Qu’est-ce que le droit a à voir avec cela ? La concurrence entre les normes juridiques, politiques et sociales dans la génération et la résolution des litiges fonciers ruraux

Série de documents de travail du programme de bourses de l’EAI n°25



Auteur

Susan Whiting (Ph.D, Michigan ; B.A. Yale) est professeure agrégée de sciences politiques et professeure agrégée auxiliaire de droit et d’études internationales à l’Université de Washington à Seattle. Elle est spécialisée en politique chinoise et comparée, avec un accent particulier sur l’économie politique du développement.

Son premier livre, Power and Wealth in Rural China : The Political Economy of Institutional Change, a été publié par Cambridge University Press en 2001. Elle a contribué par des chapitres et des articles sur les droits de propriété, la réforme fiscale, la gouvernance, l’application des contrats et la résolution des litiges à de nombreuses publications. Elle a mené des recherches approfondies en Chine et a contribué à des études sur la gouvernance, la réforme fiscale et les organisations non gouvernementales sous les auspices de la Banque mondiale, de la Banque asiatique de développement et de la Fondation Ford, respectivement. Elle participe, avec des collègues de la faculté de droit, à un projet sur l’accès à la justice et la fourniture d’aide juridique dans la Chine rurale. Les intérêts de recherche actuels de la professeure Whiting comprennent les droits de propriété foncière, le rôle des tribunaux dans la transition économique, ainsi que la politique de réforme fiscale dans les économies en transition. Parmi ses cours, elle enseigne la politique comparée, la politique chinoise, les méthodes de recherche qualitative, et le droit, le développement et la transition, un cours offert conjointement dans le département de sciences politiques, l’École Jackson d’études internationales et le programme Droit, sociétés et justice.

Ce document de travail est une soumission au « Programme de bourses de l’EAI sur la paix, la gouvernance et le développement en Asie de l’Est » et est distribué uniquement en version électronique. Le programme de bourses de l’EAI est soutenu par la Fondation Chang Ching-Kuo de Taïwan et la Fondation Henry Luce des États-Unis.

Introduction

Le droit formel a-t-il une importance pour déterminer qui contrôle les droits fonciers ? Les droits de propriété foncière constituent un actif de plus en plus précieux dans la Chine rurale. Pour faire valoir et défendre leurs revendications foncières, les résidents ruraux ont, en principe, accès à un nouveau corpus de lois « protectrices des droits » et à un système judiciaire en développement rapide (Fu 2009). Cependant, il existe des sources concurrentes d’autorité de type juridique dans ce domaine, à savoir le parti-État local et le village semi-autonome. Cette réalité peut être conceptualisée comme une situation de pluralisme juridique, avec la coexistence de multiples formes d’ordonnancement/réglementation officiels et non officiels. Cette étude révèle que l’interaction de ces différentes formes d’autorité de type juridique sur les droits fonciers des agriculteurs chinois produit deux résultats significatifs. Premièrement, un tel pluralisme juridique limite l’impact du droit étatique formel incarné dans la loi sur la gestion des terres, la loi sur la contractualisation rurale des terres et la loi sur la propriété. Deuxièmement, la situation de pluralisme juridique détourne les conflits fonciers de l’État lui-même, protégeant ainsi l’État contre les contestations de son pouvoir et de son autorité.

L’article se concentre sur les litiges relatifs aux expropriations foncières, dans lesquels l’État réquisitionne des terres arables pour les convertir en immobilier ou en développement industriel. Yu Jianrong a récemment identifié ces conflits fonciers ruraux comme « le problème central de la Chine rurale (Yu 2009) ». En effet, les tensions autour des terres rurales ont propulsé la question des droits fonciers au premier plan de l’agenda politique du parti-État chinois. En 2007, le Conseil des affaires de l’État a lancé une campagne nationale pour mettre fin aux violations des droits de contractualisation des terres. Des documents antérieurs du Conseil des affaires de l’État avaient déjà exprimé des préoccupations concernant le nombre croissant d’« incidents de masse impliquant des terres contractuelles ». Les préoccupations concernant l’instabilité découlant des litiges fonciers se répercutent jusqu’au niveau du comté.

Dans le contexte des expropriations foncières, le parti-État local — une source d’autorité de type juridique — cherche à générer des rentes substantielles (sous forme de frais de transfert foncier) à partir du développement non agricole des terres arables, souvent au mépris du droit étatique formel et pourtant toléré par l’État. Le comité/l’assemblée du village — une autre source d’autorité de type juridique — cherche à limiter l’éligibilité à la compensation monétaire pour les terres réquisitionnées et à limiter l’éligibilité à la réaffectation des terres restantes du village à un groupe restreint d’initiés défini par la tradition villageoise.

Le droit étatique formel — une troisième source d’autorité de type juridique — établit un autre ensemble de principes/normes pour les expropriations foncières, y compris les normes d’utilisation des terres et de compensation foncière. L’État, dans de nombreux cas, échappe à une contestation juridique directe. Dans le même temps, le parti-État local s’appuie sur des frais de transfert foncier élevés pour remplir des mandats étatiques sous-financés, et certains villageois bénéficient de manière disproportionnée de l’allocation des terres et de la compensation. Bien que les villageois se tournent vers les tribunaux locaux pour obtenir réparation dans les litiges d’expropriation foncière, la plupart des cas de litiges sont des affaires civiles reflétant des désaccords sur qui est éligible aux terres et à la compensation, plutôt que des affaires administratives contestant la légalité de l’expropriation elle-même ou le niveau de compensation totale versée au village. Il s’agit de normes et traditions villageoises, car les villageois se battent pour la distribution plutôt que pour la taille de la part du gâteau de la compensation foncière. De plus, l’État permet que cette bataille pour la distribution ait lieu en reconnaissant implicitement les normes villageoises traditionnelles, même lorsqu’elles contreviennent au droit étatique formel. Comme l’écrit Yu Jianrong (2009) à propos des agriculteurs ruraux : « la caractéristique la plus notable des activités de défense des droits est qu’il s’agit de batailles pour des intérêts financiers et non de batailles pour le pouvoir. Pour le dire plus simplement, tout tourne autour de l’argent… ils veulent juste de l’argent. Ils ne veulent pas de votre pouvoir politique, ni de votre poste officiel. » Comme l’a souligné un agriculteur interrogé pour cette étude : « Tout le monde veut des terres de meilleure qualité, et tout le monde espère recevoir plus de terres, mais dans le village, il y a beaucoup de monde et peu de terres ; ainsi, des conflits surgissent (Entretien de l’auteur _). »

Fondement théorique

Théoriquement, le pluralisme juridique est une lentille utile à travers laquelle examiner l’interaction dynamique des ordres juridiques pluriels (Merry 1988 ; McCann 1994 ; Galanter 1983). Merry (1988), dans sa revue souvent citée du pluralisme juridique, identifie deux types d’analyses pluralistes juridiques — l’une, reflétant l’expérience de la domination coloniale sur les sociétés « traditionnelles », et l’autre, identifiant de multiples sources d’autorité de type juridique au sein des régimes capitalistes avancés. « L’ordre juridique est pluraliste… Non seulement le droit étatique officiel est un labyrinthe de traditions juridiques diverses, indéterminées et souvent contradictoires, mais en outre une multitude de traditions juridiques « indigènes » relativement autonomes luttent pour la prééminence au sein des nombreux sous-cultures et terrains institutionnels de la société (Galanter 1983b cité dans McCann) ». Liu Sida (2006, 79) suggère que l’expérience des systèmes post-socialistes constitue un nouveau type distinct dans lequel « la coexistence d’institutions juridiques occidentales, du système politique/économique socialiste et de la culture traditionnelle locale présente de nouveaux modèles d’interactions entre [sic] de multiples sources de droit ». De plus, il appelle à davantage d’études sur « les interactions entre le droit étatique et les systèmes sociaux et juridiques locaux dans des contextes sociaux de micro-niveau (Liu 2006, 79) ». Zhang Jing (2003) identifie de manière similaire des normes concurrentes dans le contexte spécifique des conflits fonciers ruraux en Chine : les ménages, les villages et les gouvernements locaux défendent des principes différents, chacun revendiquant un statut juridique. Selon elle, de tels conflits dégénèrent en luttes pour le pouvoir et les intérêts, et, par conséquent, il n’existe aucune norme juridique unique et identifiable par laquelle de tels litiges sont résolus de manière cohérente. Sa perspective est cohérente avec les études sur le pluralisme juridique, qui constatent que les ordres juridiques pluriels limitent souvent l’efficacité du droit étatique formel. Selon Zhu Suli (2000), la Chine n’est pas préparée institutionnellement et professionnellement à une mise en œuvre complète du droit étatique formel à la base de la société rurale. Il préconise plutôt de s’appuyer sur des normes traditionnelles défendues non pas par des juges formés professionnellement, mais par des juges profondément ancrés dans les communautés locales. He Weifang, en revanche, considère les propositions de Zhu comme équivalentes à l’abandon du projet de construction du droit étatique formel.

Au-delà de la limitation du droit étatique formel, les situations de pluralisme juridique peuvent — étonnamment — promouvoir le pouvoir du régime lui-même plutôt que les droits des groupes constituants. Comme le souligne Henry (1985, 306), certains ordres juridiques pluriels « servent à renforcer les arrangements sociaux existants et à préserver la stabilité de l’État plutôt qu’à réattribuer le pouvoir entre les groupes ». De même, en analysant le contexte de la mondialisation, Gad Barzilai (2008) met en évidence la place du pouvoir politique dans les contextes de pluralisme juridique. Il met à nu « la séparation imaginée entre le droit étatique et les ordres juridiques non étatiques, analysant pourquoi le pouvoir de l’État est maintenu et comment il stratégise le pluralisme juridique (Barzilai 2008, 399) ». Cette perspective est cohérente avec l’idée issue de la littérature institutionnelle que des institutions complémentaires incarnant des normes complémentaires sont nécessaires pour parvenir à un « État de droit » cohérent et efficace (Haggard).

Méthodologie

Cet article s’appuie sur une conception de recherche multi-méthodes, comprenant des enquêtes, des entretiens et des recherches documentaires. L’enquête, menée en 2007, est basée sur un échantillon (proportionnel à la taille) de 638 ménages issus de six villages dans trois cantons de deux comtés d’une province du centre de la Chine. L’enquête mesure l’incidence et le type de litiges fonciers, ainsi que les types d’actions entreprises par les parties en litige et les motivations pour agir (ou ne pas agir). Elle mesure également les attributs sociaux, économiques et politiques des ménages et des répondants individuels. Enfin, elle mesure les connaissances juridiques du répondant individuel, son capital social ; ses attitudes à l’égard du droit, de la justice substantielle, du genre et d’autres attitudes. Les comtés étudiés, où le coton est une culture majeure, dépendent de l’agriculture pour 30 à 40 % du PIB et comptent des populations enregistrées de 600 000 à 700 000 habitants (Tableau 1). Quatorze pour cent des ménages de l’échantillon déclarent un ou plusieurs litiges fonciers auto-définis au cours des dix années précédentes (Tableau 2). L’enquête capture plusieurs types de litiges fonciers, qui sont regroupés en quatre catégories dans le Tableau 2 : compensation pour expropriation foncière, réaffectation des terres détenues, terres abandonnées ou transférées, et litiges de limites/autres. Cet article se concentre sur les litiges relatifs à la compensation pour les expropriations foncières, qui représentent près d’un tiers (29 %) du total. L’article développe l’un des deux comtés d’enquête comme étude de cas pour illustrer la dynamique entre les multiples sources d’autorité de type juridique sur les terres...(Suite)