[Informe NSP 70] La política de Estados Unidos hacia China tras la llegada de la administración Obama: reconocimiento mutuo de la coexistencia en Asia y tensiones persistentes

Profesor de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universidad de Chung-Ang. Se licenció en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Seúl, obtuvo un máster en Ciencias Políticas en la misma universidad y un doctorado en Ciencias Políticas con especialización en Política Estadounidense en la Universidad de Michigan (Ann Arbor). Sus principales áreas de investigación incluyen el desarrollo político de Estados Unidos, la política exterior estadounidense y los sistemas y procesos políticos de Estados Unidos y Corea. Sus investigaciones recientes incluyen "El dilema del poder hegemónico estadounidense frente al cambio climático: resistencia interna a la creación de bienes públicos internacionales", "El proceso de aprobación final de la reforma del seguro médico en Estados Unidos: la abolición de la regla de acción automática en la Cámara de Representantes y la elección de la orden ejecutiva de Obama", y "La naturaleza y composición de los participantes en el movimiento Tea Party como movimiento social colectivo en la política estadounidense".

I. Introducción

Probablemente no haya ningún fenómeno regional o de política internacional que despierte tanto interés entre el público general y los académicos como las perspectivas de desarrollo futuro de China y las relaciones entre Estados Unidos y China. Desde la reforma y apertura a finales de la década de 1970, China ha logrado un crecimiento económico a un ritmo más rápido que cualquier otra región del mundo y, basándose en esta fuerza económica acumulada, ha buscado simultáneamente convertirse en una potencia militar, emergiendo como una gran potencia en la región de Asia y el Pacífico que rivaliza con Estados Unidos. Por el contrario, Estados Unidos, que ha agotado su poder nacional en dos guerras en Irak y Afganistán durante la década posterior a principios de la década de 2000, ha vuelto a experimentar la teoría del declive estadounidense de la década de 2000 tras sufrir déficits fiscales masivos y una recesión económica interna después de la crisis financiera de 2008. El relativo debilitamiento de la posición de Estados Unidos y el rápido ascenso de China están emergiendo como fenómenos históricos mundiales suficientes para plantear diversas preguntas sobre el futuro de China y la futura trayectoria de las relaciones entre Estados Unidos y China.

¿Logrará China un crecimiento económico sostenido? ¿Se convertirá el crecimiento económico y militar de China en un factor que amenace la seguridad y la prosperidad de los países vecinos? ¿Conducirá el crecimiento económico de China a la liberalización y democratización política? ¿Cómo se desarrollarán y concluirán las relaciones entre las principales potencias, Estados Unidos y China? ¿Se verán obligados ambos países, que buscan expandir su influencia en la región de Asia y el Pacífico, a un enfrentamiento militar, o podrán resolverse los conflictos mediante la negociación en un contexto de tensiones no militares? ¿Será la necesidad apremiante de cooperación mutua en diversos niveles entre ambos países un escudo para evitar tales conflictos? Estas preguntas se han convertido en objetos de estudio muy importantes para aquellos que buscan predecir el futuro de China, observar el desarrollo de las relaciones entre Estados Unidos y China y extraer estrategias o lecciones de sus patrones.

Se han ofrecido diversas respuestas a estas preguntas durante las últimas dos décadas. Estudios sobre cómo las potencias establecidas deben tratar a las potencias emergentes (Levy 1987; Mearsheimer 2001; Schweller 1994; Schweller 1999), análisis de las relaciones entre Estados Unidos y China basados en la perspectiva realista estadounidense sobre el crecimiento económico y militar de China (Friedberg 2002, 2011; Mearsheimer 2001; Tellis 2013), críticas a las debilidades de la teoría de la amenaza china y argumentos sobre la necesidad de un compromiso continuo (Lieberthal 2001; Lampton 1996; Roy 1996), análisis exhaustivos del ascenso de China y, en particular, los problemas de la tendencia a interpretar las relaciones entre Estados Unidos y China a través de la teoría de la transferencia de poder (Ross and Zhu 2008; Levy 2008), y la opinión de que las relaciones entre Estados Unidos y China no están determinadas a seguir un camino específico, sino que dependen de la gestión y coordinación mutua de ambos países en medio de la cooperación y el conflicto (Shambaugh 2002, 2013). Si bien estas diversas perspectivas e interpretaciones pueden variar según el contexto histórico en el momento de su publicación, nadie negará que el motor fundamental de estas discusiones es el hecho de que el poder económico en rápido ascenso de China y su consiguiente poder militar están provocando cambios fundamentales en el sistema unipolar liderado por Estados Unidos después de la Guerra Fría, dando lugar a un nuevo reparto del poder internacional.

En el contexto de estas discusiones sobre el futuro de las relaciones entre Estados Unidos y China, el estudio de las características del desarrollo de las relaciones entre Estados Unidos y China desde la llegada de la administración Obama en 2009 se presenta como un tema de investigación muy interesante. El contenido de la política de "pivotar hacia Asia" que Estados Unidos, la potencia establecida que experimenta un declive hegemónico relativo en términos de reparto de poder internacional frente al rápido ascenso de China, y que al mismo tiempo muestra problemas de gobernanza política y estancamiento de la dinámica de crecimiento económico, ha perseguido constantemente desde la administración Obama, y la reacción de China a esta política, son de considerable interés. El estudio de cómo se implementaron las políticas de China bajo diversos nombres perseguidas por la administración Obama —"pivotar hacia Asia", "reequilibrio asiático", "política de énfasis en Asia"—, a qué reacciones chinas se enfrentaron y cómo Estados Unidos ha ajustado en respuesta, parece ser muy significativo como análisis exploratorio sobre si la coexistencia y la prosperidad a largo plazo son posibles en las relaciones entre una potencia emergente y una potencia establecida, en lugar de una victoria o derrota unilateral. Como señala David Shambaugh, en un contexto en el que las relaciones entre ambos países avanzan cada vez más hacia el control para reducir las áreas de conflicto en lugar de ampliar las áreas de cooperación (Shambaugh 2013), la búsqueda de patrones de coexistencia de estos "titanes enredados" (tangled titans), como sugiere el título de su obra editada, parece ser una investigación muy importante. Y las políticas hacia China perseguidas por la administración Obama desde 2009 tienen un valor de investigación suficiente como punto de partida para este análisis de patrones.

Con este fin, este artículo revisará primero de manera general la política de China de la primera administración Obama, que asumió el cargo en 2009, en el Capítulo II. La Sección 1 describirá el proceso de desarrollo de la política de "pivotar hacia Asia" de Estados Unidos, presentando primero la situación de las relaciones entre Estados Unidos y China después de la visita del presidente Obama a China en 2009, quien se autoproclamó el primer presidente de Asia y el Pacífico de Estados Unidos, y luego las situaciones de conflicto entre ambos países. A continuación, se explicará el contenido de la "teoría del multilateralismo en Asia-Pacífico" planteada por la entonces Secretaria de Estado Hillary Clinton en medio de disputas marítimas en las islas cercanas a China y tensiones en torno a la península de Corea, y el proceso de resolución de las relaciones de conflicto entre ambos países a través de la visita del presidente Hu Jintao a Estados Unidos en 2011. La Sección 2 presentará el trasfondo de la aparición de la teoría del "pivotar hacia Asia" de Estados Unidos y el contenido del "nuevo modelo de relaciones entre grandes potencias" propuesto por China y respondido positivamente por Estados Unidos.

A continuación, el Capítulo III, que aborda la política hacia China de la primera mitad de la segunda administración Obama, examinará primero de manera concisa en la Sección 1 el matiz cambiado de la teoría del "pivotar hacia Asia" de Estados Unidos tras la llegada del nuevo equipo de política exterior y de seguridad de la segunda administración Obama y sus causas. Luego, la Sección 2 examinará la visita a Estados Unidos del nuevo presidente chino Xi Jinping en 2013, sus logros y la futura dirección de las relaciones entre Estados Unidos y China en relación con la teoría del nuevo modelo de relaciones entre grandes potencias que él promueve. El capítulo final, la conclusión, resumirá las discusiones hasta ahora y examinará sus implicaciones.

II. Política de la administración Obama hacia China

Al igual que el presidente Nixon, quien reconoció tempranamente los beneficios estratégicos de mejorar las relaciones con China y provocó un cambio significativo en las relaciones entre Estados Unidos y China y en la estructura de poder mundial a través de su visita a China en 1972, el presidente Obama era más consciente que nadie de los cambios en las relaciones entre Estados Unidos y China y el impacto potencial en la estructura de poder de Asia y el mundo que estaba provocando el ascenso de China como una gran potencia. Sin embargo, mientras que a principios de la década de 1970, cuando comenzaba la multipolaridad, Estados Unidos aún mantenía su posición como una potencia hegemónica, a finales de la década de 2000, debido a la prolongada recesión económica interna, el consecuente alto desempleo, la desaceleración del impulso de crecimiento y el así llamado "ascenso de los demás países", incluido el rápido crecimiento militar y económico de China, su posición como potencia hegemónica se vio sustancialmente amenazada, mostrando una diferencia ambiental. En este entorno cualitativamente cambiado, el presidente Obama reconoció bien que el abordaje urgente de los desafíos globales era imposible solo con los esfuerzos unilaterales de Estados Unidos. Por lo tanto, se esforzó por resolver los problemas a través de marcos multilaterales en los que participara Estados Unidos, y en particular, buscó activamente la cooperación de China en la región de Asia y el Pacífico. El presidente Obama anticipó la necesidad de establecer un marco multilateral efectivo que trascendiera la relación de cooperación bilateral entre Estados Unidos y China en la región de Asia y el Pacífico, y se puede decir que estas ideas del presidente Obama se gestaron desde que consideraba su candidatura a la presidencia (Obama 2007).

El presidente Obama, quien ingresó a la Casa Blanca en 2009 como el primer presidente afroamericano de Estados Unidos, reconoció la posición de China como una potencia emergente y comenzó a ajustar las relaciones entre Estados Unidos y China en consecuencia. China, por su parte, no pudo dejar de reconocer la participación de Estados Unidos como la fuerza líder de facto en la región de Asia y el Pacífico. En este contexto, después de la llegada de la administración Obama, las posiciones de "Estados Unidos da la bienvenida a una China pacífica y próspera" y "China apoya a Estados Unidos, que contribuye a la paz y la estabilidad en la región de Asia y el Pacífico" llegaron a coincidir entre ambos países, y las relaciones bilaterales avanzaron hacia el reconocimiento de la necesidad de cooperación mutua, a pesar de diversos conflictos.

A pesar de este reconocimiento mutuo general entre ambos países, Estados Unidos ha instado constantemente a China a ser un "interesado responsable" acorde con su estatus de gran potencia. Estados Unidos recordó en cada oportunidad que China, habiendo crecido hasta convertirse en una gran potencia, no debería ser un "interesado selectivo" que oscila entre el estatus de potencia desarrollada y el de país en desarrollo según el momento y el asunto, sino que debería actuar como un "interesado pleno". Al mismo tiempo, Estados Unidos exigió que las acciones de China cumplieran con las normas y reglas de aplicación internacional. Esta postura de Estados Unidos y la tensión bilateral derivada de ella se manifestaron con mayor fuerza en los conflictos entre ambos países durante los cuatro años de la primera administración Obama, en cuestiones como las disputas de soberanía marítima cerca de China, los problemas de derechos humanos en China y el déficit comercial de Estados Unidos con China.

En general, desde el inicio de la administración Obama, Estados Unidos y China han evolucionado hacia una relación en la que inevitablemente deben cooperar no solo para sus relaciones bilaterales, sino también para resolver problemas en la región de Asia y el Pacífico y a nivel mundial. Este desarrollo de las relaciones sentó las bases para el surgimiento posterior de la "Teoría del Nuevo Modelo de Relaciones entre Grandes Potencias" o "Teoría de las Nuevas Relaciones entre Grandes Potencias", que redefine la relación entre las potencias emergentes y las potencias establecidas. Sin embargo, a pesar de las promesas de coexistencia sin conflictos inevitables, las relaciones bilaterales continúan desarrollándose en medio de tensiones en torno al "interesado responsable" y el "cumplimiento de las reglas internacionales" enfatizados por Estados Unidos, y el "respeto a los intereses fundamentales" afirmado por China. Y cuando estas tensiones y conflictos se intensifican, las relaciones bilaterales tienden a enfriarse considerablemente, mientras que, por el contrario, cuando las tensiones se alivian y los conflictos se resuelven a través de reuniones de alto nivel, como cumbres, se desarrolla una nueva fase de relaciones amistosas y de cooperación... (continuará)