Japón, China y el pacto de las grandes potencias en Asia Oriental

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios del EAI No. 32



Autor

La Dra. Evelyn Goh se unió a Royal Holloway el 1 de septiembre de 2008. De enero de 2006 a agosto de 2008, fue profesora universitaria de Relaciones Internacionales y miembro del St. Anne’s College, Oxford. Antes de eso, fue profesora asistente en el Instituto de Estudios de Defensa y Estratégicos (ahora la Escuela Rajaratnam de Estudios Internacionales) en Singapur de 2002 a 2005.

La Dra. Goh ha ocupado varios puestos de visitante: Investigadora de Políticas Públicas en el Woodrow Wilson International Center for Scholars en Washington DC, septiembre-octubre de 2008; Investigadora Visitante en la Escuela de Investigación de Estudios del Pacífico y Asia de la Universidad Nacional Australiana, septiembre de 2007; e Investigadora del Sudeste Asiático en el East-West Center de Washington, septiembre-diciembre de 2004.

Inicialmente se formó como geógrafa a nivel de pregrado en Oxford, y completó un M.Phil. en Medio Ambiente y Desarrollo en Cambridge en 1997. Después de eso, estudió Relaciones Internacionales en el Nuffield College, Oxford, obteniendo un M.Phil. antes de completar su D.Phil. en 2001.

Las dos décadas transcurridas desde el fin de la Guerra Fría se han caracterizado por la incertidumbre sobre la unipolaridad triunfante, el rápido ascenso de nuevas grandes potencias y una interdependencia globalizada sin precedentes. El imperativo, tanto a nivel global como regional, es crear un nuevo orden internacional estable. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el orden de Asia Oriental ha estado profundamente moldeado por potencias externas, especialmente por los Estados Unidos a través de sus alianzas regionales bilaterales, sus prioridades estratégicas globales y sus intervenciones militares y políticas. Al mismo tiempo, la presencia de EE. UU. ha sido considerada estabilizadora porque ha disuadido a los rivales regionales de entrar en conflicto. Sin embargo, Kupchan tenía razón en su observación de que “el poder y la diplomacia estadounidenses previenen el conflicto, pero lo hacen manteniendo separadas a las partes que finalmente deben aprender a convivir cómodamente si la estabilidad regional ha de perdurar”. El imperativo para que China y Japón negocien un modus vivendi de coexistencia pacífica ha crecido con el fin de la Guerra Fría, la preocupación de EE. UU. en Oriente Medio, el rápido ascenso de China y los pasos graduales de Japón hacia la ‘normalización’. La reciente exacerbación de las disputas territoriales e históricas entre China y Japón, y su competencia por el liderazgo en instituciones regionales clave de seguridad y económicas, resaltan la urgencia de esta tarea.

En la literatura existente, las deficiencias de los esfuerzos regionales en mediación de conflictos, construcción de instituciones y resolución de crisis se atribuyen cada vez más a la rivalidad geopolítica entre Tokio y Pekín, y las llamadas a la reconciliación histórica entre Japón y China son habituales. Pero estas obras tienden a centrarse en la política de equilibrio de poder, o en las dinámicas domésticas de estos conflictos bilaterales. En contraste, este artículo argumenta que la seguridad regional en Asia Oriental dependerá cada vez más de la negociación exitosa de lo que denomino un “pacto de grandes potencias” entre China y Japón. Este pacto debe abarcar una serie de compromisos geopolíticos fundamentales y basarse en una comprensión básica del reparto de poder, no de la competencia por el poder. Al hacerlo, me centro firmemente en los roles de las dos grandes potencias de Asia Oriental en el cambiante orden de seguridad regional.

Marco conceptual

Orden y pactos de grandes potencias

El marco conceptual avanzado en este proyecto se deriva de los enfoques de la ‘Escuela Inglesa’ que enfatizan los fundamentos sociales y normativos de las relaciones internacionales. Desde esta perspectiva, incluso el panorama internacional anárquico exhibe normas sociales lo suficientemente significativas como para constituir un ‘orden’ en lugar de un ‘sistema’. El orden internacional puede definirse básicamente como una interacción entre estados regida por normas; debe implicar límites al comportamiento, la gestión de conflictos y la preservación de objetivos sociales más amplios. En esencia, se basa en un consenso complejo y contingente sobre los objetivos y valores básicos de la sociedad internacional y los medios para llevar a cabo los asuntos internacionales. Este consenso es difícil de lograr y mantener no solo debido a la política de poder, sino también a la competencia normativa. Por lo tanto, como señaló Alagappa, “la construcción del orden es un proceso histórico en el que los entendimientos intersubjetivos y su traducción en instituciones se alcanzan a través de la lucha, el conflicto, la acomodación y la cooperación”.

Las grandes potencias y las relaciones y entendimientos entre ellas constituyen significativamente el orden internacional. En la concepción definitiva de Bull, la gestión de las grandes potencias es un pilar central del orden internacional. A través de la gestión colaborativa, las grandes potencias consolidan y sostienen los privilegios de su posición especial en la sociedad internacional al promover el orden que les produce estos beneficios. Esta gestión tiene como objetivo preservar la sociedad de estados misma al regular los límites dentro de los cuales las grandes potencias ejercen su influencia. Por lo tanto, las grandes potencias promueven el orden internacional de dos maneras clave. Primero, gestionando sus relaciones entre sí para garantizar que sus rivalidades no se extiendan a la disrupción de la sociedad de estados. Esto se logra manteniendo el equilibrio de poder y limitando los impactos sistémicos de sus conflictos a través de la gestión de crisis y la limitación de la guerra. Segundo, las grandes potencias gestionan el orden internacional utilizando su preponderancia para impartir una “dirección central” a los asuntos internacionales, a través de medios que van desde la imposición de su voluntad hasta el liderazgo legítimo.

Sin embargo, la concepción algo realista de Bull se basa en los dos imperativos gemelos más fundamentales del poder desigual en cualquier sociedad funcional: el impulso del poder superior para dar forma desproporcionadamente al orden compartido; y la necesidad de domar los excesos de este poder desigual al constreñirlo dentro de prácticas y normas acordadas. Por lo tanto, si bien el ascenso de China y otras grandes potencias representa una redistribución significativa del poder global, la cuestión no es simplemente, ni siquiera principalmente, la necesidad de contrarrestar el poder creciente con capacidades opuestas similares. Más bien, el principal desafío es cómo aprovechar las grandes potencias para alguna autoridad colectiva, o cómo integrarlas en estructuras estables de cooperación interestatal, no solo para prevenir la guerra entre ellas, sino más bien para proteger el funcionamiento ordenado de la vida internacional según reglas y normas acordadas. Dicho de otra manera, la posición de las grandes potencias depende no solo del dominio material, sino crucialmente de su capacidad para negociar un entendimiento común sobre los derechos y deberes legítimos asociados con su estatus especial, y los medios por los cuales su poder desigual puede ser restringido.

Como institución social que propaga el poder desigual, la posición privilegiada de las grandes potencias se basa no solo en la lógica estructural de la superioridad material, sino que se sustenta y mantiene mediante un pacto social implícito entre ellas y con los estados más pequeños: a las grandes potencias se les conceden derechos especiales a cambio de realizar deberes especiales que sostienen la sociedad internacional. Los detalles de estos derechos y deberes especiales están en constante negociación, ya que “la legitimidad de la institución de las grandes potencias depende de hasta qué punto sus privilegios especiales sean aceptables para otros”. Por lo tanto, este pacto de grandes potencias es lo que permite la gran gestión del orden internacional. Propongo que la lente más útil a través de la cual analizar este elemento normativo es el pacto de grandes potencias. Tal pacto consta de dos niveles: (1) los compromisos y garantías que las grandes potencias extienden a los estados más pequeños, a cambio de la adhesión y deferencia de estos últimos al liderazgo y dominio institucionalizado de las grandes potencias; y (2) las garantías mutuas y el acuerdo sobre los términos que permiten el reparto negociado del poder entre las propias grandes potencias. Mi enfoque aquí está en este último.

Transición del orden en Asia Oriental

Las disrupciones más significativas del orden internacional son provocadas por la guerra mayor, mientras que las oportunidades más significativas para recrear este orden se presentan en los acuerdos de paz de la posguerra. El fin de la Guerra Fría fue, por supuesto, inusual en el sentido de que no implicó tratados de paz. En cambio, el nuevo orden fue negociado de manera fragmentada entre las propias superpotencias, y con otros utilizando una variedad de instrumentos y modalidades y con diversos grados de efectividad en frentes dispersos por todo el mundo. La transición del orden de Asia Oriental después de la Guerra Fría se ha complicado aún más por la persistencia de conflictos regionales, el cambiante papel de China en el conflicto de superpotencias durante la Guerra Fría y su posterior ascenso estratégico en la década de 1990, y el continuo dominio estratégico de los Estados Unidos en la región. Como resultado, la recreación del orden regional todavía requiere la renegociación de las partes y la naturaleza del pacto de grandes potencias en Asia Oriental.

El orden contemporáneo de Asia Oriental se entiende mejor en el contexto de un proceso de transición más largo que comenzó a mediados del siglo XIX con la ruptura entre China y Japón, con la autoexclusión de Japón de la sociedad regional sinocéntrica y el declive de China frente a la disidencia interna, la competencia tecnológica occidental y la intrusión imperial. El orden tributario centrado en China finalmente desapareció en la guerra sino-japonesa, pero la derrota final de Japón por parte de EE. UU. en el curso de la Segunda Guerra Mundial, la guerra civil china y el inicio de la Guerra Fría conspiraron para impedir un acuerdo de paz bilateral entre China y Japón. En cambio, el principal acuerdo de posguerra se alcanzó entre EE. UU. y Japón, emasculando a este último estratégicamente con una constitución de ‘paz’ y dependencia de seguridad de Washington. La China comunista, mientras tanto, estaba aislada del mundo no comunista pero libre para perseguir sus intereses estratégicos frente a sus vecinos y aliados y enemigos de las superpotencias. El conflicto no resuelto y la transición de poder entre China y Japón dejaron a Asia Oriental sin liderazgo indígena de grandes potencias, mientras que la extraordinaria penetración y dependencia de potencias externas durante la Guerra Fría injertaron a estados seleccionados de Asia Oriental en sus preocupaciones estratégicas globales... (Continuación)