[ADRN 问题简报] 扩大印度洋-太平洋地区反腐败国际合作

韩国政府将主办第二届民主峰会（S4D2）的印度洋-太平洋地区会议。第二届全球峰会将于3月29日在线上举行，次日将同时在线下举行四场地区会议。韩国政府选择反腐败作为核心议程，认为需要印度洋-太平洋地区国家的合作才能有效应对。

腐败损害着人类生活的方方面面。腐败的精英阶层常常拥有“剥削性经济制度”，其目的是为了自身利益而非广大社会的福祉而榨取国家收入和财富。[1]一个掠夺性的腐败“流氓国家”是其中最糟糕的形式。腐败的政府通过扭曲公众需求、动用公共资金支付贿赂成本以及选择性地扶植企业，从而削弱了理性经济管理的能力。[2]这种破坏性特征加剧了人与人之间的不信任，从而限制了市场发展，因为社区缺乏集体经济增长所必需的牢固合作纽带。[3]此外，盗贼统治——即领导人侵吞公共机构提供的公共资金的政府——严重破坏了民主，因为领导人为了自肥而打破民主规则以维持其政治权力。因此，盗贼统治往往是专制统治。[4]透明国际（TI）已确定腐败程度与公民自由受侵犯之间存在密切关联。[5]腐败的社会负面影响同样不容忽视。普遍存在于社会各个领域的猖獗腐败会降低人们的道德价值观和社会正义感，使得按照法治来维持和治理这些社区变得更加困难。鉴于腐败对透明度、问责制和廉洁性的有害影响；民主国家应共同努力打击腐败，并积极支持彼此的反腐败努力。

印度洋-太平洋地区的腐败状况

《联合国反腐败公约》（UNCAC）是唯一具有法律约束力的普遍性反腐败文书，联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）是全球反腐败合作努力的牵头实体。该公约于2003年10月通过，2005年12月生效，截至2021年11月，已有140个签署国和189个缔约国。它涵盖了许多不同形式的腐败，包括贿赂、交易影响力、滥用职权以及私营部门的各种腐败行为。UNODC将该公约的四个重点领域确定为预防措施、定罪和执法措施、国际合作以及资产追回。[6]

尽管公约生效已有十七年，腐败在许多国家仍然猖獗。最新的透明国际腐败感知指数（CPI）报告显示，全球公共部门腐败感知平均值连续第十年保持不变，在0（高度腐败）到100（非常清廉）的评分中仅为43分。值得注意的是，在过去十年中，有131个国家在反腐败方面没有取得显著进展。三分之二的国家得分低于50分，表明它们存在严重的腐败问题，而有27个国家创下了有史以来最低的得分。[7]

虽然亚太地区在过去十年中在控制小额腐败方面取得了一定的进展，但未能解决巨额腐败问题导致该地区平均得分停滞在45分。新西兰、香港和新加坡得分最高，分别为88分、85分和76分。柬埔寨、阿富汗和朝鲜得分最低，分别为23分、16分和16分。在该地区民主国家中，澳大利亚和日本获得73分，而台湾和韩国分别为68分和62分。

《2022年法治指数 [8]》衡量了腐败的缺失，这是其法治指数的要素之一，其他要素包括政府权力限制、公开政府、基本权利、秩序与安全、监管执法、民事司法和刑事司法。在印度洋-太平洋国家中，新加坡在0（腐败）到1（清廉）的量表上名列前茅，得分为0.91，其次是新西兰（0.88）、香港（0.83）、日本（0.82）、澳大利亚（0.81）和韩国（0.66）。然而，该地区其他国家的得分低于0.5。在腐败缺失方面排名靠前的国家，在整体法治得分方面也表现突出，包括新西兰（0.83）、澳大利亚（0.79）、日本（0.79）、新加坡（0.78）、韩国（0.73）和香港（0.73）。

这些指数遵循了关于非法滥用公职谋取私利（如贿赂、贪污和买票）的腐败常规定义。这些形式的腐败在较贫穷的国家最为普遍。然而，认识到存在与政治精英之间权力与利润的非非法交易相关的腐败形式也很重要。培养政治关系、竞选资金和旋转门做法是这类行为的典型例子。杨认为，这类“财富的不当影响”在富裕的民主国家中很常见，是一种“关系金”形式的腐败。在腐败按四种类型——小额盗窃、巨额盗窃、跑腿费和关系金——衡量的15个国家中，有8个来自印度洋-太平洋地区。其中，孟加拉国和印度尼西亚在所有四种腐败类型中被评为最腐败。印度、中国和泰国紧随其后，分别以跑腿费、关系金和小额盗窃为最主要的腐败形式。日本、台湾和韩国的腐败程度较低，但关系金是它们更常见的腐败形式，这与其他许多富裕民主国家的情况类似。新加坡再次在所有类型中表现突出，被认为是腐败程度最低的国家，其中关系金腐败是其最高形式。[9]

推广反腐败机构以及当前机构独立性和能力方面的薄弱环节

尽管新加坡和香港并非民主国家，但它们在明显缺乏腐败方面值得关注。两国都拥有强大的国家官僚机构，能够有效维护秩序、安全和刑事司法。此外，它们较早地设立了独立的腐败调查机构，新加坡的腐败行为调查局成立于1952年，香港的廉政公署成立于1974年。然而，在《2022年法治指数》报告中，两国的基本权利和政府权力限制方面的得分较低。这意味着，无论这些政府目前多么清廉，当其权力结构走向专制时，它们都可能陷入腐败。正如阿什勋爵的著名论断：“权力导致腐败；绝对的权力导致绝对的腐败。”

许多亚洲国家制定了刑法典和选举法来惩罚腐败官员。然而，设立负责监督和调查腐败的独立机构则要等到21世纪初。韩国于2001年颁布了《反腐败法》，并于次年启动了独立反腐败委员会。该委员会后来与韩国监察员办公室和行政申诉委员会合并，并于2008年组成了现行的反腐败与公民权利委员会（ACRC）。马来西亚于1997年引入了《反腐败法》，但于2009年颁布了一项新法律，成立了反腐败委员会，作为负责调查任何形式腐败和滥用权力的单一实体。蒙古于2007年成立了独立反腐败机构，而缅甸仅在2013年颁布了反腐败法，并成立了一个机构来惩罚公职人员的贿赂行为。[10]。就印度而言，该国较早地在1988年引入了《预防腐败法》，以整合其所有与公务员腐败相关的法律。然而，该法在2013年不得不进行修订，以纳入行贿行为。同年，设立了“ लोकपाल”和“ Lokayuktas”来调查收到的关于公职人员腐败的投诉：[11]

尽管亚洲的反腐败法律和机构数量众多，但它们往往很薄弱。首先，这在很大程度上是因为大多数此类机构采取的是政府特别机构的形式。因此，它们缺乏独立履行职责所需的政治自主权，并受到政府施加的预算限制。除非最高审计机构和其他监督机制独立运作，否则仅仅设立一个反腐败实体本身不足以应对因行政权力扩张而产生的腐败问题。其次，反腐败机构只有在政府提供公开透明的信息时才能有效运作。例如，除非决策过程有充分记录并且公众可以轻松获取数据，否则就无法发现腐败犯罪。第三，反腐败机构通常无权直接提起腐败指控，因此它们必须与检察官和法院合作，对被发现腐败的人进行定罪和惩罚。更根本的是，司法独立和强有力的反腐败立法需要延伸到有权有势的领导人犯下的巨额腐败案件，这些人常常操纵其政治地位以逍遥法外。最后，反腐败改革常常被用作权力政治的工具，以惩罚弱势民主国家中的反对派。这种反腐败运动往往是短暂的，对加强反腐败机构没有效果。

峰会之外的反腐败国际合作

随着政客、公务员、私营部门行为者和犯罪集团组建国际网络，腐败已日益成为一种跨国犯罪。认识到跨国腐败的兴起，联合国大会（UNGASS）于2021年召开了反对腐败特别会议，UNCAC成员国和缔约方通过了一项决议。[12]会议通过了一项政治宣言，呼吁在腐败犯罪的预防、侦查、调查和起诉以及被没收资产的追回和返还方面加强国际合作与援助。[13]

UNCAC的印度洋-太平洋缔约方可以考虑以下几点。在预防措施方面，最值得关注的领域将是根据国内法原则，赋予反腐败机构、最高审计机构和其他监督机构独立性。利用S4D2腐败议程的召开机会，公约的印度洋-太平洋国家可以考虑建立一个反腐败机构网络，以便相互借鉴经验。在充分尊重各自国内法律差异的同时，它们可以共同努力提高反腐败机构的能力建设。因此，在数据收集和政府服务及采购数字化方面提供技术援助将是一个有前景的合作领域。

在定罪和执法方面，该宣言敦促缔约国遵守UNCAC所涵盖的关于贿赂国家公职人员、贿赂外国公职人员和国际组织、贪污、洗钱和妨碍司法公正等犯罪行为的相关义务。认识到联合国治理任务的重叠性，UNGASS反腐败政治宣言呼吁与《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（UNTOC）进行协调与合作。戴尔还强调，由于腐败日益成为一个涉及多项国际协议的多司法管辖区问题，应将UNTOC和其他人权协议与UNCAC相结合。[14]

对于跨境人员和资金流动，UNGASS宣言建议利用国际刑事警察组织（INTERPOL）、被盗资产追回倡议（StAR）（隶属于世界银行和UNODC）以及新的联合国毒品和犯罪问题办公室领导的反腐败执法机构全球业务网络。StAR提供非正式援助和需要司法互助的正式援助。[15]

随着腐败的范围日益跨国化，目前的执法应对措施在很大程度上不足以应对它，因为它们仅限于国内国家层面。透明国际的《2022年出口腐败报告》，[16]该报告评估了2018-2021年期间47个主要出口国的执法情况，报告称执法力度持续下降，只有瑞士和美国是目前仅有的两个积极执法的国家。另一方面，占全球出口量55%的38个国家几乎没有执法或根本没有执法。如果现在就制定类似美国《反海外腐败法》的法律还为时过早，印度洋-太平洋国家可以考虑在类似的执法机构之间就反腐败进行交流与合作。在臭名昭著的1MDB案件中，正是由于这种合作，高盛因其在此丑闻中的作用而受到至少14个监管机构的调查。马来西亚、新加坡、英国和美国共同努力，获得了23亿美元的罚款和6.06亿美元的追缴款。[17]

腐败是所有国家面临的共同问题，无论其民主化程度如何。因此，所有应邀参加S4D2印度洋-太平洋地区会议的国家领导人都应有动力来解决合作问题，无论是通过技术援助还是执法合作。峰会召集政府领导人，应通过优先采取必要的行动导向型合作，以有效打击该地区的腐败，从而维持其未来的努力。■

[1] Daron Acemoglu and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. New York: Crown. Kindle, 76.

[2] Donatella della Porta. 2000. “社会资本、对政府的信任与政治腐败”。载于 Susan Pharr 和 Robert Putnam 编《离心离德的民主》, 202-228页。普林斯顿：普林斯顿大学出版社。

[3] Michael Woolcock. 1998. “社会资本与经济发展：走向理论综合与政策框架”，《社会理论》27卷, 2期: 151-208页。

[4]Mayne表示，一些盗贼统治的收益被重新投资于政治竞选或媒体公司，以帮助塑造盗贼统治者的叙事。达里加·纳扎尔巴耶娃（Dariga Nazarbayeva）拥有哈萨克斯坦最大的媒体公司Khabar就是一个很好的例子。Thomas Mayne. 2002. “What Is Kleptocracy and How Does It Work.” Chatham House, July 4. https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work.

[5]Transparency International. 2022. “Corruption Perception Index 2021.” 9. https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf.

[6]United Nations Office on Drugs and Crime. 2003. “United Nations Convention Against Corruption.” https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html.

[7]Transparency International, “Corruption Perception Index 2021.” https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8]World Justice Project. 2022. “Rule of Law Index 2022”. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf.该报告衡量了包括香港在内的140个国家，但不包括台湾。

[9] Yuen Yuen Yang. 2020. “解构腐败：重审腐败的六个问题”。《全球视角》1卷, 1期。https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036.

[10] 亚洲民主研究网络. 2018. “打击腐败，实现亚洲的廉洁治理：国别案例”。http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49.

[11] Yashraj Bais. (n.d.). “印度的反腐败法律及其近期判例：一本完整的指南”。https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html.

[12] 联合国毒品和犯罪问题办公室. 2021. “《联合国反腐败公约》缔约国会议通过的决议和决定”。https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13]该宣言的标题很长：United Nations General Assembly. 2021. “Our Common Commitment to Effectively Addressing Challenges and International Measures to Prevent and Combat Corruption and Strengthen International Cooperation.” https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14]Gillian Dell. 2021. “UN and Grand Corruption: Time to Break out of Silos.” Transparency International. https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos.

[15]非正式援助包括从财产或公司注册处获取信息、警方数据库中的信息或证人的身份。非正式援助对于确定调查方向以及正式援助的必要性和范围可能非常有益。然而，对于司法程序而言，需要提出司法互助（MLA）请求。联合国反腐败公约（UNCAC）是多边司法互助条约，包括用于资产追回的目的。 https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16]Transparency International 2022. “Exporting Corruption 2022.” https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17]同上。26。

■ 李淑贞是成均馆大学公共行政学教授、东亚研究所高级研究员。自2015年成立以来，她一直负责亚洲民主研究网络，领导一个由亚洲约19个研究组织组成的网络，在国家民主基金会的支持下促进民主。她的近期出版物包括《21世纪韩国在中坚力量外交中的全球治理转型》（合编，2016年）和《韩国总统任期成功的关键》（合编，2013年和2016年）。

■ 排版由 白真景，高级研究员

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