[ADRN Issue Briefing] インド太平洋地域における腐敗対策の国際協力拡大

韓国政府は、第2回民主主義サミット（S4D2）のインド太平洋地域会合を主催する。第2回世界サミットは3月29日にオンラインで開催され、翌日には4つの地域会合が同時にオフラインで開催される。韓国政府は、効果的に対処するためにインド太平洋諸国の協力が必要な中心的な議題として、腐敗対策を選んだ。

腐敗は人間の生活のあらゆる側面に害を及ぼす。腐敗したエリート層は、より広範な社会の利益のためではなく、自己の利益のために国家の収入と富を吸い取るように設計された「収奪的な経済制度」をしばしば保有している。[1]略奪的で腐敗した「ならず者国家」はこの種の最悪の形態である。腐敗した政府は、公的資金からの賄賂のコストを負担し、企業の逆淘汰を行うことで、公的需要を歪め、合理的な経済管理を提供する能力を麻痺させる。[2]このような有害な属性は、人々の間の不信感を高め、それによって市場の発展を制限する。なぜなら、コミュニティは集団的な経済成長に必要な協力の強固な絆を欠いているからである。[3]さらに、クレプトクラシー（公的機関が利用可能にした公的資金を指導者が奪う政府）は、指導者が自己の富裕化のために政治的権力を維持するために民主的規則を破るため、民主主義を著しく損なう。したがって、クレプトクラシーはしばしば権威主義的になる傾向がある。[4]トランスペアレンシー・インターナショナル（TI）は、高いレベルの腐敗と市民的自由の侵害との間に強い関連性があることを特定している。[5]腐敗の社会への悪影響も同様に大きい。社会のあらゆる分野に蔓延する横行する腐敗は、人々の倫理観と社会正義の感覚を低下させ、法の支配に沿ってそのようなコミュニティを維持し統治することを著しく困難にする。腐敗が透明性、説明責任、誠実さに与える有害な影響を考慮すると、民主主義国は腐敗と戦うために協力し、互いの腐敗対策の取り組みを積極的に支援すべきである。

インド太平洋地域における腐敗の現状

国連腐敗防止条約（UNCAC）は、法的に拘束力のある唯一の普遍的な腐敗防止条約であり、国連薬物犯罪事務所（UNODC）が世界の腐敗防止協力努力における主導的な機関である。2003年10月に採択され、2005年12月に発効した同条約は、2021年11月現在、140の署名国と189の締約国を有している。同条約は、贈収賄、影響力の取引、職権乱用、および民間部門における様々な腐敗行為を含む、多くの異なる形態の腐敗を対象としている。UNODCは、同条約の4つのハイライトとして、予防措置、犯罪化と法執行措置、国際協力、資産回復を挙げている。[6]

同条約の実施から17年が経過したにもかかわらず、多くの国で腐敗は依然として蔓延している。TIの最新の腐敗認識指数（CPI）報告書によると、公的部門の腐敗認識の世界平均は10年連続で変化がなく、0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度でわずか43である。過去10年間で131カ国が腐敗対策において顕著な進歩を遂げていないことは注目に値する。3分の2の国が50点未満であり、深刻な腐敗問題を抱えていることを示しており、27カ国は過去最低のスコアを記録している。[7]

アジア太平洋地域は過去10年間で軽微な腐敗の抑制において確かに進歩を遂げたが、大規模腐敗への対処の失敗により、同地域の平均スコアは45で停滞している。ニュージーランド、香港、シンガポールはそれぞれ88、85、76で最高スコアを獲得している。カンボジア、アフガニスタン、北朝鮮はそれぞれ23、16、16で最下位にランクされている。同地域の民主主義国の中で、オーストラリアと日本は73点、台湾と韓国はそれぞれ68点と62点を獲得した。

「法の支配指数2022」 [8]は、政府権力の制約、オープンガバメント、基本的人権、秩序と安全、規制執行、民事司法、刑事司法を含む法の支配指数の一部として、腐敗の不在を測定している。インド太平洋諸国の中で、シンガポールは0（腐敗している）から1（腐敗していない）の尺度で0.91でトップであり、次いでニュージーランド（0.88）、香港（0.83）、日本（0.82）、オーストラリア（0.81）、韓国（0.66）が続いている。しかし、同地域の他の国々は0.5未満のスコアを獲得している。腐敗の不在で高評価を得ている国々は、ニュージーランド（0.83）、オーストラリア（0.79）、日本（0.79）、シンガポール（0.78）、韓国（0.73）、香港（0.73）を含む、全体的な法の支配スコアでも際立っている。

これらの指数は、贈収賄、横領、票の買収などの私的利益のための公職の違法な乱用に関する腐敗の従来の定義に従っている。これらの形態の腐敗は、貧しい国で最も蔓延している。しかし、政治エリート間の権力と利益の非合法な交換に関連する形態の腐敗が存在することも認識することが重要である。政治的つながりの育成、選挙資金調達、回転ドア慣行は、そのようなものの典型的な例である。楊は、これらの種類の「富の不当な影響」は、しばしば「アクセス・マネー」という形態の腐敗として、裕福な民主主義国で見られると論じている。腐敗を小規模窃盗、大規模窃盗、スピードマネー、アクセスマネーの4種類で測定している15カ国のうち、インド太平洋地域から8カ国が特定された。その中で、バングラデシュとインドネシアは、4種類すべての腐敗で最も腐敗していると測定された。インド、中国、タイはそれぞれスピードマネー、アクセスマネー、小規模窃盗を最も高い形態の腐敗として、次にランクされている。日本、台湾、韓国は腐敗が少ないとランクされているが、多くの裕福な民主主義国の場合と同様に、アクセスマネーがより一般的な形態の腐敗である。シンガポールは、アクセスマネーの腐敗が最も高いものの、すべての形態で最も腐敗が少ないという点で、再びこのデータで際立っている。[9]

腐敗防止機関の普及と、制度的独立性および能力における現在の弱点

シンガポールと香港は民主主義国ではないが、腐敗の顕著な不在で注目に値する。両国とも、秩序、安全、刑事司法を効率的に維持できる強力な国家官僚機構を有している。さらに、両国は比較的早期に独立した腐敗調査機関を導入しており、シンガポール腐敗行為調査局は1952年に設立され、香港独立腐敗防止委員会は1974年に設立された。しかし、「法の支配指数2022」報告書では、両国とも基本的人権と政府権力の制約のレベルは低い。これは、これらの政府がいかにクリーンであっても、権力構造が権威主義化された場合に腐敗に陥る可能性があることを意味する。アッシュ卿の有名な言葉にあるように、「権力は腐敗する傾向があり、絶対的な権力は絶対的に腐敗する」。

多くのアジア諸国は、腐敗した役人を罰するための刑法と選挙法を開発してきた。しかし、腐敗を監視および調査する独立機関の設立は2000年代まで待たなければならなかった。韓国は2001年に腐敗防止法を制定し、翌年独立腐敗防止委員会を立ち上げた。これは後に韓国オンブズマンと行政審判委員会と統合され、2008年に現在の腐敗防止・市民権委員会（ACRC）となった。マレーシアは1997年に腐敗防止法を導入したが、2009年に腐敗防止委員会を単一の機関として設立するための新しい法律を制定し、あらゆる形態の腐敗と権力の乱用を調査する任務を負った。モンゴルは2007年に独立腐敗防止庁を設立し、ミャンマーは2013年になって初めて腐敗防止法を制定し、公務員の贈収賄を罰する機関を設立した。[10]インドの場合、同国は公務員による腐敗に関連するすべての法律を統合するために、比較的早期の1988年に腐敗防止法を導入した。しかし、2013年には、贈賄行為を含めるために同法を改正する必要があった。同年、公務員に対する腐敗の苦情を調査するために「Lokpal」および「Lokayuktas」が設立された。[11]

アジアにおける腐敗防止法と機関の普及にもかかわらず、それらは弱い傾向がある。第一に、これは主に、そのような機関の大多数が特別な政府機関の形態をとっているためである。したがって、それらは独立して職務を遂行するために必要な政治的自律性を欠いており、政府によって課される予算上の制約を受けている。最高監査機関やその他の監督メカニズムが独立していない限り、腐敗防止機関の設立自体では、肥大化した行政権力によってもたらされる腐敗に対処することはできない。第二に、腐敗防止機関は、政府がオープンで透明な情報を提供する場合にのみ効果的に機能できる。例えば、意思決定プロセスが十分に文書化され、データが一般に容易にアクセスできない限り、腐敗犯罪は検出されない。第三に、腐敗防止機関は通常、腐敗の罪を直接執行する権限を持っておらず、腐敗の罪を犯したと判断された者を犯罪化し罰するために、検察官や裁判所と協力する必要がある。より根本的には、司法の独立性と腐敗防止努力に関する堅牢な立法は、しばしば免責特権で身を守るために政治的地位を操作してきた権力ある指導者によって犯された大規模腐敗の事例にまで及ぶ必要がある。最後に、腐敗防止改革は、しばしば権力政治の道具として、弱い民主主義国で反対者を罰するために使用される。そのような腐敗防止運動は、腐敗防止機関を強化する効果なしに、一時的なものになる傾向がある。

サミットを超えた腐敗対策の国際協力

政治家、公務員、民間セクター関係者、犯罪シンジケートが国際的なネットワークを構築するにつれて、腐敗はますます国境を越えた犯罪になっている。国際的な腐敗の増加を認識し、国連総会（UNGASS）は2021年に腐敗防止に関する特別会合を開催し、UNCAC加盟国および締約国は決議を採択した。[12]同会合では、腐敗犯罪の予防、検出、捜査、訴追、および没収された資産の回収と返還における強力な国際協力と支援を求める政治宣言が採択された。[13]

UNCACのインド太平洋締約国が考慮すべきいくつかの教訓がある。予防措置の分野では、最も重要な焦点は、国内法の原則に従って、腐敗防止機関、最高監査機関、およびその他の監督機関に独立性を付与することであろう。S4D2の腐敗議題の下で集まる機会を活用して、条約のインド太平洋諸国は、互いの経験から学ぶことができる腐敗防止機関のネットワークを形成することを検討できる。それぞれの国内法の多様性を十分に尊重しながら、腐敗防止機関の能力構築の改善に向けて協力することができる。このように、データ収集や政府サービスおよび調達のデジタル化に関する技術支援は、協力の有望な分野となるだろう。

犯罪化と法執行の分野では、同宣言は締約国に対し、UNCACでカバーされている、国内公務員の贈賄、外国公務員および国際機関の積極的贈賄、横領、マネーロンダリング、司法妨害に関連する犯罪行為について定められた関連義務を遵守するよう求めている。重複する国連のガバナンス任務を認識し、UNGASS腐敗防止政治宣言は、国連組織犯罪防止条約（UNTOC）との調整と協力を求めている。Dellは、腐敗がますます多くの国際協定をカバーする複数管轄区域の問題となっているため、UNTOCおよびその他の人権協定とUNCACを組み合わせることを強調している。[14]

人とお金の国境を越えた移動に関して、UNGASS宣言は、国際刑事警察機構（INTERPOL）、盗難資産回復（StAR）イニシアチブ（世界銀行およびUNDOCの下）、および新しい腐敗防止法執行当局グローバル運用ネットワーク（UNODCの下）の使用を提案している。StARは、非公式な支援と、法的措置の相互要求を必要とする正式な支援の両方の形態を提供する。[15]

腐敗が国際的な範囲を帯びるにつれて、現在の法執行機関の対応は、国内の州レベルの境界に限定されているため、それに対処するには大部分不十分である。TIの「Exporting Corruption 2022」は、[16]2018年から2021年の期間における47の主要輸出国における執行努力を評価しており、執行は引き続き低下しており、現在活動的な執行者はスイスと米国のみであると報告している。一方、世界の輸出の55％を占める38カ国は、執行が限定的であるか、全く執行がない。米国外国腐敗行為防止法のような法律を制定するのが時期尚早である場合、インド太平洋諸国は、腐敗に対抗するための同様の法執行機関間の交換と協力を検討することができる。悪名高い1MDB事件では、このような協力のおかげで、ゴールドマン・サックスは、スキャンダルにおけるその役割について少なくとも14の規制当局によって調査された。マレーシア、シンガポール、英国、米国は、23億ドルの罰金と6億600万ドルの返還金を得るために協力した。[17]

腐敗は、民主化のレベルに関係なく、すべての国にとって共通の問題である。したがって、S4D2インド太平洋地域会議に招待されたすべての国の指導者は、技術支援であれ法執行協力であれ、協力に対処するインセンティブを持つべきである。サミットで政府指導者を集めることは、地域全体で腐敗に効果的に対処するために必要な行動志向の協力を優先することによって、将来のために彼らの努力を持続させるべきである。■

[1]Daron Acemoglu and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail. 76. New York: Crown. Kindle, 76.

[2]ドナテラ・デッラ・ポルタ。2000年。「社会的資本、政府への信頼、政治的腐敗」。『Disaffected Democracies』、スーザン・ファール、ロバート・パットナム編、202-228ページ。プリンストン：プリンストン大学出版局。

[3]マイケル・ウールコック。1998年。「社会的資本と経済発展：理論的統合と政策的枠組みに向けて」。『Theory and Society』27巻2号、151-208ページ。

[4]メイネによれば、一部の盗賊政治的利益は、政治献金やメディア企業に再投資され、盗賊政治家の物語を形成するのに役立つ。ダリガ・ナザルバエバがカザフスタンの最大手メディア企業ハバルを所有しているのはその良い例である。トーマス・メイネ。2002年。「盗賊政治とは何か、そしてそれはどのように機能するのか」。Chatham House、7月4日。https://www.chathamhouse.org/2022/07/what-kleptocracy-and-how-does-it-work。

[5]トランスペアレンシー・インターナショナル。2022年。「腐敗認識指数2021」。9ページ。https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf。

[6]国連薬物犯罪事務所。2003年。「国連腐敗防止条約」。https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/uncac.html。

[7]トランスペアレンシー・インターナショナル、「腐敗認識指数2021」。https://images.transparencycdn.org/images/CPI2021_Report_EN-web.pdf

[8]World Justice Project。2022年。「法の支配指数2022」。https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2022.pdf。この報告書は香港を含む140カ国を測定しているが、台湾は含まれていない。

[9]ユエン・ユエン・ヤン。2020年。「腐敗の解体：腐敗に関する6つの問いの再検討」。『Global Perspectives』1巻1号。https://doi.org/10.1525/gp.2020.12036。

[10]アジア民主主義研究ネットワーク。2018年。「アジアにおけるクリーン・ガバナンスに向けた腐敗との闘い：国別事例」。http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=5&sp=%26sp%5B%5D%3D1%26sp%5B%5D%3D2%26sp%5B%5D%3D3&pn=1&st=&acode=Multimedia&code=&at=view&idx=49。

[11]ヤシュラジ・バイス。(n.d.)。「インドにおける反腐敗法と最近の司法判決：完全なガイド」。https://www.legalserviceindia.com/legal/article-9085-anti-corruption-laws-in-india-with-recent-judicial-pronouncements-a-complete-guide.html。

[12]国連薬物犯罪事務所。2021年。「国連腐敗防止条約締約国会議で採択された決議及び決定」。https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9-resolutions.html#Res.9-2

[13]この宣言には長いタイトルがある：国連総会。2021年。「腐敗の防止と闘い、国際協力を強化するための課題と国際的措置に効果的に対処するための我々の共通のコミットメント」。https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/138/82/PDF/N2113882.pdf?OpenElement

[14]ジリアン・デル。2021年。「国連と大規模腐敗：サイロから抜け出す時」。トランスペアレンシー・インターナショナル。https://www.transparency.org/en/blog/un-grand-corruption-organised-crime-break-out-of-silos。

[15]非公式な支援には、不動産または会社登記簿からの情報取得、警察データベースの情報、または証人の身元確認が含まれる。非公式な支援は、捜査の方向性、および公式な支援の必要性と範囲を決定する上で非常に有用である。しかし、司法手続きのためには、共助（MLA）要請が必要である。国連腐敗防止条約（UNCAC）は、資産回復の目的を含む、共助のための多国間条約として機能する。https://star.worldbank.org/focus-area/international-cooperation

[16]トランスペアレンシー・インターナショナル2022年。「輸出される腐敗2022」。https://files.transparencycdn.org/images/2022-Report-Slim-version-Exporting-Corruption-EN.pdf

[17]同上。26ページ。

■ イ・スクジョンは、成均館大学公共経営学部教授であり、東アジア研究所の上級研究員である。彼女は2015年の設立以来、アジア民主主義研究ネットワークを率いており、ナショナル・エンダウメント・フォー・デモクラシーの支援を受けてアジア全域の約19の研究機関のネットワークを主導している。彼女の最近の出版物には、『Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century』（編著、2016年）、『Keys to Successful Presidency in South Korea』（編著、2013年および2016年）がある。

■ タイプセット：ペク・ジンギョン、上級研究員

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