[Comentario Global de NK] Necesidad, Ayuda y Causas Raíz: La Idoneidad de la Respuesta Humanitaria en la RPDC

El año 2020 marcó discretamente un cuarto de siglo de ayuda humanitaria internacional en la República Popular Democrática de Corea (RPDC, también conocida como Corea del Norte), un esfuerzo que comenzó con la histórica solicitud de la RPDC en 1995 durante un período de hambruna conocido como la Marcha Ardua. La ayuda humanitaria, a veces denominada 'asistencia humanitaria', conlleva connotaciones de emergencia, respuesta urgente y amenazas agudas a la morbilidad, mortalidad y dignidad humanas. El Glosario de Términos Humanitarios de Relief Web, por ejemplo, define la asistencia humanitaria como 'ayuda que busca salvar vidas y aliviar el sufrimiento de una población afectada por una crisis'.[1] Sin embargo, el papel de la ayuda humanitaria en contextos de necesidad a largo plazo, incluida, pero no limitada a, la RPDC, cuestiona la utilidad contemporánea de esta comprensión. Las organizaciones no gubernamentales (ONG), la Cruz Roja y los organismos de las Naciones Unidas (ONU) comenzaron a trabajar en el país de forma residente y no residente a mediados de la década de 1990. Se encontraron con un contexto en algunos aspectos diferente de muchos otros en los que habían trabajado: no había conflicto armado violento, vacíos de poder, sociedad civil local, ni amenazas tradicionales a la seguridad de los trabajadores humanitarios.[2]

A medida que la hambruna disminuyó, quedó claro que incluso sin una crisis aguda, la necesidad humanitaria persistía. El personal y las agencias humanitarias han ido y venido, la geopolítica ha creado y reducido oportunidades de participación, y los programas han pasado del alivio de la hambruna a incluir esfuerzos orientados más a la sostenibilidad y la creación de capacidad; pero a pesar del fin de la emergencia de hambruna, la RPDC ha seguido recibiendo ayuda humanitaria internacional. Los esfuerzos humanitarios lidian con la incomodidad entre dos ámbitos: el acceso y la naturaleza estructural de la necesidad. Las agencias trabajan en el país dentro de sus intentos de impactar positivamente las vidas de los norcoreanos, y trabajan dentro de las limitaciones tanto de los desafíos impuestos externamente (por ejemplo, montos de financiación y sanciones) como de los impedimentos estructurales determinados internamente para mejorar las condiciones humanitarias (por ejemplo, abusos de derechos humanos y decisiones estatales sobre el uso de recursos).

La RPDC no es única en su posición como receptora de ayuda humanitaria a largo plazo. En 2019, la RPDC fue uno de los 40 países con más de 700.000 personas que se determinó que experimentaban necesidades humanitarias. 27 países formaron parte de los planes de respuesta humanitaria o de refugiados coordinados por la ONU durante cinco o más años consecutivos, pero la RPDC es uno de los tres de los 27 cuya necesidad humanitaria no tiene sus raíces en conflictos y/o desplazamientos.[3] En cambio, Development Initiatives caracteriza a la RPDC, junto con Haití y Tanzania, como que tiene 'peligros naturales' como causa de crisis humanitaria. Esta caracterización resumida pasa por alto las profundas raíces políticas y económicas de la necesidad humanitaria. A mediados de la década de 1990, las importantes fallas del sector humanitario, como los genocidios en Ruanda y Bosnia, generaron discusiones sobre el valor de los llamados principios humanitarios y la relación entre humanitarismo y política.[4] Estas conversaciones han regresado en los últimos años, con un enfoque renovado en abordar las causas fundamentales de la necesidad y cuestionar la relación y la dicotomía construida entre el trabajo humanitario de salvamento de vidas y el trabajo de desarrollo estructural.

Raíces profundas en un contexto prolongado – el desdibujamiento de la división humanitaria/desarrollo

Si bien no existe una definición única de humanitarismo, el sector internacional dominante generalmente se centra en cuatro áreas: protección de la vida, la salud, la subsistencia y la seguridad física, siendo los objetivos primarios y secundarios la protección de 'la vida humana cuando está amenazada a gran escala' y la reducción del 'sufrimiento humano excesivo', respectivamente.[5] Aunque los límites de estas ideas no están claramente definidos – ¿cuál es el umbral para 'excesivo'? – destacan la importancia no solo de preservar o salvar vidas, sino de considerar la calidad de esas vidas. El sector dominante cita un grupo de cuatro principios, conocidos como los principios humanitarios, como conceptos rectores en su trabajo. Estos son humanidad (abordar el sufrimiento humano dondequiera que se encuentre), neutralidad (no tomar partido en conflictos o disputas), imparcialidad (asignar ayuda basada en las necesidades, sin discriminación) e independencia (autonomía de objetivos políticos u otros).

El desarrollo también tiene sus raíces en ideas de calidad de vida. La definición del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) se centra en 'la promoción del desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo'.[6] Los conceptos de desarrollo de la OCDE han sido criticados por ser demasiado simples, basándose en la premisa de que los flujos de AOD traerán crecimiento económico que a su vez traerá desarrollo.[7] Otras ideas de desarrollo son más amplias, como el argumento seminal de Sen sobre la libertad como fin y medio del desarrollo.[8] En ambos casos, el desarrollo se acerca más al núcleo político, económico y social no solo de los momentos de necesidad aguda, sino también de la vida cotidiana. El Dr. Stephen Linton, fundador y presidente de la ONG Eugene Bell Foundation, centrada en la RPDC, discutió la división humanitaria/desarrollo en una entrevista de 2018:

Creo que uno de los problemas es que, particularmente recientemente, este término 'asistencia humanitaria' se ha ampliado. Y muchas organizaciones internacionales y grandes ONG, e incluso pequeñas ONG, están proporcionando lo que llaman creación de capacidad o asistencia para el desarrollo. Y llaman a esto ayuda humanitaria. Pero la intención de estos programas es mejorar la vida de las personas, y ciertamente no hay nada de malo en ello. Pero la ayuda genuina de emergencia no es necesariamente para mejorar la vida, es para salvar la vida que está en peligro de terminar... Así que creo que volver a separar este término, haciendo una distinción entre la ayuda para salvar vidas, que nadie, incluido el gobierno de EE. UU., objeta, y la ayuda para el desarrollo, que en cierto sentido puede parecer ayuda económica, ha sido un desafío.[9]

Las declaraciones de Linton van al meollo de la cuestión del nexo humanitario-desarrollo en la RPDC: en un entorno sancionado y altamente politizado, con cuestiones de desnuclearización y abusos de derechos humanos, la búsqueda de mejorar la vida cotidiana es un acto intrínsecamente estructural. Sin cambios estructurales, las necesidades agudas han continuado y probablemente continuarán incluso en tiempos de no emergencia. Notablemente en 2005, la RPDC intentó detener la ayuda humanitaria y solicitó la salida de todas las ONG, que la ONU se centrara en el trabajo de desarrollo a más largo plazo, y criticó a otros países como EE. UU. por politizar la ayuda humanitaria.[10] No está claro exactamente qué imaginaba la RPDC para su trabajo de desarrollo apoyado por la ONU. Además, la cuestión nuclear ya había detenido el apetito de los donantes por participar en asistencia más abiertamente estructural y, por lo tanto, política, y los actores humanitarios también habían estado involucrados en trabajos orientados a la sostenibilidad, no solo al alivio de emergencia. El anuncio interrumpió o detuvo trabajos, como los del Programa Mundial de Alimentos, pero la RPDC continuó recibiendo ayuda humanitaria, aunque a niveles de financiación mucho más bajos.

El papel de la ayuda humanitaria en contextos de necesidad crónica

En mayo de 2016, más de 9.000 participantes de gobiernos, sociedad civil, agencias humanitarias y el sector privado se reunieron en Estambul para la Cumbre Humanitaria Mundial (CHM), tras el llamado del entonces Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, para mejorar el sector humanitario. Notablemente ausente estuvo Médecins sans Frontières (MSF, también conocida como Médicos sin Fronteras), que se retiró semanas antes por insatisfacción con la dirección de la CHM, que la ONG describió como 'una incorporación de la asistencia humanitaria a una agenda más amplia de desarrollo y resiliencia'. MSF también destacó su preocupación de que tener ONG y agencias de la ONU haciendo compromisos en las mismas plataformas que los estados aumentara injustamente el perfil y las responsabilidades de los primeros, cuando son estos últimos los que realmente ostentan tanto el poder como la responsabilidad.[11] El título del informe de la CHM de Ban Ki-moon, 'Una humanidad: responsabilidad compartida', señala exactamente la disidencia planteada por MSF: ¿son estas realmente responsabilidades compartidas? La discusión sobre 'poner fin al conflicto' y 'abordar las causas fundamentales' a nivel mundial puede aplanar la profundidad y la textura de lo que significan estas platitudes en contextos específicos. ¿Qué significa poner fin a la necesidad, y quién tiene la responsabilidad de actuar, en un contexto propenso a conflictos pero no activamente hostil como la RPDC? Como a menudo señalan los escépticos de la ayuda, los problemas humanitarios en la RPDC y los obstáculos a la ayuda, como las sanciones, se derivan de las decisiones del régimen. Hasta que el régimen, así como las partes interesadas internacionales como los Estados Unidos, la República de Corea y China, se comprometan a realizar cambios que aborden adecuadamente las causas económicas y políticas fundamentales, ¿qué deben hacer los humanitarios?

DuBois presenta la idea de 'humanitarización' como un defecto central en los enfoques humanitarios contemporáneos: donde contextos y problemas que no son humanitarios reciben respuestas humanitarias, 'resultando a menudo en la gestión sesgada, inapropiada y expansiva de los efectos de la crisis en lugar de las causas'.[12] Afirma que las crisis humanitarias tienen dos características principales: un cambio de la 'normalidad' que requiere más de las capacidades de respuesta disponibles. Dubois argumenta que los contextos prolongados no son crisis humanitarias, y que los humanitarios deberían dar un paso atrás en favor de actores más apropiados (por ejemplo, construcción de paz, desarrollo, etc.).[13]

El caso para apoyar los esfuerzos humanitarios en la RPDC

El peligro de interpretar que la RPDC no es apropiada para la respuesta humanitaria es cuádruple. Primero, si bien el apodo de 'reino ermitaño' ha caído en gran medida en desuso (¡con razón!) y los vínculos norcoreanos tienen muchas facetas, el país todavía tiene puntos de entrada limitados para la participación. Reducir la ayuda humanitaria eliminaría una vía de participación, para aprender sobre los desafíos que enfrentan los norcoreanos y para exponer a los norcoreanos a ideas externas. Estudios que utilizan datos humanitarios[14] muestran que, incluso con sus limitaciones, existe un rico cuerpo de conocimiento sobre el país facilitado por la interacción humanitaria. Segundo, sin una comprensión clara de qué otros actores intervendrían, su estatus como actores estatales o no estatales, cómo se financiarían y la voluntad de la RPDC de trabajar con ellos, entender la RPDC como no una emergencia y, por lo tanto, no humanitaria, corre el riesgo de dejar un vacío sin llenar. Alternativamente, este enfoque corre el riesgo de un vacío llenado por actores cuyo comportamiento pasado demuestra un interés mínimo en la seguridad humana de los norcoreanos, como China. Tercero, la naturaleza entrelazada de la necesidad aguda y la normalidad no indican una necesidad de retirar la ayuda humanitaria de la RPDC; en cambio, resalta una comprensión de por qué la ayuda humanitaria seguiría siendo apropiada. Como explica Hilhorst, los paradigmas humanitarios clásicos se basan en la excepcionalidad de la crisis, mientras que los enfoques de resiliencia derriban las divisiones entre lo que es normal y lo que es una desviación de la normalidad.[15] El compromiso humanitario continuo de la RPDC demuestra que las construcciones humanitarias han ido más allá de las ideas de 'emergencia' o crisis. Cuarto, el paradigma de la resiliencia también proporciona un marco para la pre-posicionamiento de relaciones humanitarias: si la RPDC vuelve a caer en una emergencia a gran escala, los vínculos humanitarios establecidos probablemente serán beneficiosos para construir una respuesta a mayor escala o más urgente.[16]

Conclusión

La responsabilidad del bienestar y la seguridad humana del pueblo norcoreano recae principalmente en su propio gobierno. La discusión humanitaria sobre responsabilidad y poder para acabar con las causas fundamentales sirve como un recordatorio de esto. Este artículo argumenta que, si bien los conceptos de desarrollo y humanitarismo resaltan los desafíos para lograr un cambio estructural en la RPDC, la naturaleza a largo plazo de la necesidad en la RPDC no señala una correspondencia inapropiada con la ayuda humanitaria.

La respuesta de la RPDC a la COVID-19 ha impactado severamente la ayuda humanitaria, ya que las importaciones enfrentan obstáculos y se restringen tanto los viajes nacionales como internacionales. Algunos grupos han tenido que pausar completamente su trabajo, mientras que otros han encontrado nuevas formas de trabajar con sus contrapartes norcoreanas para continuar proyectos en cierta capacidad. Queda por ver cómo se desarrollará el panorama humanitario de 2021 en la RPDC, con el potencial de desafíos monumentales. Por ejemplo, el Programa Mundial de Alimentos ha señalado un 'riesgo residual significativo' de que la falta de importación de alimentos detenga su trabajo en 2021.[17] Gran parte de esto depende de la respuesta de la RPDC a la COVID-19. Sin embargo, el apoyo humanitario —que requiere compromisos dentro del control de la comunidad internacional, como la financiación y la legislación para reducir las barreras y los efectos no deseados de las sanciones— debe continuar a pesar de la naturaleza prolongada y estructural de la necesidad. ■

[1] ReliefWeb. 2008. Glosario de Términos Humanitarios. Disponible en: https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko.

[2] La Base de Datos de Seguridad de Trabajadores Humanitarios (disponible en https://aidworkersecurity.org/) no contiene registros de incidentes de seguridad contra trabajadores humanitarios en la RPDC.

[3] Development Initiatives. 2020. Global Humanitarian Assistance Report 2020. pp. 22-23. Disponible en: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Ithaca: Cornell University Press.

[5] Darcy, James y Charles-Antoine Hofmann. 2003. “According to need? Needs assessment and decision-making in the humanitarian sector.” (Humanitarian Policy Group Report 15). Londres: Overseas Development Institute. P. 13

[6] Organisation for Economic Cooperation and Development. 2018. “Official development assistance – definition and coverage.” Recuperado de http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. Ending Aid Dependence. Ciudad del Cabo: Fahamu.

[8] Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

[9] Arirang News. 2018. “[ISSUE TALK] La crisis de tuberculosis en Corea del Norte, una ‘situación de emergencia’: Entrevista individual con Stephen Linton.” Video, 16:40. https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. “North Korea rejects UN food aid.” BBC. 23 de septiembre de 2005. Recuperado de: http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. “MSF to pull out of World Humanitarian Summit.” Recuperado de https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. “The new humanitarian basics.” (Humanitarian Policy Group Working Paper). Londres: Overseas Development Institute. P. 1.

[13] Ibid, p. 8.

[14] Véase, por ejemplo: Smith, Hazel. 2015. North Korea: Markets and Military Rule. Cambridge: Cambridge University Press; Smith, Hazel. 2016. “Nutrición y salud en Corea del Norte: ¿Qué hay de nuevo, qué ha cambiado y por qué importa?” North Korean Review 12(1): 7-34.

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. “Humanitarismo clásico y humanitarismo de resiliencia: dando sentido a dos tipos de acción humanitaria.” Journal of International Humanitarian Action 3(15).

[16] Esto también surgió como hallazgo de un estudio sobre los impactos humanitarios de las sanciones. Véase Zadeh-Cummings, N., y Harris, L. 2020. ‘The Impact of Sanctions Against North Korea on Humanitarian Aid,’ Journal of Humanitarian Affairs, 2(1).

[17] World Food Programme. 2020. “Country Strategic Plan Revision.” Disponible en: https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. P. 3.

■ Nazanin Zadeh-Cummings es directora asociada de investigación y profesora de estudios humanitarios en el Centre for Humanitarian Leadership de la Deakin University (Melbourne, Australia). Sus intereses de investigación incluyen el humanitarismo, la RPDC, la pedagogía humanitaria y la sociedad civil.

■ Composición tipográfica a cargo de Kwang-min Pyo Investigador Principal

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