有権者の投票参加に影響を与える要因に関する研究

-第5回地方選挙の事例を中心に-

<要約集>

I. 韓国選挙における投票参加促進論議の現状と課題

1. 韓国の投票率向上策に関する論議の現状

投票率の低下は、韓国だけでなく世界のほとんどの国で見られる現象である。ほとんど全ての国で投票率の低下を防ぎ、投票率を高めるために各方面で努力が払われているが、特に韓国で投票率低下の問題がより深刻な問題として受け止められているのは、他国と比較してその低下の幅と速度が速いためである。2004年の第17代総選挙と2006年の第4回地方選挙では、それぞれ第16代総選挙と第3回地方選挙に比べて投票率の部分的な反発があったものの、連続する2007年の第17代大統領選挙での投票率63.0%、2008年の第18代総選挙での投票率46.0%という歴代最低水準にとどまり、投票率危機論争が激化したことがある。

特に<表1>で見るように、投票率低下にさらに敏感になったのは、ここ数年間行われてきた補欠選挙の投票率が20～30%台にとどまり、2008年から2009年に実施された教育監選挙で京畿12.3%、大田15.3%、ソウル15.5%、忠南17.2%、全北21.0%にとどまったことで、投票率問題の深刻さが倍加されたものと見られる。

<表1> 歴代補欠選挙 投票率現況 (%)

資料：李成龍(2008)、中央選挙管理委員会 <2008-2009 教育監選挙情報システム>

このような投票率低下の原因に関する既存の論議を整理すると<表2>のようになり、大きくマクロ的要因（体制/文化）、ミクロ的要因（個人次元）、制度的次元に分類して整理可能である。

<表2> 韓国投票率低下の原因に対する分析枠と理論的基盤

* 学界でその効果について理論的論争が進行中の事案

2. 投票参加促進策に関する論議の再構築

これまでの論議は、しかしながらいくつかの重要な問題点を内包している。何よりも政治参加の一指標である「投票率」の重要性を過度に強調する傾向が見られる点である。もちろん、過度に低い投票率を記録した選挙で選出された代表に対して、代表性や正統性に問題が発生しうることは明らかに見える。しかし、これに対する多様な反論も存在する。第一に、現在の投票率低下が自律的な政治文化の定着と権威主義時代の動員投票が消滅したことで発生した現象であり、単純な投票率が増加したからといって必ずしも民意がより伝達されるわけではないという問題提起である。第二に、投票率低下が正統性の問題を引き起こしうる点には同意しつつも、「投票参加の不平等や代替不在による疎外現象など、質的な代表性の問題」は量的な次元の投票率問題に還元できないという主張も提起される。第三に、「法理的に見て選択肢の代替案が乏しい場合、選挙参加率がその都度異なるのは市民の健全な民主的意識を示す指標であり、国民の責任は自身の選挙参加の有無とは無関係にその選挙の結果を受け入れる受動的な形で実現される」という積極的な解釈もある。第四に、典型的なエリート主義的解釈として、大衆は熱狂の奴隷になったり、エリートの操作に容易に引きずられたりする存在であるため、高い参加が望ましくない場合があり、逆に政治的満足度が高い大衆は参加に消極的であるという主張もある。高い参加がむしろ政治的不満の表現であるという解釈も存在する。

結局、投票率は投票参加水準と民主主義の成熟度を測定する絶対的な指標にはなりえない。投票率という集合的レベルの量的指標に過度な意味付けをしながら、しばしば投票率向上を最優先の基本権と誤認する場合が発生する。投票率は投票参加の一次元を示すに過ぎず、優先順位も低い指標である。投票参加において何よりも重要な価値は、全ての有権者が自由に自身の権利を行使できることである。投票率向上ではなく、投票参加の促進という観点から見れば、代表性の保障のために正当な権限を持つ全ての有権者に参加の権利を等しく実質的に保障することが優先である。したがって、投票率向上自体に過度な意味付けをしながら、最近議論されている義務投票制や投票優遇制が、自律的で自由な投票参加の権利という上位の価値と衝突する余地がないか慎重に検討すべきである。

また、既存の選挙管理が主に「クリーンな選挙」、すなわち公正選挙に焦点を合わせ、「選挙過熱」要因を抑制することに焦点を当てていたとすれば、今後は公正でありながらも活発な競争を導く方向へ転換する必要がある。民主化以降、1994年に初めて制定された選挙管理の基本法である<公職選挙法>第1章総則の第1条目的において、「この法は、「大韓民国憲法」と「地方自治法」による選挙が国民の自由な意思と民主的な手続きによって公正に行われるようにし、選挙に関連する不正を防止することで民主政治の発展に寄与することを目的とする」とすることで、基本的に公正選挙、不正防止に基本趣旨があることを確認できる。このような不正防止、選挙の公正性維持のための選挙管理により、2010年の第5回地方選挙だけでも前回の選挙に比べて違反件数及び措置割合が減少している。全体的な選挙取り締まり件数が減っており、特に公務員の選挙介入、金品・饗応提供などの重大選挙犯罪が減少する傾向にある。

3. 投票参加促進のための制度運営評価と課題

2006年5.31地方選挙前後で改正された公職選挙法の内容を見ると、全体的に政治参加の代表性を拡大し、選挙競争性を強化すべきであるという本研究の方向性に合致するものと見られる。各分野別に見てみると以下の通りである。

■ 代表性の拡大：1人8票制：直接選挙公職の拡大 / 満19歳投票年齢調整及び駐韓外国人の地方選挙投票権保障 / 不在者投票要件緩和 / 在外国民投票権保障

■ 選挙競争性の強化：選挙運動期間の拡大 / 予備候補者の選挙運動範囲拡大 / 集団選挙運動の拡大 / ツイッター等サイバー選挙運動

全体的に見ると、最近の選挙法改正や管理の方向が、投票率自体を引き上げる方向から、有権者の政治参加の代表性と選挙競争性を強化する方向へと転換されていることは明らかに見える。ただし、まだ予備候補者に対しては事前選挙禁止の名目で禁止されている条項が多く、候補者や政党が有権者と対面、印刷物、オンライン経路を通じた自由な接触は困難な状況と言える。公明選挙の枠から完全に脱しているわけではないと評価できる...(続く)