[全球朝鲜民主主义人民共和国评论] 需求、援助与根源：人道主义援助在朝鲜民主主义人民共和国的适宜性

2020年悄然标志着国际人道主义援助进入朝鲜民主主义人民共和国（DPRK，又称朝鲜）的四分之一个世纪，这项援助始于1995年朝鲜在被称为“艰苦行军”的饥荒时期发出的具有里程碑意义的援助呼吁。人道主义援助，有时也被称为“人道主义救济”，带有紧急、即时响应以及对人类发病率、死亡率和尊严的急性威胁的含义。例如，《救助网人道主义术语词汇表》将人道主义援助定义为“旨在拯救受危机影响人群的生命并减轻其痛苦的援助”。[1] 然而，人道主义援助在长期需求背景下的作用，包括但不限于朝鲜民主主义人民共和国，对这一理解的当代效用提出了质疑。非政府组织（NGOs）、红十字会和联合国（UN）机构在20世纪90年代中期开始在该国以常驻和非常驻的方式开展工作。它们遇到了一种在某些方面与其他工作环境不同的情况——没有武装冲突、权力真空、当地民间社会或对援助工作者安全的传统威胁。[2]

随着饥荒的消退，人们清楚地认识到，即使没有急性危机，人道主义需求依然存在。人道主义工作人员和机构来来往往，地缘政治创造和限制了参与的机会，项目也从饥荒救济转向包括更侧重于可持续性和能力建设的努力——但尽管饥荒紧急状况已经结束，朝鲜民主主义人民共和国仍持续接收国际人道主义援助。人道主义努力在两个领域之间存在不适：准入和需求的结构性。各机构在该国开展工作，试图积极影响朝鲜人民的生活，并在外部强加的挑战（例如，资金数额和制裁）和内部决定的改善人道主义条件的结构性障碍（例如，侵犯人权和国家关于资源使用的选择）的限制下开展工作。

朝鲜民主主义人民共和国并非唯一一个长期接受人道主义援助的国家。2019年，朝鲜民主主义人民共和国是40个国家中，有超过70万人被确定为面临人道主义需求。27个国家连续五年参与联合国协调的人道主义或难民响应计划，但朝鲜民主主义人民共和国是这27个国家中仅有的三个国家，其人道主义需求并非源于冲突和/或流离失所。[3] 相反，发展倡议（Development Initiatives）将朝鲜民主主义人民共和国、海地和坦桑尼亚归类为将“自然灾害”作为人道主义危机的原因。这一概括性描述忽略了人道主义需求的深层政治和经济根源。在20世纪90年代中期，卢旺达和波斯尼亚的种族灭绝等主要人道主义部门的失误，引发了关于所谓人道主义原则价值以及人道主义与政治之间关系的讨论。[4] 近年来，这些讨论又重新浮现，重点关注解决需求的根源，并质疑救命的人道主义工作与结构性发展工作之间的关系和人为划分。

长期背景下的深层根源——人道主义/发展鸿沟的模糊化

虽然人道主义没有单一的定义，但主流国际部门通常关注四个领域：保护生命、健康、生计和人身安全，其首要和次要目标分别是保护“生命受到广泛威胁的人类生命”和减少“过度的痛苦”。[5] 尽管这些概念的界限并不清晰——“过度”的门槛是多少？——但它们确实强调了不仅要维持或拯救生命，还要考虑这些生命的质量。主流部门援引了一组被称为人道主义原则的四个原则作为其工作的指导概念。它们是人道（处理一切地方的人类苦难）、中立（在冲突或争端中不偏袒任何一方）、公正（根据需求分配援助，不加歧视）和独立（独立于政治或其他目标）。

发展也植根于生活质量的理念。经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会对官方发展援助（ODA）的定义侧重于“促进发展中国家的经济发展和福祉”。[6] 经合组织的发展概念因过于简单而受到批评，它依赖于这样一个前提：官方发展援助的流动将带来经济增长，而经济增长又将带来发展。[7] 其他发展理念更为广泛，例如森（Sen）提出的将自由视为发展目标和手段的开创性论点。[8] 在这两种情况下，发展都更接近于不仅在急性需求时期，而且在日常生活中的政治、经济和社会核心。朝鲜民主主义人民共和国问题非政府组织“朝鲜家庭基金会”（Eugene Bell Foundation）的创始人兼总裁斯蒂芬·林顿（Stephen Linton）博士在2018年的一次采访中讨论了人道主义/发展鸿沟：

我认为问题之一是，特别是最近，“人道主义援助”这个词被扩大了。许多国际组织和大型非政府组织，甚至小型非政府组织，都在提供所谓的“能力建设”或“发展援助”。他们称之为“人道主义援助”。但这些项目的目的是让人们的生活变得更好，这当然没有什么不对。但真正意义上的紧急援助不一定是为了让生活变得更好，而是为了拯救濒临结束的生命……因此，我认为需要重新区分这两个概念，区分生命拯救援助（没有人，包括美国政府，反对这种援助）和发展援助（在某种意义上可能看起来像经济援助），这一直是一个挑战。[9]

林顿的评论触及了朝鲜民主主义人民共和国人道主义/发展联系的核心问题：在一个受到制裁且高度政治化的环境中，围绕无核化和侵犯人权的问题，改善日常生活的努力本身就是一种结构性行为。没有结构性改变，急性需求就已存在并将可能继续存在，即使在非紧急时期。值得注意的是，朝鲜民主主义人民共和国在2005年曾试图停止人道主义援助，并要求所有非政府组织撤离，要求联合国转向更长期的发展工作，并谴责美国等其他国家将人道主义援助政治化。[10] 朝鲜民主主义人民共和国对其联合国支持的发展工作的设想尚不清楚。此外，核问题已经使捐助者对参与更明显结构性和因此更具政治性的援助失去了兴趣，人道主义行为者也已经参与了旨在可持续性而非仅仅是紧急救济的工作。这一声明确实停止或中断了一些工作，例如世界粮食计划署的工作，但朝鲜民主主义人民共和国继续获得人道主义援助，尽管资金水平低得多。

慢性需求背景下人道主义援助的作用

2016年5月，来自政府、民间社会、人道主义机构和私营部门的9000多名与会者聚集在伊斯坦布尔参加世界人道主义峰会（WHS），此前联合国秘书长潘基文呼吁改善人道主义部门。值得注意的是，无国界医生组织（MSF）缺席了此次会议，该组织在几周前因不满峰会的方向而退出，该组织称峰会“将人道主义援助纳入更广泛的发展和韧性议程”。无国界医生组织还强调了其担忧，即非政府组织和联合国机构与国家在同一平台上做出承诺，不公平地提高了前者在公众中的形象和责任，而后者实际上掌握着权力和责任。[11] 潘基文的WHS报告《一个人道：共同的责任》的标题恰恰指出了无国界医生组织提出的异议——这些真的是共同的责任吗？在全球层面讨论“结束冲突”和“解决根源问题”可能会削弱这些陈词滥调在特定情境下的深度和复杂性。在像朝鲜民主主义人民共和国这样充满冲突但并非积极敌对的环境中，结束需求意味着什么？谁有责任采取行动？正如援助的怀疑论者经常指出的那样，朝鲜民主主义人民共和国的人道主义问题和援助障碍（如制裁）源于该政权的决策。除非该政权以及美国、韩国和中国等国际利益攸关方承诺进行充分解决经济和政治根源变化的改革，否则人道主义者该怎么做？

杜布瓦（DuBois）提出了“人道主义化”（humanitarianisation）的观点，认为这是当代人道主义方法的一个核心缺陷——即非人道主义的背景和问题却得到了人道主义的响应，“常常导致对危机影响而非原因的偏见、不恰当和广泛的管理”。[12] 他认为，人道主义危机具有两个核心特征：从“常态”的转变，需要超出可用响应能力。杜布瓦认为，长期存在的背景不属于人道主义危机，人道主义者应退居其次，让更合适的行为者（例如，和平建设、发展等）介入。[13]

支持朝鲜民主主义人民共和国人道主义努力的理由

将朝鲜民主主义人民共和国视为不适合人道主义响应的危险有四个方面。首先，尽管“闭关锁国”的绰号（理应如此！）已基本过时，朝鲜的联系也具有多方面，但该国仍然只有有限的接触入口。削减人道主义援助将消除一个接触的途径，了解朝鲜人民面临的挑战，并向朝鲜人民介绍外部思想。使用人道主义数据进行的研究[14] 表明，尽管存在局限性，但通过人道主义互动，可以丰富对该国的认识。其次，在不清楚其他行为者的干预方式、他们作为国家或非国家行为者的身份、他们的资金来源以及朝鲜的合作意愿的情况下，将朝鲜民主主义人民共和国视为非紧急状态，因此不属于人道主义范畴，可能会留下一个未被填补的空白。或者，这种方法可能会导致一个被那些过去行为表明对朝鲜人民人身安全几乎不感兴趣的行为者（如中国）填补的空白。第三，急性需求和常态的交织性并不意味着应将人道主义援助撤离朝鲜民主主义人民共和国——相反，它指出了继续提供人道主义援助的适宜性的一种理解。正如希尔霍斯特（Hilhorst）解释的那样，经典的人道主义范式建立在危机例外性的基础上，而韧性方法则打破了常态与偏离常态之间的界限。[15] 朝鲜民主主义人民共和国持续的人道主义参与表明，人道主义的建构已经超越了“紧急”或危机的概念。第四，韧性范式也为预置人道主义关系提供了一个框架——如果朝鲜民主主义人民共和国再次陷入大规模紧急状态，已建立的人道主义联系可能有助于构建更大规模或更紧急的响应。[16]

结论

朝鲜人民的福祉和人身安全主要由其本国政府负责。关于责任和解决根源问题的权力的人道主义讨论提醒了这一点。本文认为，尽管发展和人道主义的概念凸显了在朝鲜民主主义人民共和国实现结构性变革的挑战，但该国需求的长期性并不意味着与人道主义援助不匹配。

朝鲜民主主义人民共和国的COVID-19应对措施严重影响了人道主义援助，因为进口面临障碍，国内和国际旅行都受到限制。一些团体不得不完全暂停工作，而另一些团体则找到了新的工作方式，与朝鲜同事合作，以某种形式继续项目。2021年朝鲜民主主义人民共和国的人道主义格局将如何发展仍有待观察，存在着巨大的挑战。例如，世界粮食计划署已注意到“显著的残留风险”，即缺乏食品进口将导致其在2021年的工作中断。[17] 其中很大一部分取决于朝鲜民主主义人民共和国对COVID-19的应对。然而，人道主义支持——这需要国际社会可控的承诺，例如资金以及减少制裁障碍和意外影响的立法——应继续进行，尽管需求是长期的和结构性的。■

[1] ReliefWeb. 2008. 人道主义术语词汇表。网址：https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko。

[2] 援助工作者安全数据库（网址：https://aidworkersecurity.org/）没有记录在朝鲜民主主义人民共和国发生针对人道主义援助工作者的安全事件。

[3] Development Initiatives. 2020. 《2020年全球人道主义援助报告》.第22-23页。网址：https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. 《人道主义帝国：人道主义史》。伊萨卡：康奈尔大学出版社。

[5] Darcy, James and Charles-Antoine Hofmann. 2003. “根据需求？人道主义部门的需求评估和决策。”（《人道主义政策小组报告》第15期）。伦敦：海外发展研究所。第13页。

[6] 经济合作与发展组织。2018年。“官方发展援助——定义和范围。”网址：http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. 《终结援助依赖》。开普敦：Fahamu出版社。

[8] Sen, Amartya. 1999. 《以自由看待发展》。牛津：牛津大学出版社。

[9] Arirang News. 2018. “[ISSUE TALK] 朝鲜肺结核危机‘紧急情况’：与Stephen Linton一对一访谈。”视频，16:40。https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. “朝鲜拒绝联合国粮食援助。”BBC。2005年9月23日。网址：http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. “无国界医生将退出世界人道主义峰会。”网址：https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. “The new humanitarian basics.” (《人道主义政策小组工作论文》）。伦敦：海外发展研究所。第1页。

[13] 同上，第8页。

[14] 例如，参见：Smith, Hazel. 2015. 《朝鲜：市场与军事统治》。剑桥：剑桥大学出版社；Smith, Hazel. 2016. “Nutrition and Health in North Korea: What’s New, What’s Changed and Why It Matters.” 《朝鲜评论》 12(1): 7-34。

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. “古典人道主义与韧性人道主义：理解两种品牌的人道主义行动。” 《国际人道主义行动杂志》 3(15)。

[16] 这也是一项关于制裁对人道主义影响的研究的发现。参见 Zadeh-Cummings, N., and Harris, L. 2020. ‘The Impact of Sanctions Against North Korea on Humanitarian Aid,’ 《人道主义事务杂志》, 2(1)。

[17] 世界粮食计划署。2020年。“国家战略计划修订版。”网址：https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. 第3页。

■ Nazanin Zadeh-Cummings是澳大利亚迪肯大学人道主义领导力中心的研究副主任兼人道主义研究讲师。 她的研究兴趣包括人道主义、朝鲜民主主义人民共和国、人道主义教育学和公民社会。

■ 排版：Kwang-min Pyo高级研究员

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