[Global NK Commentary] 必要性、援助、および根本原因：DPRKにおける人道的対応の適切性

2020年は、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK、北朝鮮としても知られる）における国際的な人道的支援開始から四半世紀という節目を静かに迎えた。この取り組みは、苦難の行軍として知られる飢饉の時期にあたる1995年のDPRKからの画期的な要請によって始まった。人道的支援、時には「人道救援」とも呼ばれるものは、緊急性、迅速な対応、および人間の健康、死亡率、尊厳に対する差し迫った脅威といった意味合いを持つ。例えば、Relief Webの「人道的用語集」では、人道的支援を「危機の影響を受けた人々の生命を救い、苦しみを軽減しようとする援助」と定義している。[1] しかし、DPRKに限らず、長期的なニーズの文脈における人道的支援の役割は、この理解の現代的な有効性に疑問を投げかける。NGO、赤十字、国連（UN）の機関は、1990年代半ばから、常駐および非常駐の形で同国で活動を開始した。彼らが直面した状況は、彼らが活動してきた他の多くの状況とはある意味で異なっていた。すなわち、武力紛争、権力の空白、地域の市民社会、あるいは援助従事者の安全に対する伝統的な脅威は存在しなかったのである。[2]

飢饉が沈静化するにつれて、急性的な危機がなくても人道的ニーズが persist していることが明らかになった。人道支援担当者や機関は出入りを繰り返し、地政学は関与の機会を生み出したり狭めたりし、プログラムは飢饉救援から、より持続可能性や能力構築に向けた取り組みへと移行してきた。しかし、飢饉の緊急事態が終息した後も、DPRKは国際的な人道的支援を受け続けている。人道支援活動は、アクセスとニーズの構造的性質という二つの領域間の不快感と格闘している。各機関は、北朝鮮の人々の生活に良い影響を与えようと努力し、外部から課せられた課題（例：資金規模や制裁）と、より良い人道的状況を阻む内部的に決定された構造的障害（例：人権侵害や資源利用に関する国家の選択）の両方の制約の中で活動している。

DPRKは、長期的な人道的支援の受領国という立場において、特異な存在ではない。2019年、DPRKは70万人以上が人道的ニーズを抱えていると判断された40カ国のうちの一つであった。27カ国が5年以上連続で国連調整による人道または難民対応計画に参加していたが、DPRKはそのうちの3カ国のみであり、その人道的ニーズは紛争や避難民に根差したものではなかった。[3] 代わりに、Development Initiativesは、DPRKをハイチやタンザニアと共に、「自然災害」を人道的危機の原因とする国として特徴づけている。この概括的な特徴づけは、人道的ニーズの深い政治的および経済的ルーツを見落としている。1990年代半ば、ルワンダやボスニアでのジェノサイドのような人道支援分野の重大な失敗は、いわゆる人道原則の価値と、人道主義と政治の関係についての議論を巻き起こした。[4] これらの議論は近年、ニーズの根本原因に取り組むことに新たな焦点が当てられ、生命を救う人道活動と構造的な開発活動との関係と構築された二分法に疑問が投げかけられる中で、再び活発になっている。

長期化する文脈における深いルーツ – 人道/開発の境界線の曖昧化

人道主義の単一の定義はないが、主流の国際セクターは一般的に4つの分野、すなわち生命の保護、健康、生計、身体の安全に焦点を当てており、第一および第二の目的はそれぞれ「広範な規模で生命が脅かされている場合の生命の保護」と「過度の苦しみの軽減」である。[5] これらの概念の境界線は明確に引かれているわけではない（「過度」の閾値は何か？）が、それらは単に生命を維持または救うだけでなく、それらの生命の質を考慮することの重要性を強調している。主流セクターは、人道原則として知られる4つの原則のグループを、活動の指針となる概念として挙げている。それらは、人間性（どこにあっても人間の苦しみに対処する）、中立性（紛争や争いに肩入れしない）、公平性（必要性に基づいて、差別なく援助を配分する）、独立性（政治的またはその他の目的からの自律性）である。

開発もまた、生活の質という考え方に根差している。経済協力開発機構（OECD）開発援助委員会（DAC）の政府開発援助（ODA）の定義は、「開発途上国の経済発展と福祉の促進」に焦点を当てている。[6] OECDの開発概念は、ODAの流れが経済成長をもたらし、それが次に開発をもたらすという前提に依存しており、単純すぎると批判されてきた。[7] 開発に関する他の考え方は、より広範であり、例えばセンの「開発の目標と手段の両方としての自由」という画期的な議論がある。[8] いずれの場合も、開発は、特別な緊急時のだけでなく、日々の生活の政治的、経済的、社会的な中心に、より深く関わる。DPRKに焦点を当てたNGOであるEugene Bell Foundationの創設者兼会長であるStephen Linton博士は、2018年のインタビューで人道/開発の二分法について論じた：

問題は、特に最近、「人道的支援」という言葉が拡大解釈されていることだと思います。そして、多くの国際機関や大規模NGO、さらには小規模NGOでさえ、能力構築や開発支援と呼ぶものを提供しています。そしてそれを人道的援助と呼んでいます。しかし、これらのプログラムの意図は人々の生活をより良くすることであり、それ自体には全く問題はありません。しかし、真に緊急の援助は、必ずしも生活をより良くするためではなく、終わりの危機にある生命を救うためのものです…したがって、生命を救う援助と、開発援助を区別し、後者はある意味で経済援助のように見えるものとして、区別を設けるという言葉を元に戻すことが課題だったと思います。[9]

Lintonの発言は、DPRKにおける人道支援と開発の連携という問題の核心を突いている。すなわち、制裁下で高度に政治化された環境において、非核化や人権侵害の問題が取り沙汰される中で、日々の生活の改善を求めることは、本質的に構造的な行為である。構造的な変化がなければ、緊急時でない時期であっても、深刻なニーズは発生し、今後も発生し続ける可能性が高い。特に2005年には、DPRKは人道的支援の停止を試み、全てのNGOの撤退を要請し、国連にはより長期的な開発作業への移行を求め、米国などの他国が人道的支援を政治化していると非難した。[10] DPRKが国連支援による開発作業に何を構想していたのかは不明確である。さらに、核問題はすでに、より明白に構造的で、したがって政治的な支援へのドナーの意欲を鈍らせており、人道支援関係者もすでに緊急救援だけでなく持続可能性を目指した活動に関与していた。この発表により、世界食糧計画（WFP）などの活動は停止または中断されたが、DPRKははるかに低い資金レベルではあったものの、人道的支援を受け続けた。

慢性的なニーズの文脈における人道的支援の役割

2016年5月、国連の潘基文（バン・キムン）事務総長が人道セクターの改善を呼びかけたことを受けて、政府、市民社会、人道支援機関、民間セクターから9,000人以上の参加者がイスタンブールに集まり、世界人道サミット（WHS）が開催された。注目すべきは、数週間前にWHSの方向性に不満を表明して脱退した国境なき医師団（MSF）の欠席であった。MSFは、WHSが「人道的支援をより広範な開発とレジリエンスのアジェンダに組み込む」ものであると説明した。MSFはまた、NGOや国連機関が国家と同じプラットフォームでコミットメントを行うことは、権力と責任を実際に持つのは後者であるにもかかわらず、前者のプロフィールと責任を不当に高めるという懸念も強調した。[11] 潘基文事務総長のWHS報告書のタイトル「一つの人間性：共有される責任」は、MSFが提起した異議を正確に示している。これらは本当に共有される責任なのだろうか？世界レベルでの「紛争の終結」や「根本原因への対処」についての議論は、これらの決まり文句が特定の文脈で何を意味するのか、その深さと複雑さを平坦化してしまう可能性がある。ニーズを終わらせるとはどういうことか、そしてDPRKのような、紛争の火種はあるが積極的に敵対的ではない文脈において、誰が行動する責任を負うのか？援助懐疑論者がしばしば指摘するように、DPRKにおける人道的課題や制裁のような援助への障害は、体制の意思決定に起因するものである。体制が、そして米国、韓国、中国のような国際的なステークホルダーが、経済的および政治的な根本原因に適切に対処するための変化にコミットするまで、人道支援者は何をすべきなのだろうか？

DuBoisは、現代の人道支援アプローチにおける中心的な欠陥として「人道化」という考え方を提示している。すなわち、人道的ではない文脈や問題に対して人道的対応がなされること、「しばしば、危機の原因ではなく、危機の効果の偏った、不適切な、そして広範な管理につながる」。[12] 彼は、人道的危機には2つの中心的な特徴があると主張している。すなわち、「正常な状態」からの変化であり、利用可能な対応能力以上のものを必要とする。Duboisは、長期化する文脈は人道的危機ではなく、人道支援者はより適切な主体（例：平和構築、開発など）に道を譲るべきだと主張している。[13]

DPRKにおける人道的取り組みを支援する根拠

DPRKを人道的対応に適さないと解釈することの危険性は4つある。第一に、「隠遁王国」という呼び名は（正当にも！）ほとんど廃れているし、北朝鮮とのつながりは多くの側面を持っているが、同国には依然として関与の入り口が限られている。人道的支援を縮小することは、関与の道、北朝鮮の人々が直面する課題について学ぶ道、そして北朝鮮の人々に外部の考え方に触れる機会を提供する道を一つ失うことになる。人道的データを用いた研究[14] は、その限界にもかかわらず、人道的交流によって促進される同国に関する豊富な知識の蓄積があることを示している。第二に、他の主体が介入する明確な理解、それらが国家主体か非国家主体か、どのように資金調達されるのか、そしてDPRKがそれらと協力する意欲があるのかが不明なまま、DPRKを緊急事態ではない、したがって人道的ではないと見なすことは、埋められないギャップを残すリスクがある。あるいは、このアプローチは、中国のような、北朝鮮の人間の安全保障への関心が最小限であることを過去の行動で示している主体によって埋められるギャップのリスクを招く。第三に、急性的なニーズと日常性の絡み合った性質は、DPRKから人道的支援を引き離す必要性を示唆するものではない。むしろ、それは人道的支援が引き続き適切である理由の一つを理解させるものである。Hilhorstが説明するように、古典的な人道的パラダイムは危機の例外性に構築されているが、レジリエンスアプローチは、正常な状態と正常からの逸脱との間の境界線を打ち破る。[15] DPRKにおける継続的な人道的関与は、人道的概念が「緊急事態」や危機という考え方を超えて進んでいることを示している。第四に、レジリエンスパラダイムは、人道的関係を事前配置するための枠組みも提供する。もしDPRKが大規模な緊急事態に逆戻りした場合、確立された人道的つながりは、より大規模またはより緊急の対応を構築する上で有益である可能性が高い。[16]

結論

北朝鮮の人々の幸福と人間の安全保障に対する責任は、主に彼ら自身の政府にある。責任と根本原因を終わらせる力に関する人道的議論は、このことを思い出させるものである。本稿は、開発と人道主義の概念がDPRKにおける構造的変革をもたらす上での課題を浮き彫りにする一方で、DPRKにおける長期的なニーズの性質は、人道的支援との不適切な適合を示すものではないと論じる。

DPRKのCOVID-19対応は、輸入が困難に直面し、国内および国際的な移動が制限されているため、人道的支援に深刻な影響を与えている。一部のグループは活動を完全に一時停止せざるを得なかったが、他のグループは北朝鮮のカウンターパートと協力して、ある程度の能力でプロジェクトを継続するための新しい方法を見出した。2021年のDPRKにおける人道的状況がどのように展開するかは、依然として見守る必要があり、記念碑的な課題の可能性がある。例えば、世界食糧計画は、食料輸入の不足が2021年の活動を停止させる「重大な残存リスク」を指摘している。[17] これの多くは、DPRKのCOVID-19への対応に依存している。しかし、人道的支援 — 資金提供や、制裁の障壁や意図しない影響を軽減するための法制化など、国際社会の管理下にあるコミットメントを必要とする — は、ニーズの長期化および構造的な性質にもかかわらず継続されるべきである。■

[1] ReliefWeb. 2008. Glossary of Humanitarian Terms。入手先：https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko。

[2] Aid Worker Security Database（入手先 https://aidworkersecurity.org/）には、DPRKにおける人道支援従事者に対する安全事件の記録はない。

[3] 開発イニシアチブ。 2020年。グローバル人道支援レポート2020年。22-23ページ。入手先：https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads。

[4]バーネット、マイケル。2011年。『The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism』。イサカ：コーネル大学出版局。

[5]ダーシー、ジェームズ、チャールズ＝アントワーヌ・ホフマン。2003年。「必要に応じた支援か？人道分野におけるニーズ評価と意思決定」。(Humanitarian Policy Group Report 15)。ロンドン：海外開発研究所。13ページ

[6]経済協力開発機構。2018年。「政府開発援助－定義と範囲」。http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7]タンドン、ヤシュ。2008年。『Ending Aid Dependence』。ケープタウン：ファハム。

[8]セン、アマルティア。1999年。『Development as Freedom』。オックスフォード：オックスフォード大学出版局。

[9]アリランニュース。2018年。「[ISSUE TALK] 北朝鮮の結核危機は『緊急事態』：スティーブン・リントン氏への単独インタビュー」。ビデオ、16:40。https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10]BBC。2005年。「北朝鮮、国連の食糧援助を拒否」。BBC。2005年9月23日。http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stmより取得。

[11]国境なき医師団。2016年。「国境なき医師団、世界人道サミットから撤退」。https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summitより取得。

[12]デュボワ、マーク。2018年。「新たな人道主義の基礎」。(Humanitarian Policy Group Working Paper)。ロンドン：海外開発研究所。1ページ。

[13]同上、8ページ。

[14]例えば、以下を参照：スミス、ヘイゼル。2015年。『North Korea: Markets and Military Rule』。ケンブリッジ：ケンブリッジ大学出版局；スミス、ヘイゼル。2016年。「北朝鮮における栄養と健康：新しいこと、変わったこと、そしてなぜそれが重要なのか」。『North Korean Review』 12巻1号、7-34ページ。

[15]ヒルホルスト、ドロテア。2018年。「古典的人道主義とレジリエンス人道主義：二つの人道行動ブランドを理解する」。『Journal of International Humanitarian Action』 3巻15号。

[16]これは、制裁の人道的影響に関する研究からも明らかになった発見である。ザデ・カミングス、N.およびハリス、L. 2020年。「北朝鮮に対する制裁が人道援助に与える影響」『Journal of Humanitarian Affairs』、2巻1号。

[17]世界食糧計画。2020年。「国別戦略計画改訂」。https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-20223ページ

■ ナザニン・ザデ・カミングスは、ディーキン大学（オーストラリア、メルボルン）の人道支援リーダーシップセンターのアソシエイトディレクター兼人道支援学の講師です。 研究分野は、人道支援、朝鮮民主主義人民共和国、人道支援教育学、市民社会などです。

■ タイプセット担当：ピョ・グァンミン上級研究員

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