[ADRN Issue Briefing] Ampliación de la Cooperación Internacional contra la Corrupción en el Indo-Pacífico

El gobierno de Corea del Sur será el anfitrión de la reunión regional del Indo-Pacífico de la Segunda Cumbre por la Democracia (S4D2). La segunda cumbre global se llevará a cabo en línea el 29 de marzo, con cuatro reuniones regionales celebrándose simultáneamente fuera de línea al día siguiente. El gobierno coreano eligió la lucha contra la corrupción como una agenda central que requiere la cooperación de los países del Indo-Pacífico para abordarla de manera efectiva.

La corrupción daña todos los aspectos de la vida humana. Las élites corruptas a menudo ostentan "instituciones económicas extractivas", diseñadas para desviar los ingresos y la riqueza nacionales para sus propios intereses en lugar de para el beneficio de la sociedad en general.[1] Un "estado canalla" depredador y corrupto es la peor forma de esto. Un gobierno corrupto paraliza la capacidad de gestionar la economía de manera racional al distorsionar la demanda pública, extraer los costos del soborno del dinero público y seleccionar de manera inversa a las empresas.[2] Tales atributos perjudiciales aumentan la desconfianza entre las personas, limitando así el desarrollo del mercado, ya que las comunidades carecen de los sólidos lazos de cooperación necesarios para su crecimiento económico colectivo.[3] Además, la cleptocracia – un gobierno cuyos líderes se apropian de fondos públicos puestos a disposición por instituciones públicas – socava considerablemente la democracia, ya que los líderes rompen las reglas democráticas para mantener su poder político en aras del enriquecimiento personal. En consecuencia, las cleptocracias tienden a ser autocracias.[4] Transparency International (TI) ha identificado una fuerte asociación entre niveles más altos de corrupción y violaciones de las libertades civiles.[5] El impacto social negativo de la corrupción no es menos significativo. La corrupción rampante que prevalece en todas las áreas de la sociedad reduce los valores éticos y el sentido de justicia social de las personas, lo que hace considerablemente más difícil sostener y gobernar dichas comunidades de acuerdo con el estado de derecho. Dados los efectos perjudiciales que la corrupción tiene sobre la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad; los países democráticos deben trabajar juntos para combatir la corrupción y apoyarse activamente mutuamente en sus esfuerzos anticorrupción.

El Estado de la Corrupción en el Indo-Pacífico

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) es el único instrumento universal jurídicamente vinculante contra la corrupción, con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) como entidad líder en los esfuerzos globales de cooperación contra la corrupción. La Convención, adoptada en octubre de 2003 y en vigor desde diciembre de 2005, cuenta con 140 signatarios y 189 partes a noviembre de 2021. Cubre muchas formas diferentes de corrupción, incluyendo el soborno, la trata de influencias, el abuso de funciones y diversos actos de corrupción en el sector privado. La UNODC identifica los cuatro puntos destacados de la Convención como medidas preventivas, medidas de penalización y aplicación de la ley, cooperación internacional y recuperación de activos.[6]

Aunque han transcurrido diecisiete años desde la implementación de la Convención, la corrupción sigue siendo rampante en muchos países. El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) más reciente de TI informa que el promedio mundial de corrupción percibida en el sector público se mantiene sin cambios por décimo año consecutivo, con solo 43 en una escala entre 0 (altamente corrupto) y 100 (muy limpio). Es notable ver que 131 países no han logrado avances significativos contra la corrupción en la última década. Dos tercios de los países obtienen puntuaciones inferiores a 50, lo que indica que tienen graves problemas de corrupción, mientras que 27 países se encuentran en su puntuación más baja de la historia.[7]

Si bien la región de Asia y el Pacífico ciertamente ha progresado en el control de la corrupción menor en la última década, la incapacidad para abordar la gran corrupción ha mantenido la puntuación promedio de la región estancada en 45. Nueva Zelanda, Hong Kong y Singapur obtienen las puntuaciones más altas con 88, 85 y 76, respectivamente. Camboya, Afganistán y Corea del Norte se encuentran en la parte inferior con una puntuación de 23, 16 y 16, respectivamente. Entre las democracias de la región, Australia y Japón recibieron 73 puntos, mientras que Taiwán y Corea del Sur se mantuvieron en 68 y 62 puntos, respectivamente.

El Índice de Estado de Derecho 2022 [8] mide la ausencia de corrupción como uno de los elementos de su índice de estado de derecho, junto con las limitaciones al poder del gobierno, gobierno abierto, derechos fundamentales, orden y seguridad, aplicación de la normativa, justicia civil y justicia penal. Entre los países del Indo-Pacífico, Singapur encabeza la escala de 0 (corrupto) a 1 (no corrupto) con 0.91, seguido por Nueva Zelanda (0.88), Hong Kong (0.83), Japón (0.82), Australia (0.81) y Corea del Sur (0.66). Otros países de la región, sin embargo, recibieron puntuaciones inferiores a 0.5. Los que obtienen altas puntuaciones en ausencia de corrupción también destacan en la puntuación general del estado de derecho basada en los ocho elementos, incluyendo Nueva Zelanda (0.83), Australia (0.79), Japón (0.79), Singapur (0.78), Corea del Sur (0.73) y Hong Kong (0.73).

Estos índices siguen la definición convencional de corrupción relativa al abuso ilegal del cargo público para beneficio privado, como el soborno, la malversación y la compra de votos. Estas formas de corrupción son más rampantes en los países más pobres. Sin embargo, también es importante reconocer que existen formas de corrupción relacionadas con intercambios no ilegales de poder y beneficios entre las élites políticas. El cultivo de conexiones políticas, la financiación de campañas y las prácticas de puertas giratorias son ejemplos típicos de ello. Yang argumenta que este tipo de "influencia indebida de la riqueza" se encuentra a menudo en democracias ricas como una forma de corrupción de "dinero de acceso". De los 15 países cuya corrupción se mide por cuatro tipos —pequeño robo, gran robo, dinero de urgencia y dinero de acceso— se identificaron 8 países de la región del Indo-Pacífico. Entre ellos, Bangladesh e Indonesia fueron medidos como los más corruptos en los cuatro tipos de corrupción. India, China y Tailandia se clasifican a continuación, con el dinero de urgencia, el dinero de acceso y el pequeño robo como las formas de corrupción más altas, respectivamente. Japón, Taiwán y Corea del Sur se clasifican como menos corruptos, aunque su dinero de acceso es un tipo de corrupción más común, como es el caso de muchas democracias ricas. Singapur destaca nuevamente en estos datos como el menos corrupto en todos los tipos, siendo la corrupción por dinero de acceso la más alta.[9]

Difusión de Instituciones Anticorrupción y Debilidades Actuales en Independencia y Capacidad Institucional

Aunque Singapur y Hong Kong no son democracias, destacan por una ausencia visible de corrupción. Ambos poseen una sólida burocracia estatal capaz de mantener eficientemente el orden, la seguridad y la justicia penal. Además, introdujeron organismos independientes de investigación de la corrupción relativamente pronto, con la Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas de Singapur establecida en 1952 y la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong formada en 1974. En el informe del Índice de Estado de Derecho 2022, sin embargo, ambos obtienen una puntuación menor en derechos fundamentales y limitaciones al poder del gobierno. Esto significa que, por muy limpios que sean estos gobiernos ahora, pueden caer en la corrupción cuando sus estructuras de poder se autocratizan. Como dice la famosa declaración de Lord Ash: "El poder tiende a corromper; el poder absoluto corrompe absolutamente".

Muchos países asiáticos habían desarrollado códigos penales y leyes electorales para castigar a los funcionarios corruptos. Sin embargo, la creación de organismos independientes encargados de supervisar e investigar la corrupción tuvo que esperar hasta la década de 2000. Corea del Sur promulgó la Ley Anticorrupción en 2001 y lanzó la Comisión Independiente contra la Corrupción al año siguiente. Posteriormente, esta se fusionó con el Defensor del Pueblo de Corea y la Comisión de Apelaciones Administrativas, que en 2008 conformaron la actual Comisión de Lucha contra la Corrupción y los Derechos Civiles (ACRC). Malasia introdujo la Ley Anticorrupción en 1997, pero promulgó una nueva ley en 2009 para crear la Comisión Anticorrupción como una entidad única encargada de investigar cualquier forma de corrupción y abuso de poder. Mongolia formó la Autoridad Independiente contra la Corrupción en 2007, mientras que Myanmar promulgó la ley anticorrupción solo en 2013 y formó un organismo para castigar el soborno de funcionarios públicos.[10]. En el caso de la India, el país introdujo la Ley de Prevención de la Corrupción también relativamente pronto, en 1988, para consolidar todas sus leyes relativas a la corrupción por parte de funcionarios públicos. En 2013, sin embargo, la ley tuvo que ser enmendada para incluir los delitos de soborno. El Lokpal y los Lokayuktas se crearon para investigar las quejas recibidas sobre corrupción en funcionarios públicos en el mismo año: [11]

A pesar de la proliferación de leyes e instituciones anticorrupción en Asia, tienden a ser débiles. Primero, esto se debe en gran medida a que la mayoría de dichas instituciones toman la forma de un organismo gubernamental especial. En consecuencia, carecen de la autonomía política necesaria para llevar a cabo sus funciones de manera independiente y están sujetas a las limitaciones presupuestarias impuestas por sus gobiernos. A menos que los máximos órganos de auditoría y otros mecanismos de supervisión sean independientes, la creación de una entidad anticorrupción no es suficiente, en sí misma, para abordar la corrupción planteada por los poderes ejecutivos agigantados. Segundo, las instituciones anticorrupción solo pueden funcionar eficazmente cuando el gobierno proporciona información abierta y transparente. Por ejemplo, el delito de corrupción no se detecta a menos que los procesos de toma de decisiones estén bien documentados y los datos sean fácilmente accesibles al público. Tercero, los organismos anticorrupción generalmente no tienen la autoridad para hacer cumplir directamente los cargos de corrupción, lo que resulta en que tengan que trabajar con fiscales y tribunales para criminalizar y castigar a los encontrados culpables de corrupción. Más fundamentalmente, la independencia judicial y una legislación sólida sobre esfuerzos anticorrupción deben extenderse a los casos de gran corrupción cometidos por líderes poderosos, que a menudo han manipulado sus posiciones políticas para protegerse con impunidad. Finalmente, las reformas anticorrupción se utilizan a menudo como una herramienta de política de poder para castigar a los oponentes en democracias débiles. Dicha campaña anticorrupción tiende a ser efímera, sin efecto de fortalecimiento de las instituciones anticorrupción.

Cooperación Internacional contra la Corrupción más allá de la Cumbre

La corrupción se ha convertido cada vez más en un delito transfronterizo, ya que políticos, funcionarios públicos, actores del sector privado y sindicatos del crimen están formando redes internacionales. Reconociendo el aumento de la corrupción transnacional, la Asamblea General de la ONU (UNGASS) celebró la Sesión Especial contra la Corrupción en 2021, y los estados y partes miembros de la UNCAC adoptaron una resolución.[12] La sesión produjo una declaración política que pedía una fuerte cooperación y asistencia internacional en la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de delitos de corrupción, así como en la recuperación y devolución de activos confiscados.[13]

Hay algunas conclusiones a considerar para las partes de la UNCAC en el Indo-Pacífico. En el área de medidas preventivas, el área más importante en la que centrarse sería otorgar independencia a los organismos anticorrupción, las instituciones de auditoría suprema y otros organismos de supervisión de acuerdo con los principios del derecho interno. Aprovechando la oportunidad de reunirse bajo la agenda de corrupción de la S4D2, los estados del Indo-Pacífico de la Convención podrían considerar la formación de una red de organismos anticorrupción que puedan aprender de las experiencias mutuas. Al mismo tiempo que se respeta plenamente la diversidad de las leyes internas de cada uno, podrían trabajar juntos para mejorar el desarrollo de capacidades de los organismos anticorrupción. Como tal, la asistencia técnica en la recopilación de datos y la digitalización de los servicios gubernamentales y la contratación serían un área prometedora para la cooperación.

En el área de penalización y aplicación de la ley, la declaración insta a los estados partes a cumplir con las obligaciones pertinentes establecidas para los delitos relacionados con el soborno de funcionarios públicos nacionales, el soborno activo de funcionarios públicos extranjeros y organizaciones internacionales, la malversación, el lavado de dinero y la obstrucción de la justicia, según lo cubierto en la UNCAC. Reconociendo la misión de gobernanza superpuesta de la ONU, la declaración política anticorrupción de la UNGASS pide coordinación y cooperación con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC). Dell también enfatiza la combinación de la UNTOC y otros acuerdos de derechos humanos con la UNCAC, ya que la corrupción se está convirtiendo cada vez más en un problema multijurisdiccional que abarca numerosos acuerdos internacionales.[14]

Para el movimiento transfronterizo de personas y dinero, la declaración de la UNGASS sugiere utilizar la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), la Iniciativa de Recuperación de Activos Robados (StAR) (bajo el Banco Mundial y la UNODC), y la nueva Red Operativa Global de Autoridades de Aplicación de la Ley contra la Corrupción (bajo la UNODC). La StAR proporciona formas de asistencia tanto informal como formal que requieren solicitudes legales mutuas.[15]

Dado que la corrupción está adquiriendo un alcance transnacional, las respuestas actuales de aplicación de la ley son en gran medida inadecuadas para abordarla, ya que se limitan a las fronteras nacionales a nivel estatal. El informe de TI Exporting Corruption 2022, [16] que evalúa los esfuerzos de aplicación de la ley de 47 países exportadores líderes en el período 2018-2021, informa que la aplicación de la ley sigue disminuyendo, dejando solo a Suiza y a EE. UU. como los únicos aplicadores activos actuales. Por otro lado, 38 países que representan el 55 por ciento de todas las exportaciones mundiales tienen una aplicación limitada o nula. Si bien es prematuro promulgar una ley como la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero de los Estados Unidos, los países del Indo-Pacífico pueden considerar el intercambio y la cooperación entre organismos similares de aplicación de la ley para contrarrestar la corrupción. En el infame caso 1MDB, gracias a este tipo de cooperación, Goldman Sachs fue investigado por al menos 14 reguladores por su papel en el escándalo. Malasia, Singapur, el Reino Unido y los Estados Unidos trabajaron juntos para obtener 2.300 millones de dólares en multas y 606 millones de dólares en disgorgement.[17]

La corrupción es un problema común para todos los países, independientemente de su nivel de democratización. En consecuencia, todos los líderes de los países invitados a la conferencia regional del Indo-Pacífico de la S4D2 deberían tener el incentivo de abordar la cooperación, ya sea a través de asistencia técnica o cooperación en la aplicación de la ley. La reunión de líderes gubernamentales en la Cumbre debería mantener sus esfuerzos para el futuro, priorizando la cooperación orientada a la acción necesaria para combatir eficazmente la corrupción en toda la región. ■

[1] Daron Acemoglu y James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. Nueva York: Crown. Kindle, 76.

[2]Donatella della Porta. 2000. “Social Capital, Beliefs in Government, and Political Corruption.” En Disaffected Democracies, ed. Susan Pharr y Robert Putnam, 202-228. Princeton: Princeton University Press.

[3]Michael Woolcock. 1998. "Síntesis teórica y marco político para el capital social y el desarrollo económico", Theory and Society 27, 2: 151-208.

[4]Mayne afirma que parte de las ganancias cleptocráticas se reinvierte en campañas políticas o en empresas de medios para ayudar a enmarcar la narrativa del cleptócrata. La propiedad de Dariga Nazarbayeva de la mayor empresa de medios de Kazajstán, Khabar, es un buen ejemplo. Thomas Mayne. 2002. “What Is Kleptocracy and How Does It Work.” Chatham House, 4 de julio. https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work.

[5]Transparency International. 2022. “Corruption Perception Index 2021.” 9. https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf.

[6]Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. 2003. “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.” https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html.

[7]Transparency International, “Corruption Perception Index 2021.” https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8]World Justice Project. 2022. “Rule of Law Index 2022”. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf. El informe mide 140 países, incluido Hong Kong, pero no Taiwán.

[9]Yuen Yuen Yang. 2020. "Desagregando la corrupción: Revisando seis preguntas sobre la corrupción". Global Perspectives 1,1. https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036.

[10]Asia Democracy Research Network. 2018. “Combating Corruption toward Clean Governance in Asia: Country Cases.”http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49.

[11]Yashraj Bais. (s.f.). “Anti-Corruption Laws in India with Recent Judicial Pronouncements: A Complete Guide.” https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html.

[12]Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. 2021. “Resoluciones y decisiones adoptadas por la Conferencia de los Estados Parte en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.” https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13]Esta declaración tiene un título largo: Asamblea General de las Naciones Unidas. 2021. “Nuestro Compromiso Común para Abordar Eficazmente los Desafíos y las Medidas Internacionales para Prevenir y Combatir la Corrupción y Fortalecer la Cooperación Internacional.” https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14]Gillian Dell. 2021. “UN and Grand Corruption: Time to Break out of Silos.” Transparency International. https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos.

[15]La asistencia informal incluye la obtención de información de registros de propiedad o de empresas, información en bases de datos policiales o la identidad de testigos. La asistencia informal puede ser extremadamente útil para determinar la dirección de una investigación y la necesidad y el alcance de la asistencia formal. Sin embargo, para un proceso judicial, se requieren solicitudes de asistencia jurídica mutua (MLA). La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) actúa como un tratado multilateral de MLA, incluso a efectos de recuperación de activos. https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16]Transparency International 2022. “Exporting Corruption 2022.” https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17]Ibid.26.

■ Sook Jong Leees Profesora de Administración Pública en la Universidad Sungkyunkwan y Miembro Senior del East Asia Institute. Ha dirigido la Red de Investigación sobre Democracia Asiática desde su creación en 2015, liderando una red de aproximadamente diecinueve organizaciones de investigación en Asia para promover la democracia con el apoyo de la National Endowment for Democracy. Sus publicaciones recientes incluyen Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (ed. 2016) y Keys to Successful Presidency in South Korea (ed. 2013 y 2016).

■ Composición tipográfica de Jinkyung Baek, Investigadora Senior

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