De la cooperación defensiva a la cooperación equilibrada: la ofensiva comercial de Estados Unidos y la respuesta de China

Informe del Panel de Estudios sobre China del EAI No. 4

Autor

Jeong Hwan-woo (鄭煥禹)_ Investigador Principal, Instituto de Investigación de Comercio Internacional, Asociación Coreana de Comercio Internacional. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas (especialización en política china) en la Universidad Hankuk de Estudios Extranjeros. Ha sido investigador en el Instituto de Estudios de Seguridad y Diplomacia, académico visitante en la Universidad de Nanjing y en la Academia de Ciencias Sociales de Shanghái, y miembro permanente de investigación en el Instituto de Estudios de Asia-Pacífico de la Universidad Católica. Sus principales áreas de investigación incluyen la política y las relaciones comerciales de China, las relaciones comerciales entre China y EE. UU., la economía política de China y las relaciones comerciales entre Corea y China. También participa como miembro de la secretaría del "China Forum". Sus obras recientes incluyen "China Trend 2010-2011" (coautor, 2010), "Nuevas áreas de investigación en la diplomacia china" (coautor, 2008), "Globalización y estrategia de persecución: logros y limitaciones de la (nueva) política industrial y comercial de China a través de la industria automotriz" (2009), y "El dilema entre la ambición excesiva y las limitaciones prácticas: la experiencia de China con los TLC" (2008).

I. Introducción

Unos días antes de la visita del presidente Hu Jintao a Estados Unidos en enero de 2011, la Secretaria de Estado Hillary Clinton, en un discurso especial pronunciado en el Departamento de Estado, enfatizó: "Ambos estamos profundamente invertidos en el orden actual y podemos obtener más de la cooperación que del conflicto" (Clinton 2011). Unos días después, el presidente Hu Jintao, de visita en Estados Unidos, respondió en una conferencia de prensa conjunta con el presidente Obama: "Ambas partes acordaron promover una relación de cooperación activa, cooperativa y comprensiva entre China y Estados Unidos, y acordamos esforzarnos por construir una relación de cooperación entre China y Estados Unidos que brinde mayores beneficios a los pueblos de ambos países y al mundo a través de una relación de cooperación basada en el respeto mutuo y la reciprocidad" (Obama y Hu 2011).

A juzgar por el ambiente de la época, Estados Unidos y China parecían estar literalmente en el mismo barco de destino. Sin embargo, en menos de unos meses, el Congreso de Estados Unidos aprobó un proyecto de ley que designaba a China como manipulador de divisas, lo que provocó una fuerte reacción por parte de China, seguida de agrios debates sobre el tipo de cambio de China en el Diálogo Estratégico y Económico entre China y EE. UU. La incertidumbre sobre el futuro de las relaciones entre China y EE. UU. coexiste con el optimismo y el pesimismo. En general, entre los expertos en diplomacia y seguridad, el pesimismo parece prevalecer sobre el optimismo, mientras que en el ámbito económico y comercial, parece haber una atmósfera de optimismo generalizado. Sin embargo, si se examina más de cerca, incluso dentro de las relaciones económicas y comerciales, a menudo no hay una única perspectiva. Como ejemplo, a pesar de los agrios debates sobre los tipos de cambio y los feroces ataques y defensas en torno a los aranceles antidumping y antisubvenciones, los dos gigantes siguen manteniendo el diálogo estratégico y económico.

¿Cómo debemos interpretar las relaciones comerciales entre China y EE. UU. y la política comercial de China hacia EE. UU., que parecen contradictorias a primera vista? No es fácil comprender la política comercial de China hacia EE. UU. China nunca ha declarado claramente cómo ve a Estados Unidos ni qué estrategia comercial adoptará, y aunque lo hiciera, las declaraciones y las acciones reales a menudo se entrelazan. Además, en muchos casos, las políticas de un país a menudo se manifiestan como políticas diversas y contradictorias en lugar de una dicotomía de hostilidad (ofensiva) o amistad (defensiva). De hecho, la política comercial es un proceso muy cambiante, complejo y compuesto por innumerables paquetes de políticas (es decir, subpolíticas) (Jeong Hwan-woo 2008, 177-178). Teniendo en cuenta esta complejidad de la política y las relaciones comerciales, este artículo pretende señalar que la política comercial de China hacia Estados Unidos ha pasado de una cooperación defensiva en los primeros años de su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) a una cooperación equilibrada tras la crisis financiera, mediante la comparación de áreas comerciales específicas. Es decir, la política comercial de China hacia Estados Unidos ha pasado de ser defensiva a orientada al equilibrio en términos de métodos, mientras que en términos de objetivos, ha evolucionado hacia la ampliación de las áreas de cooperación o gestión conjunta.

Las áreas de subpolítica comercial que se examinarán aquí son cuatro: medidas correctivas comerciales (貿易救濟), tipos de cambio, cooperación económica y normas comerciales. Al examinar las políticas comerciales de forma detallada, se podrá captar la compleja realidad que se desarrolla detrás de fenómenos que a primera vista parecen dicotómicos, como el conflicto frente a la confrontación.

II. Cambios en el comercio entre China y EE. UU.

Desde la política de reforma y apertura, China ha implementado una estrategia de apertura conocida como la "fábrica del mundo". Esta estrategia consiste en que empresas de economías emergentes de Asia Oriental, como Hong Kong, Taiwán y Corea, inviertan en China para procesar y reexportar utilizando la mano de obra barata de China, y China obtenga beneficios como el aumento de la tasa de crecimiento, la obtención de divisas, la expansión del empleo y la introducción de tecnología en este proceso. La razón por la que China pudo adoptar la estrategia de "fábrica del mundo" fue su vasta población y la mano de obra barata y abundante que de ella se deriva, junto con la política de apertura del gobierno chino que permitió la inserción estable y continua de esta mano de obra en la economía mundial. La mano de obra rural china, vasta y de alta calidad en relación con el nivel salarial, pudo ejercer una enorme competitividad en comparación con los países desarrollados y las economías industriales emergentes que sufrían altos salarios, y en comparación con otros países en desarrollo que tenían una mano de obra escasa y de baja calidad. El liderazgo chino, tras un examen minucioso de sus ventajas (escala masiva, mano de obra abundante y de calidad, existencia de capital chino de ultramar, etc.) y desventajas (escasez de capital y tecnología, sensibilidad política, etc.), ha seguido una estrategia centrada en la atracción de inversión extranjera en lugar de impulsar las exportaciones.

Los resultados fueron asombrosos. De hecho, hasta finales de la década de 1990, aunque China atraía la atención mundial, su posición en la economía internacional no era realmente alta. La posición real de China experimentó cambios drásticos tras su adhesión a la OMC. En primer lugar, el volumen de comercio aumentó drásticamente. Justo antes de su adhesión a la OMC, en el año 2000, la participación de China en el comercio mundial era solo del 3,7%, pero en 2008 aumentó al 8,1%. Durante el mismo período, la participación de Estados Unidos en el comercio mundial disminuyó del 15,5% al 10,9%, y la de Japón del 6,6% al 4,5%. Finalmente, en 2009, China se convirtió en el mayor exportador del mundo (véanse las figuras 1 y 2).

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Fuente: Global Insights 2011. 10.

Las relaciones entre China y EE. UU. han seguido el ritmo de la expansión de la apertura de China y su surgimiento en la economía internacional. Poco después de que China declarara su apertura al exterior, en abril de 1979, la Secretaria de Comercio de EE. UU., Juanita M. Kreps, visitó China y firmó provisionalmente el Acuerdo Comercial entre China y EE. UU. Este acuerdo, que estipulaba el trato de nación más favorecida, se firmó formalmente en julio de 1979 y entró en vigor en febrero de 1980. Durante un período considerable después de eso, las relaciones comerciales se gestionaron en función de factores extracomerciales como la diplomacia, la seguridad o los derechos humanos, en lugar de las relaciones comerciales en sí. Por ejemplo, en 1990, algunos miembros del Congreso de EE. UU. argumentaron que el trato de nación más favorecida debería ser minimizado o extendido condicionalmente, citando los derechos humanos como pretexto. Mientras estas presiones continuaban, el entonces presidente Bill Clinton anunció en 1994 que extendería el trato de nación más favorecida hasta 1995 y que no vincularía dicho trato con los derechos humanos.

Las relaciones comerciales entre ambos países se normalizaron en torno a la adhesión de China a la OMC. En 1999, el Primer Ministro Zhu Rongji visitó Estados Unidos, se reunió con el Presidente Clinton y emitieron una declaración conjunta sobre la adhesión de China a la OMC, y en noviembre se firmó un acuerdo bilateral para la adhesión a la OMC. Por supuesto, las relaciones comerciales entre China y EE. UU. en ese momento no eran "normales" en absoluto. Estados Unidos aceptó la adhesión de China a la OMC, pero no le otorgó el estatus de economía de mercado (MES, por sus siglas en inglés) y estableció un mecanismo de control que permitía la imposición de medidas de salvaguardia especial (SSG). Si bien Estados Unidos pudo haber tenido la intención de establecer salvaguardias, esto inevitablemente generó en China la percepción de estar en una posición desigual. De hecho, cuando Estados Unidos posteriormente recurrió a tales medios, es decir, a la ofensiva comercial contra China utilizando subsidios compensatorios y salvaguardias especiales, China respondió de manera muy nerviosa y enérgica.

En cualquier caso, en diciembre de 2001, el presidente George W. Bush declaró el estatus de relaciones comerciales permanentes normales (trato de nación más favorecida) con China, que entró en vigor en enero de 2002. Posteriormente, en diciembre de 2003, el Primer Ministro Wen Jiabao presentó cinco principios para las relaciones económicas y comerciales entre China y EE. UU., a los que el presidente Bush expresó su aprobación. Además, ambas partes decidieron elevar el nivel de diálogo de la Conferencia Conjunta Económica y Comercial entre China y EE. UU. Tras la adhesión de China a la OMC en 2001, el comercio entre China y EE. UU. ha aumentado a un ritmo extraordinario. En 2007, aumentó 3,2 veces en comparación con 2001. En consecuencia, la proporción del comercio entre China y EE. UU. en el comercio de ambos países también ha aumentado rápidamente. La proporción de China en las importaciones de Estados Unidos aumentó del 9,0% en 2001 al 16,5% en 2007... (continuará)