De la coopération défensive à la coopération équilibrée : l'offensive commerciale des États-Unis et la réponse de la Chine

Rapport du Panel d'études sur la Chine de l'EAI N° 4

Auteur

Jeong Hwan-woo (鄭煥禹)_ Chercheur principal, Institut de recherche sur le commerce international, Korea International Trade Association. Titulaire d'un doctorat en sciences politiques (spécialisation en politique chinoise) de l'Université des études étrangères de Corée. A été chercheur à l'Institut de recherche sur la diplomatie et la sécurité, chercheur invité à l'Université de Nanjing et à l'Académie des sciences sociales de Shanghai, et chercheur résident à l'Institut d'études régionales Asie-Pacifique de l'Université catholique. Ses principaux domaines de recherche comprennent la politique et les relations commerciales de la Chine, les relations commerciales sino-américaines, l'économie politique de la Chine et les relations commerciales sino-coréennes. Il est membre du secrétariat du « China Forum ». Ses œuvres récentes comprennent 《China Trend 2010-2011》 (co-auteur, 2010), 《New Frontiers in Chinese Diplomatic Research》 (co-auteur, 2008), « Globalisation et stratégie de rattrapage : performance et limites de la (nouvelle) politique industrielle et commerciale de la Chine à travers l'industrie automobile » (2009), « Le dilemme entre l'ambition excessive et les contraintes réalistes : l'expérience de la Chine en matière d'ALE » (2008).

I. Introduction

Quelques jours avant la visite du président Hu Jintao aux États-Unis en janvier 2011, lors d'une conférence spéciale au Département d'État, la Secrétaire d'État Hillary Clinton a souligné : « Nous sommes tous deux profondément investis dans l'ordre actuel et pouvons obtenir beaucoup plus de la coopération que du conflit » (Clinton 2011). Quelques jours plus tard, lors de sa visite aux États-Unis, le président Hu Jintao a répondu lors d'une conférence de presse conjointe avec le président Barack Obama : « Nous sommes convenus de promouvoir une relation constructive, coopérative et globale entre la Chine et les États-Unis, et nous sommes convenus de travailler à l'établissement d'une relation de coopération sino-américaine qui apporte de plus grands avantages aux peuples des deux pays et au monde, fondée sur le respect mutuel et la réciprocité » (Obama et Hu 2011).

À en juger par l'atmosphère de l'époque, les États-Unis et la Chine semblaient littéralement naviguer dans un navire au destin commun. Cependant, en quelques mois seulement, le Congrès américain a adopté une loi désignant la Chine comme pays manipulateur de devises, ce qui a suscité une forte réaction de la part de la Chine, suivie d'échanges verbaux acérés concernant la devise chinoise lors du dialogue stratégique et économique sino-américain. L'optimisme et le pessimisme coexistent quant à l'avenir des relations sino-américaines. En général, parmi les experts en diplomatie et en sécurité, le pessimisme semble prévaloir sur l'optimisme, tandis que dans le domaine économique et commercial, l'optimisme semble être la tendance dominante. Cependant, en y regardant de plus près, les relations économiques et commerciales ne présentent pas toujours un visage unique. À titre d'exemple frappant, tout en échangeant des propos acerbes concernant les taux de change et en se livrant à de vives attaques et défenses concernant les droits antidumping et compensateurs, les deux grandes puissances maintiennent toujours leur dialogue stratégique et économique.

Comment faut-il interpréter les relations commerciales sino-américaines et la politique commerciale chinoise envers les États-Unis, qui semblent à première vue contradictoires ? Il n'est pas facile de comprendre la politique commerciale chinoise envers les États-Unis. La Chine n'a jamais clairement indiqué comment elle percevait les États-Unis ni quelle stratégie commerciale elle adopterait, et même si elle l'avait fait, les déclarations et les rhétoriques seraient inextricablement liées à ses actions réelles. De plus, dans de nombreux cas, les politiques nationales ne se présentent pas comme des politiques d'hostilité (offensive) ou d'amitié (défensive) tranchées, mais plutôt comme des politiques apparemment diverses et contradictoires. En fait, la politique commerciale est un processus extrêmement changeant, complexe et composé d'innombrables « packages » de politiques (c'est-à-dire des sous-politiques) (Jeong Hwan-woo 2008, 177-178). Compte tenu de cette complexité des politiques et des relations commerciales, cet article vise à souligner que la politique commerciale chinoise envers les États-Unis est passée d'une coopération défensive au début de l'adhésion de la Chine à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à une coopération équilibrée après la crise financière, en comparant les domaines commerciaux spécifiques. En d'autres termes, la politique commerciale chinoise envers les États-Unis a évolué d'une approche défensive vers une approche orientée vers l'équilibre en termes de méthodes, tout en cherchant à élargir le domaine de la coopération ou de la gestion conjointe en termes d'objectifs.

Les domaines de sous-politiques commerciales examinés ici sont au nombre de quatre : la sauvegarde commerciale (貿易救濟), les taux de change, la coopération économique et les normes commerciales. En examinant les politiques commerciales de manière détaillée, il sera possible de saisir la complexité qui se déroule derrière des phénomènes apparemment dichotomiques tels que le conflit contre la confrontation.

II. Évolution du commerce sino-américain

Depuis la politique de réforme et d'ouverture, la Chine a mis en œuvre une stratégie d'ouverture connue sous le nom d'« usine du monde ». Il s'agit d'une stratégie dans laquelle les entreprises des économies émergentes d'Asie de l'Est, telles que Hong Kong, Taïwan et la Corée du Sud, investissent en Chine, transforment les produits en utilisant la main-d'œuvre bon marché de la Chine, puis les réexportent, tandis que la Chine obtient des effets tels que l'amélioration du taux de croissance, l'acquisition de devises étrangères, l'augmentation de l'emploi et l'introduction de technologies. La raison pour laquelle la Chine a pu adopter la stratégie de l'« usine du monde » réside dans sa vaste population et la main-d'œuvre bon marché et abondante qui en résulte, ainsi que dans la politique d'ouverture du gouvernement chinois qui a permis à cette main-d'œuvre d'être injectée de manière stable et continue dans l'économie mondiale. La main-d'œuvre chinoise rurale, vaste et de bonne qualité par rapport au niveau des salaires, a pu exercer une compétitivité énorme par rapport aux pays développés et aux pays nouvellement industrialisés qui souffraient de salaires élevés, d'une part, et par rapport à d'autres pays en développement qui manquaient de main-d'œuvre abondante et de qualité, d'autre part. Les dirigeants chinois, après avoir soigneusement examiné leurs avantages nationaux (échelle massive, main-d'œuvre abondante et de qualité, présence de capitaux chinois d'outre-mer, etc.) et leurs inconvénients (manque de capital et de technologie, sensibilité politique, etc.), ont poursuivi une stratégie axée sur l'attraction des investissements étrangers plutôt que sur la stimulation des exportations.

Les résultats ont été énormes. En fait, jusqu'à la fin des années 1990, bien que la Chine ait attiré l'attention du monde, son statut économique international n'était pas réellement élevé. Le statut réel de la Chine a subi d'énormes changements après son adhésion à l'OMC. Premièrement, le volume des échanges a considérablement augmenté. Avant l'adhésion à l'OMC, en 2000, la part de la Chine dans le commerce mondial n'était que de 3,7 %, mais elle est passée à 8,1 % en 2008. Durant la même période, la part des États-Unis dans le commerce mondial a chuté de 15,5 % à 10,9 %, et celle du Japon de 6,6 % à 4,5 %. Finalement, en 2009, la Chine est devenue le premier exportateur mondial (voir figures 1 et 2).

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Source : Global Insights 2011. 10.

Les relations sino-américaines ont suivi le rythme de cette expansion de l'ouverture de la Chine et de son émergence sur la scène économique internationale. Peu après la déclaration d'ouverture de la Chine, en avril 1979, Juanita M. Kreps, secrétaire américaine au Commerce, s'est rendue en Chine et a paraphé l'accord commercial sino-américain. Cet accord, qui prévoyait la clause de la nation la plus favorisée (NPF), a été signé en juillet 1979 et est entré en vigueur en février 1980. Pendant une période considérable par la suite, les relations commerciales ont été traitées en fonction de facteurs non commerciaux tels que la diplomatie et la sécurité ou les droits de l'homme, plutôt que des relations commerciales elles-mêmes. Par exemple, en 1990, certains membres du Congrès américain ont soutenu que le traitement de la nation la plus favorisée devrait être minimisé ou prolongé sous condition, en invoquant des problèmes de droits de l'homme. Tout en maintenant ces pressions, le président de l'époque, William J. Clinton, a annoncé en 1994 qu'il prolongerait le traitement de la nation la plus favorisée jusqu'en 1995 et ne lierait pas ce traitement aux questions de droits de l'homme.

Les relations commerciales entre les deux pays ont véritablement pris leur essor autour de l'adhésion de la Chine à l'OMC. En 1999, le Premier ministre Zhu Rongji s'est rendu aux États-Unis, a rencontré le président Clinton et a publié une déclaration conjointe sur l'adhésion de la Chine à l'OMC, et en novembre, un accord bilatéral sur l'adhésion à l'OMC a été conclu. Bien sûr, les relations commerciales sino-américaines à cette époque n'étaient absolument pas « normales ». Les États-Unis ont accepté l'adhésion de la Chine à l'OMC, mais ne lui ont pas accordé le statut d'économie de marché (SEM) et ont mis en place une sorte de mécanisme de contrôle permettant d'imposer des mesures de sauvegarde spéciales (SSG). Bien que les États-Unis aient eu l'intention de mettre en place des mesures de sécurité, la Chine ne pouvait s'empêcher de ressentir qu'elle était traitée de manière inéquitable. En fait, lorsque les États-Unis ont par la suite lancé une offensive commerciale contre la Chine en utilisant ces moyens, c'est-à-dire les subventions compensatoires et les sauvegardes spéciales, la Chine a réagi de manière très nerveuse et vigoureuse.

Quoi qu'il en soit, en décembre 2001, le président George W. Bush a déclaré le statut de relations commerciales permanentes normales (traitement de la nation la plus favorisée) avec la Chine, qui est entré en vigueur en janvier 2002. Ensuite, en décembre 2003, le Premier ministre Wen Jiabao a présenté cinq principes pour les relations économiques et commerciales sino-américaines, auxquels le président Bush a marqué son accord. En outre, les deux parties ont décidé d'élever le niveau de dialogue de la Conférence de liaison économique et commerciale sino-américaine. Depuis l'adhésion de la Chine à l'OMC en 2001, le commerce entre la Chine et les États-Unis a augmenté à un rythme extraordinaire. En 2007, il avait augmenté de 3,2 fois par rapport à 2001. Par conséquent, la part du commerce sino-américain dans le commerce des deux pays a également augmenté rapidement. La part de la Chine dans les importations américaines est passée de 9,0 % en 2001 à 16,5 % en 2007... (à suivre)