[ADRN Issue Briefing] Élections à venir et troubles politiques au Pakistan

Contexte historique

Historiquement, les élections ont été assez tumultueuses au Pakistan. Les suites de la fatidique première élection parlementaire de 1970 ont été une guerre civile dans l'aile orientale du pays, alors connue sous le nom de Pakistan oriental, et ont conduit à la scission du Pakistan en 1971. Le gouvernement militaire du Pakistan à l'époque était réticent à accepter le mandat de la Ligue Awami basée au Pakistan oriental – le parti qui avait remporté une majorité absolue dans le pays et une majorité absolue dans la province orientale. Le parti souhaitait une autonomie de type confédéral pour les provinces en général et pour le Pakistan oriental en particulier, ce qui n'était pas acceptable pour l'armée dominée par le Pakistan occidental.

Le Pakistan a, jusqu'à présent, organisé dix élections générales après la première élection en 1970. Le Pakistan a un gouvernement parlementaire à deux chambres. Le chef parlementaire du parti majoritaire ou de la coalition de partis à l'Assemblée nationale élue au suffrage universel est élu Premier ministre (PM) et exerce les fonctions de chef de l'exécutif du pays. Le Pakistan est une fédération de quatre provinces. Chaque province a une assemblée provinciale qui élit son chef de l'exécutif respectif, à savoir le ministre en chef (CM). Depuis 1970, les élections aux Assemblées nationale et provinciales ont lieu à peu près au même moment, avec un écart maximum de 10 jours entre les élections aux Assemblées nationale et provinciales en 1970. À partir de la 7e élection en 1997, l'élection aux assemblées nationale et aux quatre assemblées provinciales a lieu le même jour. Les élections simultanées aux cinq assemblées réduisent considérablement les coûts et autres complications auxquelles le pays serait confronté si les élections aux différentes assemblées avaient lieu à des dates différentes, séparées par plusieurs mois, voire des années. La Constitution du pays, cependant, n'interdit pas les élections échelonnées. Chaque assemblée a un mandat de cinq ans, mais le PM et le CM peuvent dissoudre prématurément l'assemblée nationale et provinciale respectivement à leur discrétion. La Constitution exige que de nouvelles élections à une assemblée aient lieu dans les 60 jours si elle est dissoute à l'achèvement de son mandat de 5 ans. Si une assemblée est dissoute prématurément, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans les 90 jours suivant la dissolution.[1]

Les dernières élections aux assemblées nationale et provinciales ont eu lieu en juillet 2018 et leurs mandats respectifs ont débuté en août 2018 lorsque les membres ont prêté serment. Par conséquent, ces assemblées devaient terminer leur mandat en août 2023 et leurs nouvelles élections étaient prévues pour octobre 2023.

Crise politique et juridique pour la planification des prochaines élections

Deux développements plutôt sans précédent ont cependant eu lieu au cours de la dernière année, qui ont non seulement perturbé les calendriers électoraux, mais ont également provoqué des bouleversements politiques sans précédent. En avril 2022, le Premier ministre de l'époque, Imran Khan, a perdu le soutien de la majorité à l'Assemblée nationale et est devenu le premier Premier ministre de l'histoire du pays à être destitué par un vote de censure au parlement.

Peu après la déposition d'Imran Khan, il a décidé de lancer un mouvement pour demander de nouvelles élections aux assemblées. Initialement, il a demandé à tous les membres de l'Assemblée nationale (MNA) appartenant à son parti, le Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI), de démissionner de leurs sièges. Imran Khan pensait qu'il serait très difficile pour le nouveau gouvernement de continuer à fonctionner alors que plus d'un tiers des sièges de l'assemblée étaient vacants. Il pensait également que la tenue d'élections partielles sur autant de sièges vacants obligerait le gouvernement à organiser plutôt une élection pour l'ensemble de l'assemblée. Alors que 29 MNA appartenant à son parti ont défié ses instructions, les 123 restants ont présenté leur démission. Alors que ces démissions attendaient d'être traitées et transmises à la Commission électorale après acceptation par le Président, le nouveau Président de la nouvelle coalition au pouvoir a été élu puisque le précédent Président du PTI avait démissionné. Le nouveau Président a retenu l'acceptation de ces démissions sous prétexte qu'il voulait s'assurer que les démissions étaient authentiques et que les MNA les avaient présentées volontairement.[2]

Suite à la révolte réussie contre Imran Khan à l'Assemblée nationale, les partis d'opposition ont commencé des efforts pour déloger le gouvernement de son parti au Pendjab – la plus grande province du pays où vivait plus de 56 % de la population du pays. L'effort s'est initialement avéré fructueux et le CM soutenu par le PTI a été remplacé par un membre de l'opposition. Les changements internes ont eu lieu au milieu d'une violence sans précédent et d'agressions contre le président de séance dans la chambre de l'assemblée. Ce changement a été contesté et pendant que les affaires étaient jugées devant les tribunaux, l'Assemblée provinciale du Pendjab s'est divisée selon les lignes de parti et les deux groupes égaux ont tenu deux sessions d'assemblée séparées dans des locaux différents. Ce fut un spectacle jamais vu auparavant dans l'histoire du pays.

Finalement, après plusieurs rebondissements, le CM du Pendjab soutenu par le parti d'Imran Khan a été rétabli. À ce stade, Imran Khan a pris une décision qui a intensifié davantage le tumulte politique. Il a demandé aux CM du Pendjab et du Khyber Pakhtunkhwa (KP) – les deux provinces dont le gouvernement était contrôlé par le PTI d'Imran Khan – de dissoudre leurs assemblées provinciales respectives. Les CM et de nombreux autres membres du parti ont considéré la dissolution prématurée des assemblées comme un acte suicidaire car, avec les assemblées, leurs gouvernements provinciaux seraient également dissous près d'un an avant la date prévue. Cependant, Imran Khan est resté inflexible et les deux assemblées ont été dissoutes sur avis des CM respectifs – l'Assemblée du Pendjab le 14 et l'Assemblée du KP le 18 janvier 2023. Imran Khan pensait que la perspective de la nouvelle élection des deux assemblées qui représentent environ 70 % de la population du pays persuaderait le PM et les deux autres ministres en chef provinciaux de dissoudre l'Assemblée nationale et les deux assemblées provinciales restantes également et d'organiser de nouvelles élections dans tout le pays – un objectif qu'Imran Khan poursuivait résolument depuis le jour où il a été destitué de son poste. Même cette hypothèse de l'ancien PM ne s'est pas avérée correcte, car le gouvernement fédéral a décidé de ne pas dissoudre l'Assemblée nationale. Les deux autres provinces – le Sindh et le Baloutchistan – ont également décidé que leurs assemblées provinciales continueraient et termineraient leur mandat de cinq ans.

Une autre crise politique a été créée lorsque le gouverneur provincial du Pendjab a refusé de fixer la date du scrutin pour l'élection provinciale du Pendjab parce qu'il a correctement affirmé qu'il n'était pas celui qui avait dissous l'assemblée (elle a été dissoute sur avis du CM et, conformément à la constitution, l'assemblée a été dissoute 48 heures après avoir rendu l'avis) et que l'article 105(3) de la Constitution ne donnait pouvoir qu'au Gouverneur de fixer la date lorsque le Gouverneur avait dissous l'assemblée. Le gouverneur provincial du KP n'a pas non plus fixé la date du scrutin sous prétexte que la situation de loi et d'ordre dans sa province était si mauvaise que l'élection ne pouvait avoir lieu. Cette confusion quant à la responsabilité de fixer la date du scrutin est survenue parce que c'était la première fois que les élections aux assemblées provinciales devaient se tenir séparément de l'élection à l'Assemblée nationale. Lors des 10 élections générales depuis l'adoption de la Constitution du Pakistan en 1973, les élections aux Assemblées nationale et provinciales se sont tenues presque simultanément et le Président du Pakistan a fixé la date du scrutin. Maintenant que l'élection à l'Assemblée nationale n'était pas impliquée et que seules les élections aux assemblées provinciales devaient avoir lieu, les Gouverneurs étaient censés fixer la date du scrutin. Malheureusement, la Constitution n'était pas claire sur qui assumait la responsabilité de fixer les dates du scrutin lorsque l'Assemblée n'était pas dissoute par le Gouverneur.

Profitant de la section 57 de la loi électorale de 2017, qui donnait au Président du Pakistan le pouvoir de fixer la date du scrutin, le Président Arif Alvi a annoncé le 9 avril comme date du scrutin pour les deux assemblées provinciales. La décision du Président a été immédiatement rejetée par le PM et presque tous les partis politiques, à l'exception du PTI, car le Président n'avait pas consulté la Commission électorale, ce qu'il était censé faire conformément à la section 57 de la loi électorale. De plus, le Président, conformément à l'article 48(1), est tenu d'agir toujours sur avis du PM, sauf s'il est explicitement mentionné dans la Constitution qu'il s'agit d'un pouvoir discrétionnaire du Président. Comme il n'est mentionné nulle part dans la Constitution que la fixation de la date du scrutin était un pouvoir discrétionnaire du Président, il était tenu d'agir sur avis du PM, ce que ni le Président n'a demandé ni le PM n'a donné. La décision du Président de fixer unilatéralement la date du scrutin a donc été considérée comme inconstitutionnelle par de nombreux experts juridiques et politiciens.

La question de la fixation de la date au Pendjab a d'abord été portée devant la Haute Cour de Lahore où le juge a demandé à la Commission électorale du Pakistan (ECP) de fixer la date du scrutin en consultation avec le Gouverneur. L'ECP a jugé que le jugement n'était pas conforme à la Constitution et l'a contesté devant la Cour suprême. Finalement, alors que les affaires étaient en instance devant les Hautes Cours de Lahore (capitale du Pendjab) et de Peshawar (capitale du KP), un banc de 9 juges de la Cour suprême s'est saisi de l'affaire. Bien que trois juges aient estimé qu'il était inapproprié pour la Cour suprême de traiter l'affaire alors que les Hautes Cours étaient déjà en train de le faire, un banc de 5 juges a entendu l'affaire et a ordonné au Président du Pakistan et au Gouverneur du KP de fixer les dates du scrutin pour les assemblées du Pendjab et du KP après consultation de l'ECP. Le pays continuait de sombrer de plus en plus dans le tumulte politique pendant que les affaires constitutionnelles étaient contestées.[3]

Élections incertaines et possible intervention militaire

Les dates des élections pour le Pendjab et le KP ont maintenant finalement été décidées respectivement par le Président et le Gouverneur, mais la crise est loin d'être terminée. En fait, elle s'est intensifiée. Alors que la Constitution exige que l'élection à une assemblée ait lieu dans les 90 jours suivant sa dissolution prématurée, divers départements du gouvernement fédéral tels que les Finances, l'Intérieur et la Défense ont informé l'ECP qu'ils ne seraient pas en mesure de fournir les fonds, les forces de sécurité et le personnel militaire dans la situation extraordinaire actuelle où le pays est confronté à la pire crise économique de son histoire et est au bord du défaut de paiement, les activités terroristes sont en hausse et le personnel de sécurité est mobilisé pour les combattre. En plus de cela, le nouveau recensement de la population est en cours et la délimitation ultérieure des circonscriptions ne sera pas achevée avant août.[4]Il a été décidé par le Conseil des intérêts communs (CCI), un organe constitutionnel chargé de protéger les intérêts provinciaux dans la fédération, sous la présidence de l'ancien Premier ministre Imran Khan il y a environ deux ans, que la prochaine élection serait basée sur le nouveau recensement.

Entre-temps, certains des pires affrontements ont éclaté entre la police et les partisans d'Imran Khan à Lahore lorsque la police a tenté d'arrêter l'ancien Premier ministre. Deux mandats d'arrêt non cautionnables ont été délivrés contre Imran Khan le 13 mars 2023 par les tribunaux locaux d'Islamabad après qu'il n'ait pas comparu devant ces tribunaux dans des affaires de non-divulgation des bénéfices réalisés en vendant des cadeaux reçus en tant que Premier ministre (affaire Toshakhana – dépôt de cadeaux d'État –) et de menace envers une juge. Les tribunaux avaient demandé à la police de le présenter devant les tribunaux le 18 mars. Par conséquent, la police de la capitale d'Islamabad, ainsi que la police du Pendjab, sont arrivées à sa résidence pour l'arrêter. Le gouvernement aurait agi avec excès de zèle en tentant d'arrêter Imran Khan, mais l'arrestation aurait été légale. Les affrontements ultérieurs entre les militants du PTI et la police à Lahore lorsque cette dernière est entrée dans la résidence d'Imran Khan avec un mandat de perquisition et à Islamabad lorsque Khan s'est présenté au tribunal, ont encore accru la tension politique. Ces développements ont renforcé les appréhensions quant au maintien de l'ordre public lors des prochaines élections, et même la tenue des élections est en doute.

Alors que la crise politique s'aggrave, beaucoup, y compris Imran Khan, pensent que de nouvelles élections sont le seul moyen de résoudre la crise. D'autres, comme le gouvernement fédéral et sa coalition de 13 partis, pensent que les élections ne sont ni réalisables dans ces circonstances ni significatives pour résoudre la crise.

Le 22 mars 2023, l'ECP a reporté l'élection générale de l'Assemblée du Pendjab du 30 avril au 8 octobre 2023, invoquant l'article 218(3) qui rend l'ECP seule responsable de la tenue d'élections libres et équitables tout en prévenant la corruption et la section 58 de la loi électorale de 2017 qui autorise l'ECP à modifier le calendrier électoral ou à publier un calendrier entièrement nouveau. Dans une notification de 8 pages, l'ECP a expliqué le contexte du report qui, en bref, stipule qu'elle est incapable de tenir une élection pacifique et équitable pour les raisons suivantes : le ministère des Finances a exprimé son incapacité à fournir des fonds supplémentaires ; le ministère de la Défense a refusé de fournir des troupes pour la sécurité électorale ; et le gouvernement provincial a informé que seule une sécurité policière très limitée pouvait être fournie. La décision de l'ECP est aussi sans précédent que la gravité des multiples crises auxquelles le pays est confronté et, d'une certaine manière, a encore approfondi la crise politique. Le PTI a réagi avec colère et est prêt à une agitation de rue contre la décision de l'ECP devant la Cour suprême, qui aura le dernier mot sur le calendrier électoral. Pendant ce temps, le gouvernement fédéral de coalition a approuvé la décision de l'ECP et s'est félicité de la perspective d'élections simultanées de l'Assemblée nationale et de toutes les Assemblées provinciales.

Indépendamment de l'issue des procédures anticipées devant la Cour suprême, les perspectives de résolution de la crise sont faibles. Même si la Cour suprême ordonne à l'ECP de tenir les élections selon le calendrier initial, son application n'est pas garantie, comme ce fut le cas il y a quelques mois lorsque l'ECP n'a pas pu organiser les élections pour la Corporation métropolitaine d'Islamabad, le gouvernement local de la capitale fédérale, malgré l'ordonnance de la Haute Cour d'Islamabad. En conséquence, la crise politique pourrait s'aggraver au point que l'armée décide d'intervenir pour rétablir l'ordre avant que les élections ne puissent avoir lieu.

[1] Le Sénat du Pakistan. 2018. « La Constitution de la République islamique du Pakistan. » 59. https://senate.gov.pk/uploads/documents/Constitution%20of%20Pakistan%20(25th%20amendment%20incoporated).pdf

[2] Arab News. 2023. « Nouvelle incertitude au Pakistan avec un nouveau rebondissement dans la saga des démissions des députés de l'ex-PM Khan. » https://www.arabnews.pk/node/2247086/Pakistan

[3] Maleeha, Lodhi. 2023. « La seule issue ? » https://www.dawn.com/news/1740674/the-only-way-out

[4] Iftikhar A. Khan. 2023. « Le Gouverneur fixe le 28 mai pour les élections à l'assemblée du KP. » https://www.dawn.com/news/1742266/governor-fixes-may-28-for-kp-assembly-polls

■ Ahmed Bilal Mehboob est le fondateur et président de PILDAT, qui a plus de 25 ans d'expérience dans des postes de haute direction et de conseil et plus de 8 ans d'expérience dans la conception, la planification et la mise en œuvre de projets dans les domaines du développement parlementaire, du renforcement des institutions démocratiques, de la démocratisation, du discours politique, de la surveillance électorale et des dialogues de réconciliation. M. Mehboob est considéré comme une autorité sur les affaires politiques, législatives et électorales du pays.

■ Mise en page par Jisoo Park, Assistant de recherche

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