[Estudios de Gobernanza EAI 1] Política Partidista de la Reestructuración Corporativa: La Evolución Institucional de la Economía Política de Corea del Sur

Documento de Trabajo de Estudios de Gobernanza EAI No. 1

Autor

Investigador Principal del Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI). El Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) es un think tank independiente que opera bajo el patrocinio de la Fundación MacArthur. El autor dirige el equipo del Centro de Estudios de Seguridad Asiática, que supervisa el programa de investigación del Proyecto de Iniciativa de Seguridad Asiática (ASI) financiado por la Fundación MacArthur. Sus intereses de investigación incluyen la política japonesa y coreana, los sistemas políticos comparados y la economía política comparada. Actualmente, está trabajando en proyectos de investigación sobre la política partidista y la producción legislativa, las causas políticas de la desigualdad económica, y la identidad nacional y las relaciones internacionales. Ha publicado sus investigaciones en Asian Perspective, Asian Survey y Korean Journal of International Studies, entre otras publicaciones.

De 1996 a 2002, fue investigador principal en el Instituto de Estudios de Problemas de Asia Oriental de la Universidad Kyungnam. De 2004 a 2005, fue becario internacional de Fox en la Universidad de Tokio, donde realizó investigaciones en el Departamento de Estudios Culturales Integrados. Recientemente, impartió clases de política en la Facultad de Estudios Internacionales de la Universidad de Corea y actualmente imparte clases de economía política en la Universidad de Yonsei, Facultad de Estudios Internacionales Underwood. Obtuvo una licenciatura y una maestría en ciencias políticas en la Universidad de Corea y está a punto de obtener un doctorado en ciencias políticas en la Universidad de Yale.

Introducción: Política Partidista y Reforma Institucional

En el centro de la innovación teórica actual dentro de la literatura sobre capitalismos comparados se encuentran configuraciones institucionales distintas de las economías nacionales que generan una lógica sistémica particular de acción corporativa. Especialmente, la noción de complementariedades institucionales, en la que diferentes arreglos institucionales en diversos dominios económicos tienen méritos y deméritos distintos para diferentes tipos de actividad corporativa, ha ganado considerable aceptación durante la última década. Ante los problemas de costos de transacción y pérdida de agencia inherentes a diversas operaciones comerciales, las empresas buscan explotar la ventaja institucional comparativa de las economías nacionales para coordinarse eficazmente con una amplia gama de actores económicos hasta el punto en que un conjunto de instituciones que los rodean refuercen mutuamente la calidad de las relaciones que han desarrollado. En consecuencia, diferentes arreglos institucionales complementarios de las economías políticas nacionales tienden a producir diferentes mecanismos institucionales complementarios de coordinación sobre la acción corporativa.

Una distinción académica influyente se encuentra entre las economías de mercado liberales (LME), donde los problemas de coordinación de las empresas se resuelven generalmente a través de mecanismos de mercado, y las economías de mercado coordinadas (CME), donde la solución depende en gran medida de la cooperación asociativa entre actores sociales organizados. Según el esquema tipológico, la variedad coreana de capitalismo se diferencia claramente de las LME y aparentemente comparte varias características básicas de las CME. Sin embargo, parece que tratar a Corea como un ejemplo de la misma variedad de capitalismo que Alemania oculta tanto como revela. Si bien las capacidades organizativas de los empleadores y los sindicatos en el sector de los chaebol (conglomerados industriales gigantescos) son más fuertes y robustas que en las LME, un sistema institucionalizado de negociación a nivel de toda la economía entre empleadores y sindicatos está más fragmentado y menos articulado que en las CME. A pesar de que no pueden crear un marco autónomo de coordinación para los grupos de interés de toda la sociedad, sí poseen la capacidad suficiente para resistir los cambios institucionales que puedan perjudicar sus intereses. Lo que es más crucial, la dinámica de la competencia partidista ha girado tradicionalmente en torno al carisma personal y la rivalidad regionalista que se desvían en gran medida de la representación de los intereses de los actores sociales organizados. Las desconexiones institucionales entre los partidos políticos y los grupos de interés social han disuadido en gran medida a los actores políticos de construir una coalición social duradera para la reforma institucional. La ausencia de grupos de interés inclusivos y partidos políticos programáticos, que constituyen la infraestructura institucional esencial de la coordinación asociativa, nos hace, por lo tanto, reconsiderar críticamente los mecanismos de coordinación de la economía política coreana como un caso único que diverge no solo de las LME sino también de las CME.

Como han señalado muchos críticos, las economías de mercado mixtas (MME) como la coreana, en las que el estado ha actuado como el principal mecanismo de coordinación que introduce, extiende y consolida las complementariedades institucionales en diferentes esferas de las economías políticas, encajan incómodamente en los tipos ideales de LME y CME. La caracterización del capitalismo coreano como una variedad de MME se basa en la literatura sobre el estado desarrollista que enfatiza el papel de la intervención estatal en la formación y evolución del régimen de producción del país. Sin embargo, difiere de la literatura al conceptualizar la capacidad de coordinación del estado como una función de las características de los sistemas partidistas y la organización interna de los partidos políticos, junto con los procedimientos de acceso y la distribución de poderes entre el ejecutivo y el legislativo. La efectividad de la coordinación dirigida por el estado sobre el comportamiento corporativo no es estática, como suponen muchos teóricos del estado desarrollista, sino dinámica, dependiendo de los diferentes grados de complementariedades institucionales entre el modo de implementación de políticas y el modo de representación política. Como señala concisamente Gourevitch, “la política da forma a las políticas que dan forma a las microinstituciones del capitalismo”. Desde esta perspectiva, la reestructuración corporativa en Corea requiere la correspondiente reforma política del estado, que, a su vez, depende en gran medida de los arreglos institucionales del régimen político.

Basándose en la discusión, este artículo se esfuerza por mostrar la centralidad de la política partidista en la reestructuración corporativa en Corea. Específicamente, conceptualiza los partidos políticos como mecanismos de enlace duales para coordinar el comportamiento de los actores clave para el cambio institucional en los sistemas político-económicos. Como mecanismos de enlace micro de los sistemas políticos, intentan coordinar el comportamiento de los actores ejecutivos y legislativos en la revisión de los arreglos legales que promulgan el cambio institucional de las estructuras formales que regulan los modos básicos de actividad corporativa. Para que ocurra un cambio institucional formal, debe formarse una coalición mayoritaria legislativa a favor de la reforma y adoptarse legislaciones que alteren los arreglos legales en el sector corporativo, cuyo proceso de reforma se asemeja a transacciones puntuales en que la formulación e implementación de políticas de reforma se consuman en un período relativamente corto. El éxito o fracaso de los partidos políticos en la coordinación de la negociación inter-ramas de los sistemas políticos depende en gran medida de cómo se organicen los patrones del proceso legislativo, lo que, a su vez, refleja los grados de complementariedades institucionales del orden constitucional, los sistemas electorales y la norma internalizada de las acciones partidistas. En la medida en que uno o más elementos de los sistemas políticos se desvían de la agrupación institucional de la democracia de consenso o mayoritaria, la coherencia institucional del proceso legislativo tiende a disminuir. Esto, a su vez, reduce la capacidad de coordinación de los partidos políticos para conectar a los actores ejecutivos y legislativos.

Como mecanismos de enlace macro de las economías políticas, buscan coordinar el comportamiento de los responsables políticos del estado y los actores del mercado laboral en la negociación de contratos industriales que desencadenan el cambio institucional de las prácticas informales que rigen las interacciones estratégicas entre los actores económicos. Para que ocurra un cambio institucional informal, el estado y los actores del mercado laboral deben coordinar sus expectativas futuras en torno a nuevas reglas del juego y cambiar conjuntamente sus viejas creencias por las nuevas en las esferas económicas, cuyo proceso de reforma se asemeja a transacciones intertemporales en que los recursos actuales se intercambian por promesas de recompensas futuras. El éxito o fracaso de los partidos políticos en la coordinación de los actores del estado y del mercado laboral de las economías políticas depende en gran medida de cómo se organicen los patrones de intermediación de intereses. Esto, a su vez, refleja los grados de complementariedades institucionales de las características organizativas entre los responsables políticos del estado, los partidos políticos y los actores del mercado laboral. En la medida en que uno o más componentes de las economías políticas se desvían de la agrupación institucional del corporativismo social o del liberalismo de mercado, la coherencia institucional de la intermediación de intereses tiende a disminuir, lo que reduce la capacidad de coordinación de los partidos políticos para conectar a los responsables políticos del estado y a los actores del mercado laboral.

Basándose en la concepción de las capacidades de coordinación duales de los partidos políticos para efectuar el cambio institucional de los sistemas político-económicos, es posible visualizar el destino de la política de reforma como se ilustra en la Figura 1. En la zona de transacciones puntuales donde ocurre el cambio institucional formal, el destino de la política de reforma depende de cuán creíble sea la amenaza de los partidos políticos en el ámbito de la legislación. Mientras la credibilidad de la amenaza de los partidos políticos esté por debajo del umbral, la política de reforma tiende a sobrevivir. Esto, a su vez, disminuye la tasa de riesgo de cambio institucional. Sin embargo, si la credibilidad de la amenaza de los partidos políticos supera el umbral, la política de reforma tiende a fracasar, lo que a su vez aumenta la tasa de riesgo de cambio institucional. En la zona de transacciones intertemporales donde ocurre el cambio institucional informal, el destino de la política de reforma depende de cuán creíble sea el compromiso de los partidos políticos en el ámbito de la intermediación de intereses. Por lo tanto, el destino de la política de reforma toma una forma de U inversa según las capacidades de coordinación de los partidos políticos para unir a los actores ejecutivos y legislativos en la zona de transacciones puntuales y aquellos para vincular a los responsables políticos del estado y a los actores del mercado laboral en la zona de transacciones intertemporales... (Continuación)