Politique d'enlèvement en Asie de l'Est

Série de documents de travail du programme de boursiers de l'EAI, n° 23



Auteur

Richard J. Samuels est professeur international Ford en sciences politiques et directeur du Centre d'études internationales. Il est également le directeur fondateur du programme MIT Japon. En 2005, il a été élu membre de l'Académie américaine des arts et des sciences.

Le professeur Samuels a été chef du département de sciences politiques du MIT entre 1992 et 1997 et vice-président du Comité sur le Japon du Conseil national de la recherche jusqu'en 1996. De 2001 à 2007, il a présidé la Japan-US Friendship Commission, une agence fédérale indépendante de subvention qui soutient les études japonaises et la recherche politique aux États-Unis. Des subventions de la Commission Fulbright, du Fonds Abe Fellowship, de la National Science Foundation et de la Smith Richardson Foundation ont soutenu une décennie de recherche sur le terrain au Japon.

Le livre le plus récent du Dr. Samuels, Securing Japan: Tokyo’s Grand Strategy and the Future of East Asia, a été nommé l'un des cinq finalistes du prix Lionel Gelber 2008 pour le meilleur livre en affaires internationales. Son livre précédent, Machiavelli’s Children: Leaders and Their Legacies in Italy and Japan, une histoire politique et économique comparée du leadership politique en Italie et au Japon, a remporté le prix Marraro 2003 de la Society for Italian Historical Studies et le prix Jervis-Schroeder 2004 pour le meilleur livre en histoire et politique internationales, décerné par la section histoire et politique internationales de l'American Political Science Association.

Son étude de 1994, “Rich Nation, Strong Army”: National Security and the Technological Transformation of Japan, a remporté le prix John Whitney Hall 1996 de l'Association for Asian Studies et le prix commémoratif Arisawa 1996 de l'Association of American University Presses. Son livre, The Business of the Japanese State: Energy Markets in Comparative and Historical Perspective, a reçu le prix commémoratif Masayoshi Ohira en 1988. En 1983, Princeton University Press a publié son ouvrage Politics of Regional Policy in Japan. Ses articles ont paru dans Foreign Affairs, International Security, The Washington Quarterly, International Organization, The Journal of Modern Italian Studies, The National Interest, The Journal of Japanese Studies, Daedalus, et d'autres revues savantes. Le Dr. Samuels a obtenu son doctorat du Massachusetts Institute of Technology en 1980.

Ce document de travail a été soumis au "EAI Fellows Program on Peace, Governance, and Development in East Asia" et est distribué uniquement en version électronique. Le programme de boursiers de l'EAI est soutenu par la Fondation Chiang Ching-kuo de Taïwan et la Fondation Henry Luce des États-Unis.

Introduction

Malgré – ou peut-être à cause de – l'énorme impact de Man, the State, and War et Theory of International Politics de Kenneth Waltz, il a longtemps été de rigueur pour les étudiants de la politique mondiale de remettre en question – ou du moins de critiquer – les hypothèses structurelles les plus strictes de sa marque de réalisme. Même les universitaires qui acceptent les idées de Waltz sur la puissance relative comme principal moteur et contrainte de l'action des États dans un monde anarchique ont cherché des explications au comportement stratégique des États-nations qui intègrent plus pleinement la dynamique politique et le choix. Localiser les explications du comportement de politique étrangère en dessous du niveau du système international est devenu un Saint Graal dans l'étude de la politique mondiale.

Dans cet essai, j'examinerai brièvement cette recherche, en me concentrant principalement sur les travaux visant à expliquer la « capture » de la politique étrangère par des groupes nationaux. Après une discussion de l'enlèvement métaphorique des corps politiques, je passerai à la version littérale – l'enlèvement réel de ressortissants nationaux par des puissances étrangères. Après avoir noté brièvement comment les entrepreneurs politiques de l'Antiquité à nos jours ont construit des « récits de captivité » pour faire avancer leurs intérêts, j'utiliserai les cas des enlèvements de ressortissants japonais et sud-coréens par la Corée du Nord pour éclairer comment les récits de captivité peuvent être construits et déployés différemment dans des conditions structurelles similaires. Cette comparaison par paires offre une fenêtre particulièrement claire sur les mécanismes impliqués dans la capture politique. Les agressions étrangères contre des concitoyens au Japon semblaient toucher de si près le cœur de l'identité nationale et l'essence de la souveraineté nationale que, entre les mains d'opérateurs politiques habiles, elles pouvaient déclencher de puissantes émotions permettant à des groupes autrefois marginaux d'orienter la politique de l'État. Ces mêmes agressions en Corée du Sud ont été traitées différemment par des acteurs tout aussi habiles aux intérêts contraires. Je rejetterai ainsi la privilégation commune des structures internationales ou nationales dans l'analyse des résultats de la politique étrangère et plaiderai pour une attention renouvelée à l'entrepreneuriat politique et aux explications basées sur l'agence pour le comportement politique.

Capturer la politique étrangère

L'alternative la plus influente et la plus soutenue au réalisme waltzien s'est concentrée sur la politique bureaucratique. Allison et d'autres qui ont étudié les organisations et les bureaucrates ont soutenu que le comportement de politique étrangère peut être retracé aux intérêts particuliers des décideurs – en particulier de la branche exécutive. Les individus se battent pour les intérêts de leur organisation contre des concurrents « en silo » au sein du même gouvernement. La politique nationale émerge du conflit et de la négociation entre des perspectives souvent très contraires, ainsi que des procédures opérationnelles standard profondément ancrées au sein de différentes cultures organisationnelles. Les intérêts étaient endogènes au modèle, et donc les groupes d'intérêt avaient peu à voir avec le choix politique. Ces modèles ignoraient largement le public, se concentrant plutôt sur la capture de la politique par un groupe d'élites politiques sur un autre.

Mais la politique des groupes d'intérêt et les masses publiques n'ont jamais été loin du débat sur la manière d'étudier la politique étrangère et la grande stratégie dans les démocraties. Les domaines les plus étudiés ont été les politiques commerciales et économiques étrangères. Les universitaires ont montré que les démocraties ont tendance à avoir des tarifs douaniers plus bas que les autocraties, qu'elles commercent davantage et qu'elles sont plus susceptibles de conclure des accords commerciaux libéralisants. Les théoriciens des tarifs endogènes partent des préférences des acteurs basées sur des intérêts présumés et évaluent comment les institutions politiques contraignent ou facilitent systématiquement l'organisation politique pour plaider en faveur de la transformation de ces préférences en politique. D'autres ont montré que les institutions démocratiques ont des effets pervers sur le commerce et l'investissement parce que les politiciens sont susceptibles de « vendre » la protection au capital et au travail nationaux. D'autres approches soulignent les sources nationales du comportement de politique étrangère en se concentrant sur la manière dont les régimes peuvent améliorer la coordination des politiques en facilitant le flux d'informations pour surmonter le dilemme du prisonnier.

Le « jeu à deux niveaux », une version formelle de l'intuition largement répandue selon laquelle la diplomatie est médiatisée par la contestation et la négociation politiques nationales, est probablement le modèle le plus souvent cité reliant la politique internationale et nationale. Ici, un chef de l'exécutif doit négocier un accord international non seulement avec d'autres États, mais aussi avec l'opposition nationale potentielle – à l'intérieur et à l'extérieur de l'appareil d'État. Le modèle original de Putnam a engendré toute une industrie d'études, dont certaines se concentrent sur la politique commerciale, tandis que d'autres ont abordé tout, des vetos d'agence à l'intervention dans la politique intérieure d'autres États. Les travaux sur l'influence des groupes d'intérêt basés sur l'ethnie ou la religion s'appuient sur la même intuition de capture ou de veto national de la politique étrangère.

Bien que de nombreuses alternatives au réalisme structurel se concentrent sur la dynamique de groupe et la formation des intérêts en dessous du niveau d'un exécutif national unifié (« seconde image » de Waltz, boîte noire), certaines explorent profondément les motivations et les capacités des individus (« première image » de Waltz). Certains empruntent largement à la psychologie et s'appuient sur les travaux de Robert Jervis sur la perception et la mésinterprétation. Ici, les sources du comportement de politique étrangère sont situées dans l'esprit des décideurs individuels, des esprits constellés de croyances et de biais sur la politique et les affaires mondiales qui filtrent et déforment les intentions et les capacités des adversaires potentiels. D'autres universitaires se concentrent sur les intérêts des dirigeants plutôt que sur ceux des États. Pour eux, le chef de l'exécutif peut agir selon des incitations différentes de celles dictées par l'« intérêt national », une situation non différente du problème « principal-agent » en théorie du choix rationnel. Cette perspective se reflète dans des décennies de théorisation sur la guerre de diversion – une présomption selon laquelle les dirigeants peuvent accueillir les crises pour sécuriser leurs positions chez eux, plutôt que pour faire avancer un intérêt national.

Les approches constructivistes des relations internationales vont plus loin dans cette critique, en soulignant l'importance des idées – y compris les croyances sur le monde, les normes de comportement approprié et les identités des acteurs – pour expliquer le comportement international. Selon ces points de vue, ni la structure du système international ni la répartition du pouvoir national ne peuvent expliquer adéquatement les politiques nationales. Les constructivistes insistent sur le fait que la politique mondiale ne se résume pas à la répartition du pouvoir matériel dans l'anarchie et soulignent que la politique nationale est en constante évolution quant aux valeurs qui devraient être maximisées – par exemple, le prestige, l'autonomie, le pouvoir ou la richesse, entre autres. Par conséquent, leur analyse porte sur les idées en tant que forces indépendantes, les conflits idéologiques au sein des États, la capacité des dirigeants à construire et à canaliser les préférences, et la capacité des groupes à commander et à contrôler les agendas politiques en redéfinissant les identités nationales.

Nonobstant les alternatives bureaucratiques, libérales et constructivistes, de nombreux universitaires acceptent les fondamentaux waltzans – à savoir, l'anarchie, les équilibres de pouvoir, la rationalité, etc. – et intègrent la politique nationale pour améliorer le pouvoir prédictif de la théorie. Reconnaissant que la prise de décision unitaire et sans friction est inhabituelle pour la plupart des systèmes politiques, ces « réalistes néoclassiques » assouplissent certaines des hypothèses les plus restrictives du réalisme structurel et insistent sur le fait que les États agiront comme des maximiseurs rationnels de la sécurité ou du pouvoir au niveau international uniquement dans la mesure où ils pourront contenir l'entropie politique nationale. Étant donné que la politique démocratique est notoirement indisciplinée et que les interventions politiques nationales sont courantes, les grandes puissances se surestiment ou se sous-estiment souvent.

L'explication de Snyder sur la manière dont les intérêts particuliers peuvent « détourner » la politique étrangère est une explication particulièrement pertinente de cette dynamique aux fins de la présente enquête. Cette approche s'appuie sur une longue tradition en politique comparée – y compris les hypothèses sur la capacité de l'État et la répartition des intérêts. Intégrant la notion de « capture » à la structure de la politique nationale et internationale de manière plus systématique que la littérature sur le lobbying ou la théorie du commerce endogène, Snyder utilise Olson et d'autres pour soutenir que les groupes favorables à des politiques étrangères musclées jouissent souvent d'avantages en matière de « persuasivité organisationnelle » – avantages motivationnels, contrôle des ressources informationnelles et liens étroits avec l'État – qui leur permettent de capturer la politique nationale. Les groupes de la société ayant des intérêts expansionnistes, soutient-il, ont tendance à être plus compacts et concentrés que leurs opposants. Dans un système politique cartelisé, cela offre des avantages institutionnels qui leur permettent de « propager le mythe de la sécurité par l'expansion sous le couvert de l'intérêt général de la société ». Armés d'une idée persuasive et fortifiés par le pouvoir cartelisé, ils peuvent kidnapper la politique. Snyder suggère en outre que le système peut devenir si rigide – par le biais du « logrolling » ou de la dissonance cognitive – que les acteurs peuvent mal interpréter ou ignorer les informations indiquant une surextension et aboutir à des politiques qui nuisent aux groupes d'intérêt mêmes qui les ont promues.

Il est cependant possible que des entrepreneurs politiques habiles armés d'idées particulièrement puissantes réussissent à définir un agenda national même dans des démocraties plus compétitives et ouvertes. Après tout, les démocraties regorgent de points d'entrée disponibles pour la capture qui sont fermés dans les régimes plus autoritaires. L'enlèvement politiquement motivé – l'enlèvement de citoyens par une puissance étrangère hostile – peut lui-même être une telle idée. Pendant des siècles – et sans égard pour le lieu – les enlèvements politiques ont joué un rôle dans la construction des identités nationales et dans les justifications de l'agression et de la conciliation. Certains narrateurs ont efficacement capitalisé sur la captivité pour cadrer et souligner la faiblesse nationale et l'inefficacité des dirigeants. D'autres ont développé des récits d'héroïsme pour démontrer la force nationale et un leadership visionnaire. Quoi qu'il en soit, la manipulation de la passion de la captivité à des fins politiques a souvent été utilisée pour mobiliser la sympathie du public afin de réorienter les politiques nationales.

La question est de savoir si cela nécessite les conditions structurelles que postule Snyder, et si, comme il le propose, les démocraties plus ouvertes sont susceptibles de corriger les excès les plus extrêmes. Alors que le réalisme néoclassique nous pousse à examiner les mécanismes qui existent dans les démocraties et qui permettent même aux groupes faibles et marginaux de définir l'intérêt national et de fixer l'agenda politique, il reste lié à la structure des ordres nationaux et internationaux. Il convient d'explorer la possibilité que les idées sur la souveraineté (selon les hypothèses constructivistes) et l'entrepreneuriat politique (selon le modèle libéral) puissent avoir une capacité indépendante à permettre aux groupes de capturer la politique nationale. Je me tourne donc vers une telle idée – la captivité elle-même – pour examiner les mécanismes organisationnels de capture politique dans les cas d'enlèvement de ressortissants japonais et sud-coréens par des agents nord-coréens... (Suite)