Faciliter les relations sino-américaines à l'ère du rééquilibrage : la diplomatie de la « puissance moyenne » de l'ANASE

Document de travail EAI MPDI n° 1

Auteur

See Seng Tan est directeur adjoint de l'Institut d'études de défense et stratégiques, directeur du Centre d'études multilatérales et professeur associé à la S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Université technologique de Nanyang, Singapour. Spécialiste de la sécurité asiatique, il est l'auteur/éditeur de 9 livres et a publié plus de 40 articles et chapitres de livres universitaires. Son livre le plus récent est The Making of the Asia Pacific: Knowledge Brokers and the Politics of Representation (Amsterdam University Press, 2013). Il a occupé des postes de visiteur à l'Institut international d'études stratégiques, à l'Université nationale australienne, à l'Université Griffith et à l'Université Ritsumeikan Asie-Pacifique, et a consulté pour diverses organisations régionales et ministères et agences gouvernementales nationaux. Avant de rejoindre le monde universitaire, il a travaillé dans une organisation à but non lucratif confessionnelle. Il est titulaire d'une licence (avec mention) et d'une maîtrise de l'Université du Manitoba, et d'un doctorat de l'Université d'État de l'Arizona.

I. Introduction

L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE) a été saluée pour ses contributions à la sécurité et à la stabilité régionales, non seulement en Asie du Sud-Est, mais aussi en Asie de l'Est. Dans le contexte de l'Asie de l'Est, une contribution clé de l'ANASE – certains diraient la seule contribution notable – a été d'institutionnaliser le dialogue politique et sécuritaire entre les puissances mondiales, grandes et régionales, et les nations membres de l'ANASE. Cette institutionnalisation du dialogue politique a été rendue possible par des arrangements de sécurité régionaux tels que le Forum régional de l'ANASE (ARF) et, plus récemment, le Sommet de l'Asie de l'Est (EAS), ainsi que par les partenariats de dialogue de l'ANASE avec la Chine et les États-Unis respectivement. Si l'objectif de l'OTAN pendant la guerre froide, comme l'a dit son premier secrétaire général, Lord Ismay, était « de tenir les Russes dehors, les Américains dedans et les Allemands en bas », alors un objectif post-guerre froide de l'ANASE, du moins pour ses États membres fondateurs (Indonésie, Malaisie, Singapour, Philippines et Thaïlande), a sans doute été de maintenir l'implication américaine dans la région, de contenir l'affirmation croissante de la Chine et de maintenir l'ANASE aux commandes de l'architecture régionale en Asie de l'Est. Pour l'ANASE, l'objectif a été de garantir que les grandes puissances et les puissances régionales s'engagent dans la région de manière pacifique et positive, contribuant à la paix et à la prospérité de la région sans saper la position de primus inter pares de l'ANASE au sein de l'ordre régional et de l'architecture qui le soutient. Et la clé pour y parvenir, pensent les dirigeants de l'ANASE, est de s'assurer que la relation sino-américaine, malgré sa propension à la compétition bilatérale et potentiellement même au conflit, reste essentiellement pacifique, coopérative et propice à la paix, à la prospérité et à la sécurité de l'Asie.

Sans doute, les relations entre la Chine et les États-Unis ont évolué vers un schéma de couverture stratégique mutuelle. Comme l'a noté Evan Medeiros : « Cela permet à Washington et à Pékin de maintenir leurs liens économiques étendus et mutuellement bénéfiques entre eux et avec le reste de l'Asie, tout en traitant de l'incertitude et des préoccupations croissantes en matière de sécurité concernant l'autre ». Mais si la couverture mutuelle peut aider à empêcher la rivalité géopolitique de dégénérer en conflit sérieux, elle reste une stratégie délicate et potentiellement instable dont l'efficacité et la durabilité nécessitent une gestion judicieuse des tensions croissantes dans les relations sino-américaines et des réactions régionales aux politiques chinoises et américaines, entre autres. Ainsi comprise, la diplomatie de l'ANASE visant à faciliter les relations entre les grandes puissances est conçue pour favoriser un environnement institutionnel propice où la couverture stratégique mutuelle entre la Chine et les États-Unis peut être renforcée par la consultation et le renforcement de la confiance. En soi, les mécanismes consultatifs multilatéraux dirigés par l'ANASE ne constituent pas une base pour la couverture stratégique, mais sont conçus pour maintenir l'implication des puissances extérieures dans le dialogue sur la sécurité régionale et pour fournir à Pékin et à Washington des lieux et des espaces où les dilemmes de sécurité qui menacent la durabilité et l'efficacité de leur couverture mutuelle peuvent être gérés et, espérons-le, atténués. Mais les plateformes consultatives de l'ANASE sont-elles également durables et efficaces pour remplir leur mandat, surtout lorsque la « centralité » de l'organisation dans le régionalisme asiatique est remise en question ? Une ANASE marquée par des dissensions internes et soumise à des pressions croissantes pour fournir une architecture régionale efficace peut-elle encore être utile, si l'on peut dire, comme « Sherpa » pour les grandes puissances ?

L'objectif de ce document est d'examiner et d'évaluer le rôle historique et contemporain de l'ANASE dans la facilitation des liens sino-américains vers, à tout le moins, une compétition stratégique pacifique, sinon une coopération franche. Paradoxalement, la compétition et la coopération sino-américaines peuvent également être le fléau des efforts de l'ANASE à cet égard. Bien que la diplomatie multilatérale et la coopération régionale en Asie basées sur l'ANASE aient servi les intérêts chinois et américains, leur utilité a récemment diminué en conséquence de deux développements connexes. D'une part, les tensions entre la Chine et les États-Unis se sont accrues, provoquées par le « rééquilibrage » stratégique post-Afghanistan des États-Unis vers la région Asie-Pacifique. Il en va de même pour les tensions entre la Chine et certains États rivaux d'Asie du Sud-Est revendiquant des îles et des eaux en mer de Chine méridionale. D'autre part, des perceptions et des perspectives divergentes parmi les États membres de l'ANASE, exacerbées par les forces centrifuges exercées sur l'ANASE par les deux grandes puissances – et aggravées par les tensions sino-américaines – ont contribué à des clivages marqués au sein de l'organisation régionale.

Ironiquement, l'institutionnalisation progressive de la coopération sino-américaine, avec le processus bilatéral de Dialogue stratégique et économique (S&ED) en particulier, peut s'avérer tout aussi problématique pour le rôle facilitateur de l'ANASE si ce développement finissait par rendre les services de l'organisation obsolètes. Cependant, il n'est ni dans l'intérêt de la Chine ni dans celui de l'Amérique d'adopter une approche « G2 » de gouvernance régionale, et jusqu'à présent, rien n'indique que l'appel du président Xi Jinping à « un nouveau type de relations entre grandes puissances » implique que les Chinois souhaitent une telle approche. À cet égard, la diplomatie de l'ANASE importe toujours.

Une brève note conceptuelle s'impose à ce stade. Largement, il existe trois façons de définir une puissance moyenne – selon les capacités, la fonction ou le comportement. La diplomatie des puissances moyennes implique généralement l'adoption d'une perspective et d'une politique internationalistes, une participation active aux forums multilatéraux, un leadership dans des domaines de niche spécifiques et un rôle de pont entre les nations. Il y a d'innombrables raisons pour lesquelles l'ANASE ne devrait pas être assimilée à une puissance moyenne, ne serait-ce que parce qu'elle n'est ni un acteur étatique unitaire ni, d'ailleurs, un acteur régional unitaire. Cela dit, avec une population combinée de plus de six cents millions d'habitants et un poids économique substantiel, et avec la création prévue du Partenariat économique global régional (RCEP) de seize pays – le centre de ce qui serait la plus grande zone de libre-échange du monde – l'ANASE possède sans doute les prérequis matériels pour fonctionner comme une puissance moyenne. Et si les puissances moyennes sont, selon une contribution séminale, « définies principalement par leur comportement » – caractérisées principalement, bien que pas exclusivement, par un penchant pour le multilatéralisme – alors la manière dont l'ANASE promeut et protège ses intérêts en négociant avec, plutôt qu'en obéissant ou en résistant simplement, les grandes puissances suggère des similitudes comportementales entre la diplomatie de type ANASE et la diplomatie des puissances moyennes vis-à-vis des grandes puissances.

II. Les grandes puissances se rééquilibrent en Asie

En novembre 2011, le président Barack Obama a annoncé son intention de déployer par rotation jusqu'à 2 500 Marines américains à Darwin, en Australie, lors de son discours devant le Parlement australien à Canberra. Un autre accord a été conclu entre les États-Unis et Singapour en juin 2011, en marge du Dialogue de Shangri-La (SLD), un forum de défense semi-officiel annuel tenu à Singapour, pour permettre le déploiement de jusqu'à quatre navires de combat littoraux de la marine américaine – contre deux navires précédemment convenus – à Singapour. Lors du SLD en juin 2012, le secrétaire américain à la Défense Leon Panetta a annoncé que la marine américaine repositionnerait soixante pour cent de ses actifs dans la région Asie-Pacifique d'ici 2020. De manière cruciale, la propension de certains gouvernements – en particulier les Chinois – et d'un certain nombre d'experts à dépeindre le soi-disant « pivot » ou « rééquilibrage » stratégique comme étant principalement d'orientation militaire a été remise en question par d'autres qui soulignent, à juste titre, la portée complexe et globale de la réorientation de l'Amérique vers l'Asie. Le pivot comprend des dimensions économiques, diplomatiques multilatérales et, sans doute, démocratiques – comme en témoignent respectivement la participation de l'administration Obama au TPP et son adhésion à l'EAS, ainsi que son engagement en faveur de la libéralisation du Myanmar... (Suite)