Política de Secuestro en Asia Oriental

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios de EAI No. 23



Autor

Richard J. Samuels es Profesor Ford Internacional de Ciencias Políticas y Director del Centro de Estudios Internacionales. También es Director Fundador del Programa de Japón del MIT. En 2005 fue elegido miembro de la Academia Estadounidense de Artes y Ciencias.

El Profesor Samuels se desempeñó como Jefe del Departamento de Ciencias Políticas del MIT entre 1992-1997 y como Vicepresidente del Comité sobre Japón del Consejo Nacional de Investigación hasta 1996. De 2001 a 2007 fue Presidente de la Comisión de Amistad Japón-EE. UU., una agencia federal independiente de concesión de subvenciones que apoya los estudios japoneses y la investigación orientada a políticas en los Estados Unidos. Las subvenciones de la Comisión Fulbright, el Fondo de Becas Abe, la National Science Foundation y la Smith Richardson Foundation han apoyado una década de investigación de campo en Japón.

El libro más reciente del Dr. Samuels, Securing Japan: Tokyo’s Grand Strategy and the Future of East Asia, fue nominado como uno de los cinco finalistas al Premio Lionel Gelber 2008 a la mejor obra en asuntos internacionales. Su libro anterior, Machiavelli’s Children: Leaders and Their Legacies in Italy and Japan, una historia política y económica comparada del liderazgo político en Italia y Japón, ganó el Premio Marraro 2003 de la Sociedad de Estudios Históricos Italianos y el Premio Jervis-Schroeder 2004 a la mejor obra en Historia y Política Internacional, otorgado por la sección de Historia y Política Internacional de la Asociación Estadounidense de Ciencias Políticas.

Su estudio de 1994, “Rich Nation, Strong Army”: National Security and the Technological Transformation of Japan, ganó el Premio John Whitney Hall 1996 de la Association of Asian Studies y el Premio Conmemorativo Arisawa 1996 de la Association of American University Presses. Su libro, The Business of the Japanese State: Energy Markets in Comparative and Historical Perspective, recibió el Premio Conmemorativo Masayoshi Ohira en 1988. En 1983, Princeton University Press publicó su Politics of Regional Policy in Japan. Sus artículos han aparecido en Foreign Affairs, International Security, The Washington Quarterly, International Organization, The Journal of Modern Italian Studies, The National Interest, The Journal of Japanese Studies, Daedalus y otras revistas académicas. El Dr. Samuels obtuvo su doctorado en el Instituto Tecnológico de Massachusetts en 1980.

Este documento de trabajo se presentó en el "Programa de Becarios de EAI sobre Paz, Gobernanza y Desarrollo en Asia Oriental" y se distribuye únicamente en versión electrónica. El Programa de Becarios de EAI se lleva a cabo con el patrocinio de la Fundación Chiang Ching-kuo de Taiwán y la Fundación Henry Luce de los Estados Unidos.

Introducción

A pesar, o quizás debido a, el enorme impacto de Man, the State, and War y Theory of International Politics de Kenneth Waltz, durante mucho tiempo ha sido de rigor que los estudiosos de la política mundial cuestionen, o al menos toquen superficialmente, las suposiciones estructurales más estrictas de su marca de realismo. Incluso los académicos que aceptan las ideas de Waltz sobre el poder relativo como el principal impulsor y limitante de la acción estatal en un mundo anárquico han buscado explicaciones para el comportamiento estratégico de las naciones que incorporen más plenamente la dinámica y la elección política. Localizar explicaciones para el comportamiento de la política exterior por debajo del nivel del sistema internacional se ha convertido en un santo grial en el estudio de la política mundial.

En este ensayo revisaré brevemente esta búsqueda, centrándome principalmente en la investigación destinada a explicar la "captura" de la política exterior por parte de grupos internos. Después de una discusión sobre el secuestro metafórico de los cuerpos políticos, pasaré a la versión literal: el secuestro real de nacionales por parte de potencias extranjeras. Después de señalar brevemente cómo los emprendedores políticos desde la antigüedad hasta los tiempos modernos han construido "narrativas de cautiverio" para promover sus intereses, utilizaré los casos de secuestros de nacionales japoneses y surcoreanos por parte de Corea del Norte para iluminar cómo las narrativas de cautiverio pueden construirse y desplegarse de manera diferencial bajo condiciones estructurales similares. Esta comparación emparejada ofrece una ventana particularmente clara sobre los mecanismos involucrados en la captura política. Los asaltos extranjeros contra co-nacionales en Japón parecían tocar tan de cerca el núcleo de la identidad nacional y la esencia de la soberanía nacional que, en manos de hábiles operadores políticos, podían desencadenar emociones poderosas que permitían a grupos antes marginales diseñar la política estatal. Estos mismos asaltos en Corea del Sur fueron manejados de manera diferente por actores igualmente hábiles con intereses contrarios. Por lo tanto, rechazaré la privilegiación común de las estructuras internacionales o domésticas en el análisis de los resultados de la política exterior y abogaré por una atención renovada al emprendimiento político y a las explicaciones basadas en la agencia para el comportamiento político.

Capturando la Política Exterior

La alternativa más influyente y sostenida al realismo waltziano se centró en la política burocrática. Allison y otros que estudiaron organizaciones y burócratas argumentaron que el comportamiento de la política exterior puede rastrearse hasta los intereses parroquiales de los responsables de la formulación de políticas, en particular la rama ejecutiva. Los individuos luchan por los intereses de su organización contra competidores "aislados" dentro del mismo gobierno. La política nacional surge del conflicto y la negociación entre perspectivas a menudo muy contrarias, así como de procedimientos operativos estándar profundamente arraigados dentro de diferentes culturas organizacionales. Los intereses eran endógenos al modelo, por lo que los grupos de interés tenían poco que ver con la elección de políticas. Estos modelos ignoraron en gran medida al público, centrándose en cambio en la captura de políticas por parte de un grupo de élites políticas sobre otro.

Pero la política de grupos de interés y las masas públicas nunca han estado lejos del debate sobre cómo estudiar la política exterior y la gran estrategia en las democracias. Los dominios más estudiados han sido las políticas comerciales y económicas exteriores. Los académicos han demostrado que las democracias tienden a tener aranceles más bajos que las autocracias, que comercian más y que es más probable que concluyan acuerdos comerciales liberalizadores. Los teóricos de los aranceles endógenos parten de las preferencias de los actores basadas en supuestos intereses y evalúan cómo las instituciones políticas restringen o facilitan sistemáticamente la organización política para abogar por la conversión de esas preferencias en políticas. Otros han demostrado que las instituciones democráticas tienen efectos perversos en el comercio y la inversión porque es probable que los políticos "vendan" protección al capital y al trabajo nacionales. Aún otros enfoques enfatizan las fuentes internas del comportamiento de la política exterior al centrarse en cómo los regímenes pueden mejorar la coordinación de políticas facilitando el flujo de información para superar el dilema del prisionero.

El "juego de dos niveles", una versión formal de la intuición ampliamente aceptada de que la diplomacia es intermediada por la contención y la negociación política interna, es probablemente el modelo más citado que vincula la política internacional y la interna. Aquí, un jefe ejecutivo debe negociar un acuerdo internacional no solo con otros estados sino también con la oposición interna potencial, tanto dentro como fuera del aparato estatal. El modelo original de Putnam generó toda una industria de estudios, algunos de los cuales se centran en la política comercial, mientras que otros se han centrado en todo, desde vetos de agencias hasta intervenciones en la política interna de otros estados. La investigación sobre la influencia de grupos de interés basados en etnias o religiones se basa en la misma intuición sobre la captura interna o el veto de la política exterior.

Si bien muchas alternativas al realismo estructural se centran en la dinámica de grupos y la formación de intereses por debajo del nivel de un ejecutivo nacional unificado ("segunda imagen" de la caja negra de Waltz), algunas profundizan en las motivaciones y capacidades de los individuos ("primera imagen" de Waltz). Algunas toman prestado en gran medida de la psicología y se basan en el trabajo de Robert Jervis sobre percepción y percepción errónea. Aquí las fuentes del comportamiento de la política exterior se encuentran en la mente de los tomadores de decisiones individuales, mentes entrelazadas con creencias y sesgos sobre la política y los asuntos mundiales que filtran y distorsionan las intenciones y capacidades de los adversarios potenciales. Otros académicos se centran en los intereses de los líderes en lugar de los intereses de los estados. Para ellos, el jefe ejecutivo puede actuar con incentivos diferentes a los que dictaría el "interés nacional", una situación no muy diferente al problema de "principal-agente" en la teoría de la elección racional. Esta perspectiva se refleja en décadas de teorización sobre la guerra de distracción: la presunción de que los líderes pueden dar la bienvenida a las crisis para asegurar sus posiciones en casa, en lugar de promover un interés nacional.

Los enfoques constructivistas de las relaciones internacionales llevan esta crítica más allá, al enfatizar la importancia de las ideas, incluidas las creencias sobre el mundo, las normas de comportamiento apropiado y las identidades de los actores, para explicar el comportamiento internacional. Según estas cuentas, ni la estructura del sistema internacional ni la distribución del poder interno pueden explicar adecuadamente las políticas nacionales. Los constructivistas insisten en que la política mundial es algo más que la distribución del poder material bajo la anarquía y señalan que la política interna está en constante flujo sobre qué valores deben maximizarse, por ejemplo, prestigio, autonomía, poder o riqueza, entre otros. En consecuencia, su análisis se dirige hacia las ideas como fuerzas independientes, el conflicto ideológico dentro de los estados, la capacidad de los líderes para construir y canalizar preferencias, y la capacidad de los grupos para comandar y controlar las agendas políticas al reformular las identidades nacionales.

A pesar de las alternativas burocráticas, liberales y constructivistas, muchos académicos aceptan los fundamentos waltzianos, es decir, la anarquía, los equilibrios de poder, la racionalidad, etc., e incorporan la política interna para mejorar el poder predictivo de la teoría. Reconociendo que la toma de decisiones unitaria y sin fricciones es poco característica de la mayoría de las políticas, estos "neorrealistas clásicos" relajan algunas de las suposiciones más restrictivas del realismo estructural e insisten en que los estados actuarán como maximizadores racionales de seguridad o poder a nivel internacional solo en la medida en que puedan contener la entropía política interna. Dado que la política democrática es notoriamente rebelde y las intervenciones políticas internas son comunes, las grandes potencias a menudo se extralimitan o se movilizan insuficientemente.

La explicación de Snyder sobre cómo los intereses parroquiales pueden "secuestrar" la política exterior es un relato particularmente relevante de esta dinámica para los propósitos de la presente investigación. Este enfoque se basa en una larga tradición en política comparada, incluidas las suposiciones sobre la capacidad del estado y la distribución de intereses. Integrando la noción de "captura" con la estructura de la política interna e internacional de manera más sistemática que la literatura de lobby o la teoría comercial endógena, Snyder utiliza a Olson y otros para argumentar que los grupos que favorecen políticas exteriores enérgicas a menudo disfrutan de ventajas en "persuasión organizacional" (ventajas motivacionales, control de recursos de información y estrechos vínculos con el estado) que les permiten capturar la política nacional. Los grupos en la sociedad con intereses expansionistas, argumenta, tienden a ser más compactos y concentrados que sus oponentes. En una política cartelizada, esto proporciona ventajas institucionales que les permiten "propagar el mito de la seguridad a través de la expansión bajo el disfraz del interés general de la sociedad". Armados con una idea persuasiva y fortalecidos por el poder cartelizado, pueden secuestrar la política. Snyder sugiere además que el sistema puede volverse tan rígido, ya sea a través de la "logrolling" o la disonancia cognitiva, que los actores pueden malinterpretar o ignorar la información que apunta a la sobreextensión y terminar con políticas que perjudican a los mismos grupos de interés que las promovieron.

Sin embargo, es posible que emprendedores políticos hábiles armados con ideas particularmente poderosas tengan éxito en definir una agenda nacional incluso en democracias más competitivas y abiertas. Después de todo, las democracias están repletas de puntos de entrada disponibles para la captura que están cerrados en regímenes más autoritarios. El secuestro políticamente motivado, el secuestro de ciudadanos por parte de una potencia extranjera hostil, puede ser una de esas ideas. Durante siglos, y sin importar la ubicación, los secuestros políticos han figurado en la construcción de identidades nacionales y en justificaciones tanto para la agresión como para la conciliación. Algunos narradores han capitalizado efectivamente el cautiverio para enmarcar y resaltar la debilidad nacional y la ineficacia de los líderes. Otros han hilado relatos de heroísmo para demostrar la fuerza nacional y el liderazgo visionario. De cualquier manera, la manipulación de la pasión del cautiverio con fines políticos a menudo se ha utilizado para movilizar la simpatía pública y reorientar las políticas nacionales.

La pregunta es si esto requiere las condiciones estructurales que postula Snyder, y si, como él propone, las democracias más abiertas tienden a corregir los excesos más extremos. Mientras que el realismo neoclásico nos lleva a examinar los mecanismos que existen en las democracias que permiten incluso a los grupos débiles y marginales definir el interés nacional y establecer la agenda política, sigue ligado a la estructura de los órdenes tanto doméstico como internacional. Vale la pena explorar la posibilidad de que las ideas sobre la soberanía (según las suposiciones constructivistas) y el emprendimiento político (según el modelo liberal) puedan tener una capacidad independiente para empoderar a los grupos para capturar la política nacional. Me referiré entonces a una de esas ideas, el cautiverio mismo, para examinar los mecanismos organizacionales de captura política en los casos de secuestro de nacionales japoneses y surcoreanos por agentes norcoreanos... (Continuará)