gouvernement (Downs 2007, 48-51 ; Liou 2009, 670-690). Les enquêtes actuelles à grande échelle sur des accusations de corruption contre des PDG de sociétés pétrolières par le gouvernement chinois témoignent également de la difficulté du contrôle gouvernemental sur les opérations des entreprises elles-mêmes.

Avec la diversification des processus de prise de décision et des relations d'intérêts en Chine, les variables et les acteurs liés à la politique étrangère reflètent également cette tendance. Alors qu'auparavant le Parti communiste et le noyau du gouvernement monopolisaient la politique étrangère, aujourd'hui, divers départements gouvernementaux, gouvernements locaux, diverses formes d'entreprises, organisations de masse telles que les ONG, les médias et l'opinion publique peuvent influencer la politique étrangère à divers degrés et de diverses manières. En particulier, avec le renforcement de l'ouverture internationale de l'économie chinoise et de ses liens, il est nécessaire de prêter davantage attention aux intérêts et au rôle des entreprises dans la politique étrangère. Le gouvernement utilise les entreprises énergétiques d'État comme avant-garde pour assurer la sécurité énergétique, et les entreprises utilisent la politique de sécurité énergétique du gouvernement comme moyen de renforcer leur propre position. Les deux entretiennent une relation symbiotique.

En fin de compte, la recherche sur le rôle des entreprises dans la politique étrangère doit tenir compte des deux aspects mentionnés ci-dessus. Autrement dit, les entreprises cherchent à influencer la politique étrangère pour poursuivre leurs propres objectifs uniques, tout en étant mobilisées pour les objectifs de politique étrangère de l'État. Cependant, étant donné que l'autonomie des entreprises s'est élargie par rapport au passé, l'aspect proactif des entreprises en tant que nouveaux acteurs de la politique étrangère prend progressivement de l'importance. La tendance historique de ces changements doit être activement prise en compte dans l'étude du rôle des entreprises dans la politique étrangère. Dans ce contexte, cet article se concentrera sur les questions suivantes.

① La stratégie globale de la Chine et la sécurité énergétique

② La structure organisationnelle et les activités des sociétés pétrolières nationales (National oil company : NOC)

③ L'état actuel de la pénétration à l'étranger des sociétés pétrolières nationales

④ Concordance et conflit entre la politique étrangère du gouvernement et les activités commerciales des entreprises

À cette fin, cet article utilisera principalement les documents suivants. Premièrement, les rapports publiés chaque année par les entreprises concernées. La China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), la China Petroleum & Chemical Corporation (Sinopec), la China National Petroleum Corporation (CNPC), PetroChina, etc., publient tous des rapports annuels ou mensuels. Ceux-ci comprennent principalement les objectifs de l'entreprise communiqués par les PDG, une présentation générale de l'entreprise, les activités annuelles majeures et les résultats financiers. En outre, les données de la China Investment Corporation (CIC, 中国投资有限公司), qui gère les fonds souverains (Sovereign Wealth Fund : SWF, 主权财富基金) et dirige les investissements chinois à l'étranger, seront également utilisées. En outre, des données publiées par des compagnies pétrolières internationales telles que le « Statistical Review of World Energy » de British Petroleum (BP) au Royaume-Uni seront également utilisées.

Concernant les activités des entreprises concernées, les articles des principaux médias étrangers seront utilisés. Reuters, Bloomberg et l'agence de presse Xinhua (新華通訊) en sont des exemples typiques. Le secteur de l'énergie connaît des investissements étrangers importants et des fusions-acquisitions actives, de sorte que les médias nationaux et internationaux fournissent des informations en temps réel. En outre, des rapports d'instituts de recherche et d'experts pertinents seront également utilisés. Par exemple, le Centre d'études sur les relations transnationales de la Chine de l'Université des sciences et technologies de Hong Kong, la London School of Economics, la S. Rajaratnam School of International Studies, l'U.S. Energy Information Administration (EIA), l'Agence internationale de l'énergie (AIE), la société de conseil américaine Deloitte, le Brookings Institute, et la Jamestown Foundation en sont des exemples. Enfin, des articles publiés dans des revues académiques en chinois et en anglais seront utilisés.

II. Stratégie globale et énergie

En Chine, l'approvisionnement en ressources énergétiques est considéré comme une tâche essentielle pour la sécurité nationale. Ceci est principalement lié à la situation où la croissance économique rapide de la Chine entraîne une demande d'énergie en forte augmentation. La concurrence pour l'approvisionnement en ressources énergétiques est féroce non seulement en Chine mais aussi entre la plupart des pays importateurs d'énergie tels que les États-Unis et le Japon. En particulier, il est nécessaire de garantir un approvisionnement en ressources énergétiques à long terme et stable, indépendamment des conditions politiques et économiques. Le pétrole attire l'attention car il est concentré dans certaines régions, et ces régions sont politiquement instables, comme le Moyen-Orient et l'Afrique (Zhang 2006 ; Blair et al. 2006 ; Houser 2008).

Après être devenue un importateur net de pétrole au début des années 1990, la proportion des importations dans la consommation de pétrole n'a cessé d'augmenter. Comme le montre le [Tableau-1], dans les années 2010, la Chine dépendait des importations pour environ 70 % de sa consommation intérieure. Il convient également de noter que cette proportion continue d'augmenter. Dans le cas du gaz naturel, comme le montre le [Tableau-2], le taux de dépendance aux importations augmente rapidement depuis qu'il est devenu un importateur net en 2009. La consommation de gaz naturel doit continuer à augmenter afin de réduire la pollution de l'air. La tendance à une dépendance accrue de la Chine vis-à-vis de l'extérieur pour ses ressources énergétiques est la raison pour laquelle ce problème est abordé sous l'angle de la sécurité, comme mentionné précédemment. En particulier, alors que les États-Unis réussissent dans le développement du gaz de schiste, réduisant leur dépendance au pétrole à long terme, la Chine, dont les importations augmentent, émerge comme un acteur majeur sur le marché international de l'énergie, remplaçant les États-Unis...(à suivre)