Какое отношение имеет закон? Конкуренция между правовыми, политическими и социальными нормами при возникновении и разрешении споров о сельских землях

Рабочая серия EAI Fellows Program № 25



Автор

Сьюзан Уайтинг (доктор философии, Мичиган; бакалавр Йельского университета) — доцент политологии и адъюнкт-доцент права и международных исследований Вашингтонского университета в Сиэтле. Она специализируется на китайской и сравнительной политике, уделяя особое внимание политической экономии развития.

Ее первая книга «Власть и богатство в сельском Китае: Политическая экономия институциональных изменений» была опубликована Cambridge University Press в 2001 году. Она внесла вклад в виде глав и статей о правах собственности, фискальной реформе, управлении, исполнении контрактов и разрешении споров в многочисленные публикации. Она провела обширные исследования в Китае и внесла вклад в исследования управления, фискальной реформы и неправительственных организаций под эгидой Всемирного банка, Азиатского банка развития и Фонда Форда соответственно. Вместе с коллегами с юридического факультета она участвует в проекте по доступу к правосудию и предоставлению юридической помощи в сельских районах Китая. Текущие исследовательские интересы профессора Уайтинг включают права собственности на землю, роль судов в экономическом переходе, а также политику фискальной реформы в переходных экономиках. Среди ее курсов — «Сравнительная политика», «Китайская политика», «Качественные методы исследования» и «Право, развитие и переход» — курс, предлагаемый совместно на кафедре политологии, Школе международных исследований Джексона и Программе права, обществ и правосудия.

Настоящий рабочий документ является докладом, представленным в рамках «Программы стипендиатов EAI по миру, управлению и развитию в Восточной Азии», и распространяется только в электронной версии. Программа стипендиатов EAI проводится при поддержке Фонда Чан Кайши (Тайвань) и Фонда Генри Луса (США).

Введение

Имеет ли формальное право значение при определении того, кто контролирует земельные права? Права собственности на землю становятся все более ценным активом в сельских районах Китая. При отстаивании и защите своих прав на землю сельские жители, в принципе, имеют доступ к новому своду «защищающего права» законодательства и к быстро развивающейся системе судов (Fu 2009). Однако в этой сфере существуют конкурирующие источники правоподобной власти, а именно местная коммунистическая партийно-государственная система и полуавтономная деревня. Эта реальность может быть концептуализирована как ситуация правового плюрализма, с сосуществованием множественных форм официального и неофициального регулирования. Данное исследование показывает, что взаимодействие этих различных форм правоподобной власти в отношении земельных прав китайских фермеров приводит к двум значительным результатам. Во-первых, такой правовой плюрализм ограничивает влияние формального государственного права, воплощенного в Законе об управлении земельными ресурсами, Законе о сельских земельных контрактах и Законе о собственности. Во-вторых, ситуация правового плюрализма способствует отвлечению конфликтов по поводу земельных прав от самого государства, защищая государство от вызовов его власти и авторитету.

В статье рассматриваются споры, связанные с изъятием земель, когда государство реквизирует пахотные земли для перевода их под недвижимость или промышленное развитие. Юй Цзяньжун недавно определил эти сельские земельные конфликты как «центральную проблему сельских районов Китая (Yu 2009)». Действительно, напряженность вокруг сельских земель выдвинула вопрос о земельных правах на первый план в повестке дня китайской партийно-государственной системы. В 2007 году Государственный совет инициировал общенациональную кампанию по прекращению нарушений прав на земельные контракты. Ранее документы Государственного совета уже выражали обеспокоенность по поводу растущего числа «массовых инцидентов, связанных с контрактными землями». Опасения по поводу нестабильности, вызванной земельными спорами, отражаются на всех уровнях вплоть до уездного.

В контексте изъятия земель местная коммунистическая партийно-государственная система — один из источников правоподобной власти — стремится получать существенные ренты (в виде платы за передачу земли) от несельскохозяйственного освоения пахотных земель, часто игнорируя формальное государственное право, но при этом терпимо относясь к этому со стороны государства. Сельский комитет/собрание — другой источник правоподобной власти — стремится ограничить круг лиц, имеющих право на денежную компенсацию за реквизированные земли, и ограничить круг лиц, имеющих право на перераспределение оставшихся деревенских земель, определенной группой инсайдеров, определяемой деревенскими традициями.

Формальное государственное право — третий источник правоподобной власти — устанавливает еще один набор принципов/стандартов для изъятия земель, включая стандарты землепользования и компенсации за землю. Государство во многих случаях избегает прямого юридического оспаривания. В то же время местная партийно-государственная система полагается на высокие сборы за передачу земли для выполнения недофинансированных государственных мандатов, а некоторые сельские жители получают непропорциональную выгоду при распределении земли и компенсации. Хотя сельские жители обращаются в местные суды за защитой в спорах об изъятии земель, большинство случаев судебных разбирательств являются гражданскими делами, отражающими споры о том, кто имеет право на землю и компенсацию, а не административными делами, оспаривающими законность самого изъятия или общий размер компенсации деревне. Речь идет о деревенских нормах и традициях, поскольку сельские жители борются за распределение, а не за размер «пирога» земли-компенсации. Более того, государство допускает эту борьбу за распределение, косвенно признавая традиционные деревенские нормы, даже когда они противоречат формальному государственному праву. Как пишет Юй Цзяньжун (2009) о сельских фермерах: «Наиболее заметной характеристикой деятельности по защите прав является то, что это борьба за финансовые интересы, а не борьба за власть. Проще говоря, все дело в деньгах… им просто нужны деньги. Им не нужна ваша политическая власть, и они не хотят вашей должности чиновника». Как подчеркнул фермер, опрошенный для этого исследования: «Каждый хочет земли более высокого качества, и каждый надеется получить больше земли, но в деревне много людей и мало земли; поэтому возникают конфликты (интервью автора _)».

Теоретические основы

Теоретически, правовой плюрализм является полезной линзой для рассмотрения динамического взаимодействия множественных правовых порядков (Merry 1988; McCann 1994; Galanter 1983). Мерри (1988) в своем часто цитируемом обзоре правового плюрализма выделяет два типа плюралистического правового анализа — один, отражающий опыт колониального правления над «традиционными» обществами, и другой, выявляющий множественные источники правоподобной власти в рамках развитых капиталистических режимов. «Правопорядок плюралистичен… Не только государственное право представляет собой лабиринт разнообразных, неопределенных и часто противоречивых правовых традиций, но и множество относительно автономных «туземных» правовых традиций борются за превосходство в рамках многих субкультур и институциональных ландшафтов общества (Galanter 1983b, цит. по McCann)». Лю Сида (2006, 79) предполагает, что опыт постсоциалистических систем представляет собой новый, особый тип, в котором «сосуществование западных правовых институтов, социалистической политической/экономической системы и местной традиционной культуры создает новые модели взаимодействия между [sic] множественными источниками права». Кроме того, он призывает к более глубокому изучению «взаимодействия государственного права и местных социальных и правовых систем в микроуровневых социальных условиях (Liu 2006, 79)». Чжан Цзин (2003) аналогично выявляет конкурирующие нормы в специфическом контексте конфликтов, связанных с землепользованием в сельских районах Китая: домохозяйства, деревни и местные органы власти отстаивают различные принципы, каждый из которых претендует на юридический статус. По ее мнению, такие конфликты сводятся к борьбе за власть и интересы, и в результате не существует единой, идентифицируемой правовой нормы, по которой такие споры последовательно разрешались бы. Ее точка зрения согласуется с исследованиями правового плюрализма, которые показывают, что множественные правовые порядки часто ограничивают эффективность формального государственного права. По мнению Чжу Сули (2000), Китай институционально и профессионально не готов к полному внедрению формального государственного права на низовом уровне сельского общества. Вместо этого он выступает за опору на традиционные нормы, поддерживаемые не профессионально обученными судьями, а судьями, глубоко укорененными в местных сообществах. Хэ Вэйфан, напротив, считает предложения Чжу равносильными отказу от проекта построения формального государственного права.

Помимо ограничения формального государственного права, ситуации правового плюрализма могут — на удивление — способствовать укреплению власти самого режима, а не прав составляющих его групп. Как отмечает Генри (1985, 306), некоторые плюралистические правовые порядки «служат для укрепления существующих социальных порядков и сохранения стабильности государства, а не для перераспределения власти между группами». Аналогично, анализируя контекст глобализации, Гад Барзилай (2008) подчеркивает место политической власти в контекстах правового плюрализма. Он раскрывает «воображаемое разделение между государственным правом и негосударственными правовыми порядками, анализируя, почему государственная власть сохраняется и как она стратегически использует правовой плюрализм (Barzilai 2008, 399)». Эта точка зрения согласуется с представлением из институциональной литературы о том, что комплементарные институты, воплощающие комплементарные нормы, необходимы для достижения последовательного и эффективного «верховенства права» (Haggard).

Методология

Данная статья основана на многометодологическом дизайне исследования, включающем опрос, интервью и документальное исследование. Опрос, проведенный в 2007 году, основан на выборке (пропорциональной размеру) из 638 домохозяйств, отобранных из шести деревень в трех поселках двух уездов в провинции центрального Китая. Опрос измеряет частоту и тип земельных споров, а также типы действий, предпринятых сторонами спора, и мотивы для принятия (или непринятия) мер. Он также измеряет социальные, экономические и политические характеристики домохозяйств и отдельных респондентов. Наконец, он измеряет юридические знания респондента, его/ее социальный капитал; установки в отношении права, материальной справедливости, гендера и другие установки. Исследуемые уезды, где хлопок является основной культурой, зависят от сельского хозяйства на 30-40 процентов ВВП и имеют население 600-700 тысяч зарегистрированных жителей (Таблица 1). Четырнадцать процентов домохозяйств в выборке сообщают об одном или нескольких самоопределенных земельных спорах за предыдущие десять лет (Таблица 2). Опрос охватывает несколько типов земельных споров, которые сведены в четыре категории в Таблице 2: компенсация за изъятие земли, перераспределение земельных владений, заброшенная или переданная земля и споры о границах/другие споры. Данная статья фокусируется на спорах о компенсации за изъятие земель, которые составляют почти треть (29 процентов) от общего числа. Статья развивает один из двух уездов, охваченных опросом, в качестве тематического исследования для иллюстрации динамики между множественными источниками правоподобной власти над землей...(Продолжение)