法律能解决问题吗？农村土地纠纷产生与解决中的法律、政治与社会规范的竞争

EAI研究员项目工作论文系列第25期



作者

Susan Whiting（密歇根大学博士；耶鲁大学学士）是西雅图华盛顿大学政治学副教授，兼任法学与国际研究副教授。她专攻中国政治与比较政治，尤其侧重于发展政治经济学。

她的第一本书《中国农村的权力和财富：制度变迁的政治经济学》于2001年由剑桥大学出版社出版。她为众多出版物撰写了关于产权、财政改革、治理、合同执行和纠纷解决的章节和文章。她在中国进行了广泛的研究，并分别在世界银行、亚洲开发银行和福特基金会的支持下，参与了关于治理、财政改革和非政府组织的研究。她与法学院的同事们一起，正在参与一项关于中国农村司法救助和法律援助提供问题的项目。Whiting教授目前的研究兴趣包括土地产权、法院在经济转型中的作用以及转型经济体中财政改革的政治。她教授的课程包括比较政治、中国政治、定性研究方法以及法律、发展与转型（该课程由政治学系、杰克逊国际研究学院以及法律、社会与正义项目联合开设）。

本工作论文是提交给“东亚和平、治理与发展EAI研究员项目”的论文，仅以在线版本形式分发。EAI研究员项目由台湾蒋经国基金会和美国亨利·鲁斯基金会资助。

引言

正式法律在决定谁拥有土地权利方面有多大作用？在中国农村，土地产权正日益成为一项有价值的资产。原则上，农村居民在主张和维护其土地权利时，可以诉诸一套新的“保护权利”的立法和一个迅速发展的法院体系（Fu 2009）。然而，在此领域存在着相互竞争的、具有法律权威的来源，即地方共产党国家和半自治的村庄。这一现实可以被概念化为一种法律多元主义的情况，即官方和非官方的秩序/规范并存。本研究发现，这些不同形式的法律权威对中国农民土地权利的互动产生了两个重要结果。首先，这种法律多元主义限制了以《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》为代表的正式国家法律的影响。其次，法律多元主义的状况将土地权利纠纷引向了国家本身之外，从而使国家免受对其权力和权威的挑战。

本文聚焦于土地征用纠纷，即国家为房地产或工业开发而征用耕地。俞建荣最近将这些农村土地冲突称为“中国农村的核心问题（Yu 2009）”。事实上，农村土地紧张问题已将土地权利问题推到了中国共产党国家政策议程的首位。2007年，国务院发起了一场全国性的运动，以制止侵犯土地承包权的现象。此前，国务院的文件已对“涉及承包地的群体性事件”的增多表示担忧。对土地纠纷引发的不稳定问题的担忧一直传达到县一级。

在土地征用方面，地方共产党国家——一种法律权威来源——试图从耕地的非农业开发中获取可观的租金（以土地转让费的形式），这常常无视正式的国家法律，但却得到国家的容忍。村委会/村民会议——另一种法律权威来源——试图限制征用土地的货币补偿资格，并将剩余村土地的重新分配资格限制在由村庄传统定义的特定内部群体。

正式的国家法律——第三种法律权威来源——为土地征用规定了另一套原则/标准，包括土地使用和土地补偿标准。在许多情况下，国家可以避免直接的法律挑战。与此同时，地方共产党国家依靠高额的土地转让费来履行资金不足的国家任务，一些村民在土地和补偿的分配中获得不成比例的利益。尽管村民们确实会就土地征用纠纷诉诸地方法院，但大多数诉讼案件是民事案件，反映的是关于谁有资格获得土地和补偿的纠纷，而不是挑战征用本身合法性或挑战村庄总补偿水平的行政案件。问题在于村庄的规范和传统，因为村民们争夺的是分配而不是土地补偿蛋糕的大小。此外，国家允许这种分配斗争发生，因为它默许了传统的村庄规范，即使这些规范违反了正式的国家法律。正如俞建荣（2009）所写的那样，对于农村农民来说，“维权活动最显著的特点是它们是关于经济利益的斗争，而不是关于权力的斗争。更简单地说，一切都是为了钱……他们只想要钱。他们不想要你的政治权力，也不想要你的官员职位。”正如本研究采访的一位农民所强调的那样，“每个人都想要更好的土地，每个人都希望得到更多的土地，但在村子里人很多地很少；所以，冲突就产生了（作者访谈）。”

理论基础

理论上，法律多元主义是一个有用的视角，可以用来审视多元法律秩序的动态互动（Merry 1988; McCann 1994; Galanter 1983）。Merry（1988）在其广受引用的法律多元主义回顾中，指出了两种法律多元主义分析类型——一种反映了殖民统治对“传统”社会的经验，另一种则识别了发达资本主义制度内多种法律权威来源。“法律秩序是多元的……不仅官方国家法律是多种多样、不确定且常常相互矛盾的法律传统的迷宫，而且在社会的多样亚文化和制度领域中，还存在着大量相对自主的‘本土’法律传统争夺优先地位（Galanter 1983b，引自McCann）。”刘 شائع（Liu Sida, 2006, 79）认为，后社会主义制度的经验构成了一种新的、独特的类型，其中“西方法律制度、社会主义政治/经济制度和当地传统文化的并存，呈现了[sic]多种法律来源之间互动的新模式。”此外，他呼吁对“国家法律与微观社会环境中的地方社会和法律制度之间的互动进行更多研究（Liu 2006, 79）。”张静（Zhang Jing, 2003）在中国的农村土地使用冲突的具体背景下，也指出了竞争性规范：家庭、村庄和地方政府都坚持不同的原则，并声称具有法律地位。在她看来，这种冲突最终演变成权力与利益的斗争，因此，不存在一个单一的、可识别的法律规范来一致地解决此类争端。她的观点与关于法律多元主义的研究一致，这些研究发现多元法律秩序常常限制了正式国家法律的有效性。朱苏力（Zhu Suli, 2000）认为，中国在制度和专业上都未准备好在农村社会的基层充分实施正式的国家法律。相反，他主张依靠由深深植根于当地社区的法官而非专业培训的法官来维护的传统规范。何伟方（He Weifang）则认为，朱的提议无异于放弃建立正式国家法律的计划。

除了限制正式的国家法律，法律多元主义的情况——出人意料地——可能促进政权本身的权力，而不是组成群体的权利。正如Henry（1985, 306）所指出的，一些多元法律秩序“旨在加强现有的社会安排和维护国家的稳定，而不是重新分配群体间的权力。”同样，在分析全球化背景时，Gad Barzilai（2008）强调了法律多元主义背景下的政治权力。他揭示了“国家法律与非国家法律秩序之间想象的分离，分析了国家权力为何得以维持以及它如何制定法律多元主义的战略（Barzilai 2008, 399）。”这一观点与制度文献中的观点一致，即需要互补的制度来体现互补的规范，才能实现连贯有效的“法治”（Haggard）。

研究方法

本文采用多方法研究设计，包括调查、访谈和文献研究。该调查于2007年进行，基于从中国中部某省两个县的三个乡镇的六个村庄抽取的638户家庭样本（按比例概率抽样）。调查衡量了土地纠纷的发生率和类型，以及纠纷当事人采取的行动类型和采取（或不采取）行动的动机。它还衡量了家庭和社会经济、政治属性以及个人受访者的信息。最后，它衡量了个人受访者的法律知识、社会资本；对法律、实质正义、性别和其他态度的看法。研究县份以棉花为主要作物，农业占GDP的30-40%，总人口为60-70万（表1）。样本中有14%的家庭报告在过去十年中发生过一项或多项自述的土地纠纷（表2）。调查涵盖了多种类型的土地纠纷，在表2中归纳为四类：土地征用补偿、土地持有重新分配、抛荒或转让土地以及边界/其他纠纷。本文重点关注土地征用补偿纠纷，占总数的近三分之一（29%）。本文以其中一个调查县作为案例研究，来说明关于土地的多种法律权威来源之间的动态关系……（续）