[Commentaire EAI sur la Corée du Nord] Besoins, aide et causes profondes : la pertinence de la réponse humanitaire en RPDC

2020 a discrètement marqué un quart de siècle d'aide humanitaire internationale en République populaire démocratique de Corée (RPDC, également connue sous le nom de Corée du Nord), un effort qui a débuté avec l'appel historique de la RPDC en 1995 lors d'une période de famine connue sous le nom de Marche Ardue. L'aide humanitaire, parfois appelée « secours humanitaire », évoque l'urgence, la réponse immédiate et les menaces aiguës pour la morbidité, la mortalité et la dignité humaines. Le glossaire des termes humanitaires de Relief Web, par exemple, définit l'assistance humanitaire comme « une aide qui vise à sauver des vies et à soulager la souffrance d'une population affectée par une crise ».[1] Cependant, le rôle de l'aide humanitaire dans des contextes de besoins à long terme, y compris, mais sans s'y limiter, la RPDC, remet en question l'utilité contemporaine de cette compréhension. Des organisations non gouvernementales (ONG), la Croix-Rouge et des organismes des Nations Unies (ONU) ont commencé à travailler dans le pays sur une base résidentielle et non résidentielle au milieu des années 1990. Ils ont rencontré un contexte à certains égards différent de nombreux autres dans lesquels ils avaient travaillé – il n'y avait pas de conflit armé violent, de vide de pouvoir, de société civile locale ou de menaces traditionnelles pour la sécurité des travailleurs humanitaires.[2]

Alors que la famine diminuait, il est devenu évident que même sans crise aiguë, les besoins humanitaires persistaient. Le personnel et les agences humanitaires sont allés et venus, la géopolitique a créé et restreint les opportunités d'engagement, et les programmes sont passés des secours d'urgence à des efforts axés davantage sur la durabilité et le renforcement des capacités – mais malgré la fin de l'urgence de famine, la RPDC a continué à recevoir une aide humanitaire internationale. Les efforts humanitaires sont confrontés à l'inconfort entre deux domaines : l'accès et la nature structurelle des besoins. Les agences travaillent dans le pays dans le cadre de leurs tentatives d'avoir un impact positif sur la vie des Nord-Coréens, et travaillent dans les contraintes des défis imposés de l'extérieur (par exemple, montants de financement et sanctions) et des obstacles structurels déterminés de l'intérieur pour de meilleures conditions humanitaires (par exemple, violations des droits de l'homme et choix de l'État concernant l'utilisation des ressources).

La RPDC n'est pas unique dans sa position de bénéficiaire d'aide humanitaire à long terme. En 2019, la RPDC était l'un des 40 pays où plus de 700 000 personnes étaient considérées comme ayant des besoins humanitaires. 27 pays ont participé aux plans d'intervention humanitaire ou de réfugiés coordonnés par l'ONU pendant cinq années consécutives ou plus, mais la RPDC est l'un des trois seuls de ces 27 pays dont les besoins humanitaires ne sont pas liés à un conflit et/ou à des déplacements.[3] Au lieu de cela, Development Initiatives caractérise la RPDC, ainsi que Haïti et la Tanzanie, comme ayant des « catastrophes naturelles » comme cause de crise humanitaire. Cette caractérisation sommaire néglige les profondes racines politiques et économiques des besoins humanitaires. Au milieu des années 1990, des défaillances majeures du secteur humanitaire, telles que les génocides au Rwanda et en Bosnie, ont suscité des discussions sur la valeur des principes prétendument humanitaires et sur la relation entre l'humanitarisme et la politique.[4] Ces conversations sont revenues ces dernières années, avec un accent renouvelé sur la lutte contre les causes profondes des besoins et sur la remise en question de la relation et de la dichotomie construite entre le travail humanitaire de sauvetage et le travail de développement structurel.

Racines profondes dans un contexte prolongé – le flou de la frontière entre l'humanitaire et le développement

Bien qu'il n'existe pas de définition unique de l'humanitarisme, le secteur international dominant se concentre généralement sur quatre domaines : la protection de la vie, de la santé, de la subsistance et de la sécurité physique, les objectifs principaux et secondaires étant la protection de « la vie humaine lorsque celle-ci est menacée à grande échelle » et la réduction de la « souffrance humaine excessive », respectivement.[5] Bien que les frontières de ces idées ne soient pas clairement définies – quel est le seuil de « excessif » ? – elles soulignent l'importance non seulement de préserver ou de sauver des vies, mais aussi de considérer la qualité de ces vies. Le secteur dominant cite un groupe de quatre principes, connus sous le nom de principes humanitaires, comme concepts directeurs dans leur travail. Il s'agit de l'humanité (s'attaquer à la souffrance humaine partout où elle se trouve), de la neutralité (ne pas prendre parti dans les conflits ou les différends), de l'impartialité (allouer l'aide en fonction des besoins, sans discrimination) et de l'indépendance (autonomie par rapport aux objectifs politiques ou autres).

Le développement est également ancré dans des idées de qualité de vie. La définition du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur l'aide publique au développement (APD) se concentre sur « la promotion du développement économique et du bien-être des pays en développement ».[6] Les concepts de développement de l'OCDE ont été critiqués pour être trop simplistes, reposant sur la prémisse que les flux d'APD entraîneront une croissance économique qui, à son tour, apportera le développement.[7] D'autres idées de développement sont plus larges, comme l'argument séminal de Sen selon lequel la liberté est à la fois la fin et le moyen du développement.[8] Dans les deux cas, le développement touche de plus près au cœur politique, économique et sociétal non seulement des périodes de besoins particulièrement aigus, mais aussi de la vie quotidienne. Le Dr Stephen Linton, fondateur et président de l'ONG Eugene Bell Foundation axée sur la RPDC, a discuté de la frontière entre l'humanitaire et le développement dans une interview en 2018 :

Je pense que l'un des problèmes est que, particulièrement récemment, ce terme « aide humanitaire » a été élargi. Et de nombreuses organisations internationales et grandes ONG, et même de petites ONG, fournissent ce qu'elles appellent du renforcement des capacités, ou de l'aide au développement. Et elles appellent cela aide humanitaire. Mais l'intention de ces programmes est d'améliorer la vie des gens, et il n'y a certainement rien de mal à cela. Mais l'aide véritable, d'urgence, n'a pas nécessairement pour but d'améliorer la vie, mais de sauver des vies qui sont sur le point de prendre fin… Je pense donc que le fait de réattribuer ce terme, en faisant une distinction entre l'aide vitale, à laquelle personne, y compris le gouvernement américain, ne s'oppose, et l'aide au développement, qui peut ressembler à certains égards à une aide économique, a été un défi.[9]

Les remarques de Linton vont au cœur de la question du nexu humanitaire-développement en RPDC : dans un environnement sanctionné et hautement politisé, où des questions de dénucléarisation et d'abus des droits de l'homme se posent, chercher à améliorer la vie quotidienne est un acte intrinsèquement structurel. Sans changements structurels, les besoins aigus ont continué et continueront probablement même en période de non-urgence. Notamment en 2005, la RPDC a tenté de suspendre l'aide humanitaire et a demandé le départ de toutes les ONG, que l'ONU passe à un travail de développement à plus long terme, et a dénoncé d'autres pays comme les États-Unis pour avoir politisé l'aide humanitaire.[10] Il n'est pas clair exactement ce que la RPDC envisageait pour son travail de développement soutenu par l'ONU. De plus, la question nucléaire avait déjà freiné l'appétit des donateurs pour une implication dans une assistance plus ouvertement structurelle et donc politique, et les acteurs humanitaires étaient déjà impliqués dans des travaux visant la durabilité, pas seulement les secours d'urgence. L'annonce a cessé ou interrompu des travaux, comme ceux du Programme alimentaire mondial, mais la RPDC a continué à recevoir une aide humanitaire, bien qu'à des niveaux de financement beaucoup plus bas.

Rôle de l'aide humanitaire dans les contextes de besoins chroniques

En mai 2016, plus de 9 000 participants des gouvernements, de la société civile, des agences humanitaires et du secteur privé se sont réunis à Istanbul pour le Sommet mondial sur l'action humanitaire (WHS), suite à l'appel de l'ancien Secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-moon, pour améliorer le secteur humanitaire. Médecins sans frontières (MSF) était notablement absent, s'étant retiré quelques semaines auparavant par insatisfaction quant à l'orientation du WHS, que l'ONG a décrite comme « une incorporation de l'aide humanitaire dans un agenda plus large de développement et de résilience ». MSF a également souligné sa préoccupation que le fait que les ONG et les agences de l'ONU prennent des engagements sur les mêmes plateformes que les États augmente injustement le profil et les responsabilités des premières, alors que ce sont ces dernières qui détiennent à la fois le pouvoir et la responsabilité.[11] Le titre du rapport du WHS de Ban Ki-moon, « Une seule humanité : responsabilité partagée », met en évidence précisément la dissension soulevée par MSF – ces responsabilités sont-elles vraiment partagées ? La discussion sur « mettre fin aux conflits » et « s'attaquer aux causes profondes » au niveau mondial peut aplatir la profondeur et la texture de ce que signifient ces platitudes dans des contextes spécifiques. Que signifie mettre fin aux besoins, et qui a la responsabilité d'agir, dans un contexte propice aux conflits mais pas activement hostile comme la RPDC ? Comme le soulignent souvent les sceptiques de l'aide, les problèmes humanitaires en RPDC et les obstacles à l'aide tels que les sanctions découlent des décisions du régime. Tant que le régime, ainsi que les parties prenantes internationales telles que les États-Unis, la République de Corée et la Chine, ne s'engageront pas dans des changements qui s'attaqueront adéquatement aux causes profondes économiques et politiques, qu'est-ce que les humanitaires sont censés faire ?

DuBois présente l'idée d'« humanitarianisation » comme un défaut central des approches humanitaires contemporaines – où des contextes et des problèmes qui ne sont pas humanitaires reçoivent des réponses humanitaires « résultant souvent dans la gestion biaisée, inappropriée et étendue des effets de crise plutôt que de leurs causes ».[12] Il affirme que les crises humanitaires ont deux caractéristiques principales : un changement par rapport à la « normalité » qui nécessite plus que les capacités de réponse disponibles. Dubois soutient que les contextes prolongés ne sont pas des crises humanitaires, et que les humanitaires devraient se retirer au profit d'acteurs plus appropriés (par exemple, consolidation de la paix, développement, etc.).[13]

Le cas du soutien aux efforts humanitaires en RPDC

Le danger d'interpréter la RPDC comme n'étant pas appropriée pour une réponse humanitaire est quadruple. Premièrement, bien que le surnom de « royaume ermite » soit largement tombé en désuétude (à juste titre !) et que les liens nord-coréens aient de nombreuses facettes, le pays a toujours des points d'entrée limités pour l'engagement. La réduction de l'aide humanitaire éliminerait une voie d'engagement, pour en apprendre davantage sur les défis auxquels sont confrontés les Nord-Coréens, et pour exposer les Nord-Coréens à des idées extérieures. Les études utilisant des données humanitaires[14] montrent que même avec leurs limites, il existe un riche corpus de connaissances sur le pays facilité par l'interaction humanitaire. Deuxièmement, sans une compréhension claire des autres acteurs qui interviendraient, de leur statut d'acteurs étatiques ou non étatiques, de la manière dont ils seraient financés, et de la volonté de la RPDC de travailler avec eux, considérer la RPDC comme n'étant pas une urgence et donc pas humanitaire risque de laisser un vide. Alternativement, cette approche risque un vide comblé par des acteurs dont le comportement passé démontre un intérêt minimal pour la sécurité humaine des Nord-Coréens, comme la Chine. Troisièmement, la nature entrelacée des besoins aigus et de la normalité ne signale pas un besoin de retirer l'aide humanitaire de la RPDC – au contraire, cela met en évidence une compréhension de la raison pour laquelle l'aide humanitaire continuerait d'être appropriée. Comme l'explique Hilhorst, les paradigmes humanitaires classiques sont construits sur l'exceptionnalité de la crise, tandis que les approches de résilience démolissent les divisions entre ce qui est normal et ce qui est un écart par rapport à la normalité.[15] Le paradigme de la résilience fournit également un cadre pour le prépositionnement des relations humanitaires – si la RPDC retombe dans une urgence à grande échelle, les liens humanitaires établis seront probablement bénéfiques pour la construction d'une réponse à plus grande échelle ou plus urgente.[16]

Conclusion

La responsabilité du bien-être et de la sécurité humaine du peuple nord-coréen incombe principalement à son propre gouvernement. La discussion humanitaire autour de la responsabilité et du pouvoir de mettre fin aux causes profondes rappelle cela. Cet article soutient que si les concepts de développement et d'humanitarisme soulignent les défis pour apporter un changement structurel en RPDC, la nature à long terme des besoins en RPDC ne signale pas une inadéquation avec l'aide humanitaire.

La réponse de la RPDC au COVID-19 a gravement affecté l'aide humanitaire, les importations faisant face à des obstacles et les déplacements nationaux et internationaux étant restreints. Certains groupes ont dû suspendre entièrement leur travail, tandis que d'autres ont trouvé de nouvelles façons de travailler avec leurs homologues nord-coréens pour poursuivre les projets dans une certaine mesure. L'évolution du paysage humanitaire en RPDC en 2021 reste à voir, avec le potentiel de défis monumentaux. Par exemple, le Programme alimentaire mondial a noté un « risque résiduel important » que le manque d'importation de nourriture interrompe son travail en 2021.[17] Une grande partie de cela dépend de la réponse de la RPDC au COVID-19. Cependant, le soutien humanitaire – qui nécessite des engagements relevant de la communauté internationale, tels que le financement ainsi que la législation pour réduire les obstacles et les effets involontaires des sanctions – devrait se poursuivre malgré la nature prolongée et structurelle des besoins. ■

[1] ReliefWeb. 2008. Glossaire des termes humanitaires. Disponible à : https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko.

[2] La base de données sur la sécurité des travailleurs humanitaires (disponible à https://aidworkersecurity.org/) ne contient aucun enregistrement d'incidents de sécurité contre des travailleurs humanitaires en RPDC.

[3] Development Initiatives. 2020. Global Humanitarian Assistance Report 2020. pp. 22-23. Disponible à l'adresse : https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Ithaca : Cornell University Press.

[5] Darcy, James et Charles-Antoine Hofmann. 2003. « According to need? Needs assessment and decision-making in the humanitarian sector. » (Humanitarian Policy Group Report 15). Londres : Overseas Development Institute. P. 13

[6] Organisation de Coopération et de Développement Économiques. 2018. « Aide publique au développement – définition et couverture. » Récupéré de http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. Ending Aid Dependence. Le Cap : Fahamu.

[8] Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford : Oxford University Press.

[9] Arirang News. 2018. « [ISSUE TALK] TB crisis in North Korea ‘emergency situation’: One-on-one with Stephen Linton. » Vidéo, 16:40. https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. « North Korea rejects UN food aid. » BBC. 23 septembre 2005. Récupéré de : http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. « MSF to pull out of World Humanitarian Summit. » Récupéré de https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. « The new humanitarian basics. » (Humanitarian Policy Group Working Paper). Londres : Overseas Development Institute. P. 1.

[13] Ibid, p. 8.

[14] Voir, par exemple : Smith, Hazel. 2015. North Korea: Markets and Military Rule. Cambridge : Cambridge University Press ; Smith, Hazel. 2016. « Nutrition and Health in North Korea: What’s New, What’s Changed and Why It Matters. » North Korean Review 12(1) : 7-34.

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. « Classical humanitarianism and resilience humanitarianism: making sense of two brands of humanitarian action. » Journal of International Humanitarian Action 3(15).

[16] Ceci est également ressorti des conclusions d'une étude sur les impacts humanitaires des sanctions. Voir Zadeh-Cummings, N., et Harris, L. 2020. « The Impact of Sanctions Against North Korea on Humanitarian Aid, » Journal of Humanitarian Affairs, 2(1).

[17] Programme Alimentaire Mondial. 2020. « Country Strategic Plan Revision. » Disponible à l'adresse : https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. P. 3.

■ Nazanin Zadeh-Cummings est directrice adjointe de la recherche et chargée de cours en études humanitaires au Centre for Humanitarian Leadership de l'Université Deakin (Melbourne, Australie). Ses intérêts de recherche comprennent l'humanitarisme, la RPDC, la pédagogie humanitaire et la société civile.

■ Mise en page par Kwang-min Pyo Chercheur principal

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