[ADRN 简报] 巴基斯坦即将到来的选举与政治动荡

历史背景

历史上，巴基斯坦的选举一直相当动荡。1970 年首次议会选举的后果是该国东部地区（当时称为东巴基斯坦）爆发内战，并导致巴基斯坦于 1971 年分裂。当时的巴基斯坦军政府不愿接受以东巴基斯坦为基地的正义运动党（Awami League）的授权——该党赢得了全国的整体多数和东部省份的绝对多数。该党希望各省普遍实行邦联式自治，特别是东巴基斯坦，但这对于由西巴基斯坦主导的军方来说是不可接受的。

迄今为止，巴基斯坦在 1970 年首次选举后共举行了十次大选。巴基斯坦实行议会制政府，拥有两院。民选国民议会多数党或政党联盟的议会领袖被选为总理（PM），担任国家行政长官。巴基斯坦是一个拥有四个省的联邦。每个省都有一个省级议会，选举其各自的行政长官，即首席部长（CM）。自 1970 年以来，国民议会和各省议会的选举大致在同一时间举行，1970 年国民议会和各省议会选举之间的间隔最多为 10 天。从 1997 年的第七次选举开始，国民议会和四个省议会的选举在同一天举行。所有五个议会的同步选举大大降低了如果不同议会的选举在相隔数月甚至数年的不同日期举行，国家将面临的成本和其他复杂性。然而，该国宪法并未禁止分期选举。每个议会的任期为五年，但总理和首席部长可以自行决定提前解散国民议会和各省议会。宪法要求，如果议会在五年任期届满后被解散，必须在 60 天内举行新的议会选举。如果议会提前解散，必须在解散后 90 天内举行新的议会选举。[1]

上次国民议会和四个省议会的选举于 2018 年 7 月举行，各自的任期于 2018 年 8 月议员宣誓就职时开始。因此，这些议会应于 2023 年 8 月完成任期，并定于 2023 年 10 月举行新的选举。

安排下次选举的政治和法律危机

然而，在过去一年中发生了两项前所未有的事态发展，这不仅打乱了选举日程，还引发了前所未有的政治动荡。2022 年 4 月，时任总理伊姆兰·汗（Imran Khan）在国民议会中失去了多数支持，成为该国历史上第一位被议会不信任投票罢免的总理。

伊姆兰·汗（Imran Khan）被罢免后不久，他决定发起一场运动，要求对议会进行新选举。起初，他要求他所属的巴基斯坦正义运动党（PTI）的所有国民议会议员（MNAs）辞去职务。伊姆兰·汗认为，如果超过三分之一的议会席位空缺，新政府将很难继续运作。他还认为，在如此多的空缺席位上举行补选将迫使政府反而举行整个议会的选举。虽然他党内的 129 名国民议会议员无视了他的指示，但其余 123 名议员提交了辞呈。在这些辞呈等待议长接受并转交选举委员会处理之际，新执政联盟选出了新议长，因为前任 PTI 议长已辞职。新议长以需要确保辞呈真实且议员是自愿提交为由，扣留了对这些辞呈的接受。[2]

在国民议会成功推翻伊姆兰·汗（Imran Khan）之后，反对党开始努力推翻他在旁遮普省的政权——这是该国人口最多的省份，占全国人口的 56% 以上。最初的努力取得了成功，由 PTI 支持的首席部长被反对派取代。在议会大厅内发生前所未有的暴力和袭击主持会议官员的事件中，发生了内部变动。这一变化受到了挑战，在法院审理案件期间，旁遮普省议会按党派分裂，两个人数相等的团体在不同地点举行了两次独立的议会会议。这是该国历史上前所未见的景象。

最终，经过多次曲折，在伊姆兰·汗（Imran Khan）政党支持下的旁遮普省首席部长得以复职。此时，伊姆兰·汗（Imran Khan）做出了一个进一步加剧政治动荡的决定。他要求旁遮普省和开伯尔-普什图省（KP）——这两个省由伊姆兰·汗（Imran Khan）的 PTI 控制——的首席部长解散各自的省议会。首席部长和党内许多人认为提前解散议会是自杀行为，因为与议会一起，他们的省政府也将几乎提前一年解散。然而，伊姆兰·汗（Imran Khan）态度坚决，在各自首席部长的建议下，两个议会于 2023 年 1 月 14 日和 18 日分别解散了旁遮普省议会和 KP 议会。伊姆兰·汗（Imran Khan）认为，这两个代表该国约 70% 人口的省份举行新选举的前景将说服总理和其他两个省的首席部长也解散国民议会和剩余的两个省议会，并举行全国范围的新选举——这是前总理自被罢免以来一直坚定追求的目标。然而，即使是前总理的这一假设也被证明是错误的，因为联邦政府决定不解散国民议会。另外两个省——信德省和俾路支省——也决定其省议会将继续履行其五年任期。

另一个政治危机是，旁遮普省省长拒绝确定旁遮普省议会选举的投票日期，因为他正确地声称，不是他解散了议会（议会是根据首席部长的建议解散的，根据宪法，议会在提交建议 48 小时后即被解散），并且宪法第 105(3) 条仅授权省长在省长解散议会时确定投票日期。KP 省省长也未确定投票日期，理由是其省份的法律和秩序状况非常糟糕，无法举行选举。关于确定投票日期的责任的这种混乱出现，是因为这是首次省议会选举要与国民议会选举分开举行。在 1973 年巴基斯坦宪法通过以来的 10 次大选中，国民议会和各省议会的选举几乎同时举行，由巴基斯坦总统确定投票日期。现在，由于不涉及国民议会选举，只举行省议会选举，因此预计省长将确定投票日期。不幸的是，宪法对于在省长未解散议会时谁承担确定投票日期的责任含糊不清。

利用《2017 年选举法》第 57 条赋予巴基斯坦总统确定投票日期的权力，阿里夫·阿尔维总统宣布 4 月 9 日为两个省议会的投票日期。总统的行动立即遭到总理和除 PTI 之外的几乎所有政党的拒绝，因为总统没有咨询选举委员会，而根据《选举法》第 57 条，他本应这样做。此外，根据第 48(1) 条，总统必须始终按照总理的建议行事，除非宪法明确规定这是总统的酌处权。由于宪法中没有任何地方提到确定投票日期是总统的酌处权，他有义务按照总理的建议行事，但总统既没有寻求建议，总理也没有给出建议。因此，许多法律专家和政治家认为总统单方面确定投票日期的行为违宪。

关于确定旁遮普省投票日期的问题最初提交给了拉合尔高等法院，法官要求巴基斯坦选举委员会（ECP）与省长协商确定投票日期。选举委员会认为该判决不符合宪法，并向最高法院提起上诉。最终，在拉合尔（旁遮普省首府）和白沙瓦（KP 首府）的高等法院审理案件期间，一个由 9 名法官组成的最高法院合议庭决定处理此事。尽管三名法官认为最高法院在高等法院已着手处理此案时介入不妥，但一个由 5 名法官组成的合议庭审理了此案，并指示巴基斯坦总统和 KP 省省长在咨询选举委员会后确定旁遮普省和 KP 省议会的投票日期。在宪法案件审理期间，国家不断陷入更深的政治动荡。[3]

不确定的选举和可能的军事干预

旁遮普省和 KP 省的选举日期现已分别由总统和省长最终确定，但危机远未结束。事实上，危机已经加剧。虽然宪法要求在议会提前解散之日起 90 天内举行议会选举，但财政部、内政部和国防部等联邦政府部门已告知选举委员会，在国家面临有史以来最严重的经济危机、濒临违约、恐怖活动日益增多以及安保人员忙于打击恐怖活动等特殊情况下，它们将无法提供资金、安全部队和军事人员。最重要的是，新的人口普查正在进行中，随后的选区划分将在 8 月才能完成。[4]约两年前，由前总理伊姆兰·汗（Imran Khan）主持的共同利益理事会（CCI）——一个旨在保护联邦各省利益的宪法机构——决定下一次选举将基于新的人口普查。

与此同时，在警方试图逮捕被罢免的总理伊姆兰·汗（Imran Khan）时，拉合尔发生了警方与伊姆兰·汗（Imran Khan）支持者之间最严重的冲突。2023 年 3 月 13 日，伊斯兰堡地方法院对伊姆兰·汗（Imran Khan）发出了两份不可保释逮捕令，此前他未能出庭处理涉及未披露出售作为总理收到的礼物（Toshakhana - 国家礼品库 - 案）所产生的利润以及威胁一名女法官的案件。法院要求警方于 3 月 18 日将他带到法院。因此，伊斯兰堡首都警察与旁遮普警察一起抵达他的住所试图逮捕他。政府在试图逮捕伊姆兰·汗（Imran Khan）时可能过于急切，但逮捕本应是合法的。随后，在警方持搜查令进入伊姆兰·汗（Imran Khan）住所时，以及在汗前往法院出庭时，PTI 党员与警方在拉合尔和伊斯兰堡发生的冲突，进一步加剧了政治紧张局势。这些事态发展加剧了人们对在即将到来的选举中维持法律和秩序的担忧，甚至选举能否举行也存在疑问。

随着政治危机不断加深，包括伊姆兰·汗（Imran Khan）在内的许多人认为，新选举是解决危机的唯一途径。而联邦政府及其 13 个政党联盟则认为，在这种情况下举行选举既不可行，也无助于解决危机。

2023 年 3 月 22 日，选举委员会援引《宪法》第 218(3) 条赋予选举委员会全权负责举行自由公正选举并防止腐败的责任，以及《2017 年选举法》第 58 条授权选举委员会更改选举日程或发布全新日程的权力，将旁遮普省议会大选的日期从 4 月 30 日推迟到 2023 年 10 月 8 日。在长达 8 页的通知中，选举委员会解释了推迟选举的背景，简而言之，由于以下原因，它无法举行和平公正的选举：财政部表示无法提供额外资金；国防部拒绝提供部队进行选举安保；省级政府告知只能提供非常有限的警察安保。选举委员会的决定与该国面临的多重危机的严重性一样前所未有，并在某种程度上进一步加深了政治危机。PTI 对此决定反应强烈，并准备就选举委员会的决定向最高法院发起街头抗议，最高法院将对选举日程做出最终裁决。与此同时，联盟联邦政府支持选举委员会的决定，并欢迎同步举行国民议会和所有省议会选举的前景。

无论预计在最高法院的诉讼结果如何，危机解决的前景都很渺茫。即使最高法院指示选举委员会按照原定日程举行选举，其执行也无法得到保证，正如几个月前选举委员会尽管接到伊斯兰堡高等法院的指示，仍未能举行联邦首都地方政府伊斯兰堡市的选举一样。因此，政治危机可能会进一步加深，以至于军方决定进行干预，以在举行选举前恢复秩序。

[1]巴基斯坦参议院。2018 年。“伊斯兰共和国巴基斯坦宪法。” 59。https://senate.gov.pk/uploads/documents/Constitution%20of%20Pakistan%20(25th%20amendment%20incoporated).pdf

[2]阿拉伯新闻。2023 年。“巴基斯坦新变数，前总理汗议员辞职事件出现新转折。”https://www.arabnews.pk/node/2247086/Pakistan

[3]Maleeha, Lodhi。2023 年。“唯一的出路？”https://www.dawn.com/news/1740674/the-only-way-out

[4]Iftikhar A. Khan。2023 年。“省长确定 KP 议会选举日期为 5 月 28 日。”https://www.dawn.com/news/1742266/governor-fixes-may-28-for-kp-assembly-polls

■ Ahmed Bilal Mehboob是 PILDAT 的创始人兼总裁，在议会发展、加强民主制度、民主化、政治讨论、选举监督和和解对话领域拥有超过 25 年的高级管理和咨询经验，以及超过 8 年的项目设计、规划和实施经验。Mehboob 先生被认为是该国政治、立法和选举事务的权威。

■ 排版：Jisoo Park，研究助理

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