Неформальные институты в автократиях: аналитические перспективы и случай Коммунистической партии Китая

Рабочая серия документов программы EAI № 42

Автор

Патрик Кёльнер является директором Института азиатских исследований Немецкого института глобальных и региональных исследований GIGA. Он также является профессором политологии Гамбургского университета.

Электронная почта: patrick.koellner@giga-hamburg.de. Интернет: http://staff.en.giga-hamburg.de/koellner

Аннотация

Анализ формы и функционирования систем политического правления должен учитывать неформальные институты, которые существуют наряду с формальными институтами и могут различными способами взаимодействовать с ними. В данной статье я сначала обсуждаю некоторые аналитические основы изучения таких институтов. Затем я предлагаю, что фокус на политических режимах — понимаемых как конфигурация формальных и неформальных институтов, формирующих и отражающих доступ к политической власти и ее осуществление — может быть особенно полезен для анализа формы и функционирования автократий. Наконец, я использую такой фокус на режимах для изучения Коммунистической партии Китая и процесса преемственности ее руководства, который характеризуется возрастающей институционализацией и комплементарными, а также заместительными отношениями между формальными и неформальными институтами.

Введение

За последние двадцать лет стало все более признанным, что политология должна заниматься не только формальными, но и неформальными институтами, а также отношениями между ними. Тот факт, что интерес к неформальным институтам значительно вырос с начала 1990-х годов, не является случайностью. Многочисленные политические, экономические и социальные процессы трансформации, происходившие после распада Советского Союза; окончание Холодной войны; и другие локальные события не только открыли новые возможности для соответствующих наблюдений, но и подчеркнули эмпирическую важность неформальных институтов в контексте таких процессов и за их пределами.

Наряду с выводами, полученными в результате недавних исследований формальных образований, таких как политические партии, выборы и парламенты в автократиях, анализ неформальных институтов обещает значительный потенциал для понимания и объяснения формы и функционирования авторитарных систем политического правления. На этом фоне я ставлю перед собой две цели в данной статье. Во-первых, я хочу очертить важность неформальных институтов в авторитарных и других системах политического правления. В качестве введения я кратко обсуждаю, почему изучение неформальных элементов в политике имеет значение. Далее я представляю некоторые концептуальные и более широкие аналитические основы изучения неформальных институтов. Во-вторых, я показываю, как фокус на политических режимах может направлять институционально ориентированный анализ формы и функционирования авторитарных и других систем политического правления. Затем я иллюстрирую такой фокус на режимах со ссылкой на Китайскую Народную Республику (КНР) и, в частности, на вопрос о преемственности власти на вершине государственной партии страны, Коммунистической партии Китая (КПК). В кратком заключительном разделе я обобщаю основные положения данной статьи.

Неформальные институты в политике

По словам Гарольда Лассуэлла, центральный вопрос в политике звучит так: «Кто получает что, когда и как?» Авторитетное распределение политических благ материального и нематериального характера — включая политические должности — может происходить различными способами. В либеральных демократиях центральное значение в этом контексте имеют формальные институты. Они прозрачно и исполнимо разграничивают сферы ответственности, обязанности и полномочия (и их пределы) ключевых политических акторов, а также процедуры, связанные с политическими дебатами и принятием решений.

В соответствии с широким пониманием институтов, такие формальные институты состоят из правил, норм и соглашений — независимо от того, зафиксированы ли они (i) в законах, уставах организаций, договорах и других юридически обязывающих документах или (ii) в форме обычного права, включая племенное, клановое и другое коренное право. Другой способ достижения политических результатов заключается в создании и последующем использовании неформальных (т. е. не имеющих юридического оформления, но не обязательно незаконных) интерсубъективных реляционных структур, поведенческих и процедурных моделей, которые часто известны только вовлеченным «инсайдерам». Когда такие структуры и модели используются не произвольно или случайно, а основаны на правилах, нормах и соглашениях, мы сталкиваемся с неформальными институтами.

Формальные и неформальные институты не являются взаимоисключающими. На практике оба типа институтов используются и, действительно, часто комбинируются в различных системах политического правления. Даже консолидированные демократии, пережившие многочисленные свободные и справедливые выборы, а также мирные смены власти, имеют различные неформальные институты наряду со своими более известными формальными аналогами. Сила или эффективность как формальных, так и неформальных институтов существенно зависит от их стабильности и обеспечения соблюдения, которые, в свою очередь, основаны на том, насколько политические акторы ценят эти институты.

Основной интерес, проявляемый политическими элитами и другими политическими акторами к использованию, поддержанию и расширению более или менее институционализированных неформальных реляционных структур, а также поведенческих и процедурных моделей, может быть легко объяснен рационально. Неформальные отношения и практики открывают пространство для маневра за пределами формальных институтов, которые могут быть весьма жесткими и часто требуют высоких транзакционных издержек. Формальные институты также могут включать обязательства в отношении подотчетности и прозрачности, которым не все политические акторы охотно подчиняются. Использование неформальных реляционных структур может расширить возможности контроля и управления правящих элит сверх существующих формальных институтов и в дополнение к ним. Таким образом, эти институты могут помочь накопить и удержать власть. Цели и виды неформальных реляционных структур, а также поведенческих и процедурных моделей, используемых политическими акторами, зависят от конкретного системного политического контекста. Например, в авторитарных «хищнических государствах», где правящая элита разграбляет государственные ресурсы, материальные выгоды могут быть максимизированы за счет использования неформальных реляционных систем и практик. Кроме того, там, где отсутствует (или существует лишь рудиментарное) верховенство права — как это имеет место в авторитарных и некоторых гибридных политических системах — правители не должны опасаться санкций при использовании явно незаконных неформальных институтов, таких как коррупция.

В следующем разделе я рассмотрю некоторые основные аналитические основы изучения неформальных институтов, которые также актуальны для анализа таких институтов в автократиях. В этом контексте я также рассмотрю возможные взаимоотношения между формальными и неформальными институтами... (Продолжение)