[ADRN Issue Briefing] Расширение международного сотрудничества в борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе

Правительство Южной Кореи примет региональное совещание Индо-Тихоокеанского региона в рамках Второго саммита за демократию (S4D2). Второй глобальный саммит пройдет онлайн 29 марта, а на следующий день одновременно пройдут четыре региональных совещания в офлайн-формате. Правительство Кореи выбрало борьбу с коррупцией в качестве центральной повестки дня, требующей сотрудничества стран Индо-Тихоокеанского региона для эффективного решения.

Коррупция наносит вред всем аспектам человеческой жизни. Коррумпированные элиты часто обладают «экстрактивными экономическими институтами», разработанными для присвоения национального дохода и богатства в своих корыстных интересах, а не для пользы всего общества. [1] Хищническое и коррумпированное «государство-изгой» является худшей формой такого рода. Коррумпированное правительство подрывает способность осуществлять рациональное экономическое управление, искажая общественный спрос, извлекая затраты на взяточничество из государственных средств и выбирая фирмы в обратном порядке. [2] Такие разрушительные атрибуты усиливают недоверие между людьми, тем самым ограничивая развитие рынка, поскольку сообществам не хватает прочных связей сотрудничества, необходимых для их коллективного экономического роста. [3] Более того, клептократия – правительство, лидеры которого присваивают государственные средства, доступные через государственные учреждения – значительно подрывает демократию, поскольку лидеры нарушают демократические правила, чтобы сохранить свою политическую власть ради личного обогащения. Соответственно, клептократии, как правило, являются автократиями. [4] Transparency International (TI) выявила сильную связь между более высоким уровнем коррупции и нарушениями гражданских свобод. [5] Негативное социальное воздействие коррупции не менее значительно. Повсеместная коррупция, распространенная во всех сферах общества, снижает этические ценности и чувство социальной справедливости людей, что значительно затрудняет поддержание и управление такими сообществами в соответствии с верховенством права. Учитывая пагубное влияние коррупции на прозрачность, подотчетность и добросовестность; демократические страны должны работать вместе для борьбы с коррупцией и активно поддерживать усилия друг друга по борьбе с ней.

Состояние коррупции в Индо-Тихоокеанском регионе

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC) является единственным юридически обязательным универсальным инструментом по борьбе с коррупцией, а Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) является ведущим органом в глобальных усилиях по борьбе с коррупцией. Конвенция, принятая в октябре 2003 года и вступившая в силу в декабре 2005 года, по состоянию на ноябрь 2021 года имеет 140 подписавших сторон и 189 участников. Она охватывает многие различные формы коррупции, включая взяточничество, злоупотребление влиянием, злоупотребление служебным положением и различные акты коррупции в частном секторе. УНП ООН выделяет четыре основных аспекта Конвенции: превентивные меры, криминализация и правоприменительные меры, международное сотрудничество и возврат активов. [6]

Несмотря на то, что с момента вступления Конвенции в силу прошло семнадцать лет, коррупция во многих странах остается широко распространенной. Последний Индекс восприятия коррупции (CPI) от TI показывает, что средний мировой показатель восприятия коррупции в государственном секторе остается неизменным десятый год подряд, составляя всего 43 по шкале от 0 (высоко коррумпированный) до 100 (очень чистый). Примечательно, что 131 страна не добилась значительного прогресса в борьбе с коррупцией за последнее десятилетие. Две трети стран набрали менее 50 баллов, что указывает на серьезные проблемы с коррупцией, в то время как 27 стран находятся на самом низком уровне за всю историю. [7]

Хотя Азиатско-Тихоокеанский регион, безусловно, добился прогресса в борьбе с мелкой коррупцией за последнее десятилетие, неспособность справиться с «крупной коррупцией» привела к стагнации среднего показателя региона на уровне 45. Новая Зеландия, Гонконг и Сингапур занимают высшие позиции с показателями 88, 85 и 76 соответственно. Камбоджа, Афганистан и Северная Корея находятся внизу списка с показателями 23, 16 и 16 соответственно. Среди демократических стран региона Австралия и Япония получили 73 балла, в то время как Тайвань и Южная Корея остались на уровне 68 и 62 баллов соответственно.

Индекс верховенства права 2022Индекс верховенства права 2022 [8]измеряет отсутствие коррупции как один из элементов своего индекса верховенства права, наряду с ограничениями государственных полномочий, открытым правительством, фундаментальными правами, порядком и безопасностью, правоприменением, гражданским судопроизводством и уголовным судопроизводством. Среди стран Индо-Тихоокеанского региона Сингапур возглавляет шкалу от 0 (коррумпированный) до 1 (не коррумпированный) с показателем 0,91, за ним следуют Новая Зеландия (0,88), Гонконг (0,83), Япония (0,82), Австралия (0,81) и Южная Корея (0,66). Другие страны региона, однако, получили оценки ниже 0,5. Страны с высоким рейтингом по отсутствию коррупции также выделяются по общему показателю верховенства права на основе всех восьми элементов, включая Новую Зеландию (0,83), Австралию (0,79), Японию (0,79), Сингапур (0,78), Южную Корею (0,73) и Гонконг (0,73).

Эти индексы следуют традиционному определению коррупции, касающемуся незаконного злоупотребления государственным должностным положением в личных целях, таких как взяточничество, хищение и покупка голосов. Эти формы коррупции наиболее распространены в более бедных странах. Однако важно также признать, что существуют формы коррупции, связанные с незаконным обменом власти и прибыли между политическими элитами. Культивирование политических связей, финансирование избирательных кампаний и практика «вращающихся дверей» являются типичными примерами такого рода. Янг утверждает, что такого рода «неоправданное влияние богатства» часто встречается в богатых демократических странах в виде коррупции «денег за доступ». Среди 15 стран, коррупция в которых измеряется по четырем типам – мелкое хищение, крупное хищение, «скоростные деньги» и «деньги за доступ» – были идентифицированы 8 стран из Индо-Тихоокеанского региона. Среди них Бангладеш и Индонезия были признаны наиболее коррумпированными по всем четырем типам коррупции. Индия, Китай и Таиланд занимают следующие места, причем «скоростные деньги», «деньги за доступ» и мелкое хищение являются наиболее распространенными формами коррупции соответственно. Япония, Тайвань и Южная Корея считаются менее коррумпированными, хотя «деньги за доступ» являются для них более распространенной формой коррупции, как и для многих богатых демократических стран. Сингапур снова выделяется в этих данных как наименее коррумпированный по всем типам, при этом коррупция «денег за доступ» является для него самой высокой.[9]

Распространение антикоррупционных учреждений и текущие слабости в институциональной независимости и потенциале

Хотя Сингапур и Гонконг не являются демократиями, они примечательны отсутствием видимой коррупции. Обе страны обладают сильным государственным аппаратом, способным эффективно поддерживать порядок, безопасность и уголовное правосудие. Кроме того, они относительно рано создали независимые органы по расследованию коррупции: Бюро по расследованию коррупционной деятельности Сингапура было создано в 1952 году, а Независимая комиссия по борьбе с коррупцией Гонконга – в 1974 году. В отчете «Индекс верховенства права 2022»Индекс верховенства права 2022однако эти две страны получили более низкие оценки по фундаментальным правам и ограничениям государственных полномочий. Это означает, что, каким бы чистым ни было их правительство сейчас, оно может скатиться к коррупции, когда его властные структуры станут автократическими. Как гласит знаменитое высказывание лорда Эша: «Власть имеет тенденцию развращать; абсолютная власть развращает абсолютно».

Многие азиатские страны разработали уголовные кодексы и избирательное законодательство для наказания коррумпированных чиновников. Однако создание независимых органов, ответственных за мониторинг и расследование коррупции, пришлось ждать до 2000-х годов. Южная Корея приняла Закон о борьбе с коррупцией в 2001 году и на следующий год учредила Независимую комиссию по борьбе с коррупцией. Позднее она была объединена с Омбудсменом Кореи и Комиссией по административным апелляциям, которые в 2008 году сформировали нынешнюю Комиссию по борьбе с коррупцией и гражданскими правами (ACRC). Малайзия ввела Закон о борьбе с коррупцией в 1997 году, но приняла новый закон в 2009 году для создания Комиссии по борьбе с коррупцией как единого органа, ответственного за расследование любых форм коррупции и злоупотребления властью. Монголия сформировала Независимый орган по борьбе с коррупцией в 2007 году, в то время как Мьянма приняла закон о борьбе с коррупцией только в 2013 году и создала орган для наказания за взяточничество государственных должностных лиц. [10]В случае Индии страна приняла Закон о предотвращении коррупции также относительно рано, в 1988 году, для консолидации всех своих законов, касающихся коррупции со стороны гражданских служащих. Однако в 2013 году закон пришлось изменить, чтобы включить преступления, связанные с дачей взяток. В том же году были созданы «Локпал»ЛокпалиЛокаюктыдля расследования жалоб, полученных в отношении коррупции среди государственных служащих: [11]

Несмотря на распространение антикоррупционных законов и учреждений по всей Азии, они, как правило, слабы. Во-первых, это в значительной степени связано с тем, что большинство таких учреждений имеют форму специального государственного органа. Соответственно, им не хватает политической автономии, необходимой для независимого выполнения своих обязанностей, и они подвержены бюджетным ограничениям, налагаемым их правительствами. Если высшие ревизионные органы и другие надзорные механизмы не будут независимыми, создание антикоррупционного органа само по себе недостаточно для борьбы с коррупцией, вызванной раздутыми исполнительными полномочиями. Во-вторых, антикоррупционные учреждения могут работать эффективно только тогда, когда правительство предоставляет открытую и прозрачную информацию. Например, коррупционные преступления не выявляются, если процессы принятия решений хорошо документированы, а данные легко доступны общественности. В-третьих, антикоррупционные органы обычно не имеют полномочий напрямую возбуждать уголовные дела о коррупции, что приводит к необходимости сотрудничать с прокурорами и судами для криминализации и наказания лиц, уличенных в коррупции. Более фундаментально, судебная независимость и сильное законодательство в области борьбы с коррупцией должны распространяться на случаи «крупной коррупции», совершаемой влиятельными лидерами, которые часто использовали свое политическое положение для защиты себя от безнаказанности. Наконец, антикоррупционные реформы часто используются как инструмент политической борьбы для наказания оппонентов в слабых демократических государствах. Такой антикоррупционный натиск, как правило, эфемерный и не оказывает влияния на укрепление антикоррупционных институтов.

Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией за пределами Саммита

Коррупция все чаще становится трансграничным преступлением, поскольку политики, государственные служащие, представители частного сектора и преступные синдикаты создают международные сети. Признавая рост транснациональной коррупции, Генеральная Ассамблея ООН (UNGASS) провела Специальную сессию против коррупции в 2021 году, на которой государства-члены и стороны UNCAC приняли резолюцию. [12]На сессии была принята политическая декларация, призывающая к сильному международному сотрудничеству и помощи в предотвращении, выявлении, расследовании и преследовании коррупционных преступлений, а также в возвращении конфискованных активов. [13]

Существуют некоторые выводы, которые следует учитывать сторонам UNCAC в Индо-Тихоокеанском регионе. В области превентивных мер наиболее важным направлением будет предоставление независимости антикоррупционным органам, высшим ревизионным учреждениям и другим надзорным органам в соответствии с принципами внутреннего права. Используя возможность собраться в рамках повестки дня S4D2 по борьбе с коррупцией, государства Конвенции в Индо-Тихоокеанском регионе могли бы рассмотреть возможность формирования сети антикоррупционных органов, которые могли бы учиться друг у друга. При полном уважении к различным национальным законам друг друга они могли бы совместно работать над улучшением наращивания потенциала антикоррупционных органов. Таким образом, техническая помощь по сбору данных и цифровизации государственных услуг и закупок будет перспективным направлением для сотрудничества.

В области криминализации и правоприменения декларация призывает государства-участников соблюдать соответствующие обязательства, установленные для уголовных преступлений, связанных с подкупом национальных государственных должностных лиц, активным подкупом иностранных государственных должностных лиц и международных организаций, хищением, отмыванием денег и воспрепятствованием правосудию, как это предусмотрено UNCAC. Признавая пересекающуюся миссию управления ООН, политическая декларация UNGASS по борьбе с коррупцией призывает к координации и сотрудничеству с Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности (UNTOC). Делл также подчеркивает сочетание UNTOC и других соглашений по правам человека с UNCAC, поскольку коррупция все чаще становится проблемой, охватывающей несколько юрисдикций и множество международных соглашений. [14]

В отношении трансграничного перемещения людей и денег декларация UNGASS предлагает использовать Международную организацию уголовной полиции (INTERPOL), Инициативу по возврату похищенных активов (StAR) (под эгидой Всемирного банка и УНП ООН) и новую Глобальную оперативную сеть правоохранительных органов по борьбе с коррупцией (под эгидой УНП ООН). StAR предоставляет как неформальную, так и формальную помощь, требующую взаимных правовых запросов. [15]

Поскольку коррупция приобретает транснациональный характер, существующие правоприменительные меры в значительной степени неадекватны для борьбы с ней, поскольку они ограничены внутренними границами на уровне государств. Отчет TI «Экспорт коррупции 2022»Экспорт коррупции 2022, [16]который оценивает усилия 47 ведущих стран-экспортеров по обеспечению соблюдения законодательства в период 2018-2021 годов, сообщает, что правоприменение продолжает снижаться, и только Швейцария и США остаются единственными активными правоприменителями. С другой стороны, 38 стран, на долю которых приходится 55 процентов всего мирового экспорта, имеют ограниченное или нулевое правоприменение. Если преждевременно принимать закон, подобный Закону США о борьбе с коррупцией за рубежом (FCPA), страны Индо-Тихоокеанского региона могут рассмотреть возможность обмена информацией и сотрудничества между аналогичными правоохранительными органами по борьбе с коррупцией. В печально известном деле 1MDB благодаря такому сотрудничеству Goldman Sachs было расследовано по крайней мере 14 регуляторами за его роль в скандале. Малайзия, Сингапур, Великобритания и США совместно добились штрафов на сумму 2,3 миллиарда долларов США и взысканий на сумму 606 миллионов долларов США. [17]

Коррупция является общей проблемой для всех стран, независимо от уровня их демократизации. Соответственно, все приглашенные на региональную конференцию S4D2 в Индо-Тихоокеанском регионе лидеры стран должны иметь стимул для сотрудничества, будь то посредством технической помощи или сотрудничества в правоприменительной деятельности. Саммит, объединяющий лидеров стран, должен способствовать их будущим усилиям, уделяя первоочередное внимание практическому сотрудничеству, необходимому для эффективной борьбы с коррупцией в регионе. ■

[1] Daron Acemoglu and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. New York: Crown. Kindle, 76.

[2]Донателла делла Порта. 2000. «Социальный капитал, доверие к правительству и политическая коррупция». В кн.: Disaffected Democracies, под ред. Сьюзан Фарр и Роберта Патнэма, 202–228. Принстон: Princeton University Press.

[3] Майкл Вулкок. 1998. «Социальный капитал и экономическое развитие: к теоретическому синтезу и политической базе», Theory and Society 27, 2: 151–208.

[4] Мейн утверждает, что некоторая часть клептократической прибыли реинвестируется в политические кампании или в медиакомпании для формирования нарратива клептократа. Примером может служить владение Даригой Назарбаевой крупнейшей медиакомпанией Казахстана «Хабар». Томас Мейн. 2002. «Что такое клептократия и как она работает». Chatham House, 4 июля. https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work.

[5] Transparency International. 2022. «Индекс восприятия коррупции за 2021 год». 9. https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf.

[6] Управление ООН по наркотикам и преступности. 2003. «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции». https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html.

[7] Transparency International, «Индекс восприятия коррупции за 2021 год». https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8] World Justice Project. 2022. «Индекс верховенства права за 2022 год». https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf. В отчете оцениваются 140 стран, включая Гонконг, но не Тайвань.

[9] Юэнь Юэнь Ян. 2020. «Деконструкция коррупции: пересмотр шести вопросов о коррупции». Global Perspectives 1,1. https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036.

[10] Asia Democracy Research Network. 2018. «Борьба с коррупцией ради чистого управления в Азии: страновые примеры». http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49.

[11] Яшрадж Баис. (б.д.). «Антикоррупционные законы в Индии с последними судебными решениями: полное руководство». https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html.

[12] Управление ООН по наркотикам и преступности. 2021. «Резолюции и решения, принятые Конференцией государств — участников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13] Эта декларация имеет длинное название: Генеральная Ассамблея ООН. 2021. «Наше общее обязательство по эффективному решению проблем и международных мер по предотвращению и борьбе с коррупцией и укреплению международного сотрудничества». https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14] Джиллиан Делл. 2021. «ООН и крупномасштабная коррупция: время выйти из разрозненности». Transparency International. https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos.

[15] Неформальная помощь включает получение информации из реестров собственности или компаний, информации из полицейских баз данных или установление личности свидетелей. Неформальная помощь может быть чрезвычайно полезна для определения направления расследования, а также необходимости и объема формальной помощи. Однако для судебного процесса требуются запросы о взаимной правовой помощи (МПП). Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC) действует как многосторонний договор о МПП, в том числе для целей возвращения активов. https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16] Transparency International 2022. «Экспорт коррупции 2022». https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17] Там же. 26.

■ Ли Сок Чжон — профессор государственного управления Университета Сонгюнгван и старший научный сотрудник Института Восточной Азии. С момента основания в 2015 году она руководит Исследовательской сетью по вопросам демократии в Азии (Asian Democracy Research Network), объединяя около девятнадцати исследовательских организаций по всей Азии для продвижения демократии при поддержке Национального фонда за демократию. Среди ее недавних публикаций — Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (ред. 2016) и Keys to Successful Presidency in South Korea (ред. 2013 и 2016).

■ Набор текста: Пэк Чин Кён, старший научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr