[ADRN 简报] 应对迫在眉睫的粮食危机与维护印度尼西亚的政治稳定

引言

预计包括印度尼西亚在内的许多国家将面临新一轮的粮食不安全。这场迫在眉睫的粮食危机不仅归因于乌克兰战争和 COVID-19 大流行扰乱了全球粮食供应链，还归因于其他冲突、自然灾害、气候变化以及长期以来威胁全球粮食系统的不可持续农业实践。全球食品价格指数自 2020 年 9 月开始上涨，并于 2022 年 3 月达到峰值（联合国粮食及农业组织，2022）。截至 2022 年 7 月，该指数仍比 2014-2016 年的平均水平高出约 40%。

当食品价格飙升时，例如在 2007-2008 年全球粮食危机期间，粮食出口国面临巨大的国内政治压力，要求禁止出口农产品和食品商品。尽管如印度尼西亚最近禁止棕榈油出口所示，出口禁令并不一定会降低价格（Wihardja 和 Patunru，2022），但它们通常会对粮食系统的其他部分产生不利影响，例如推高全球价格，特别是如果禁令是由主要食品商品生产商和出口商实施的，会导致农民收入锐减，并抑制未来的种植和收割。

与此同时，管理国际贸易体系的世界贸易组织（WTO）拥有限制进口保护主义的工具，但缺乏限制政府禁止出口能力的有效机制（Barret，2022）。鉴于出口禁令可能加剧恐慌并引发全面危机，这在全球粮食系统中造成了一个不必要且危险的漏洞。随着乌克兰战争的持续，粮食日益被用作外交武器（Schiffling 和 Kanellos，2022）。截至 5 月下旬，全球 10% 的卡路里摄入量受到至少 23 个国家（包括印度尼西亚）的出口限制。

乌克兰战争还导致能源价格飙升，特别是石油和天然气。天然气是生产尿素肥料的原材料，而尿素是粮食生产系统的关键投入。同样，石油是全球物流和贸易系统的关键投入。2022 年 2 月乌克兰战争爆发后，全球粮食危机的威胁变得显而易见，部分原因是粮食作物生产投入成本的飞涨。

其他国家的例子表明，食品价格上涨加上薄弱的社会保障体系，增加了政治不稳定的风险。例如，2007-2008 年的全球粮食危机引发了约四大洲国家的国内政治动荡和内战，包括利比亚、突尼斯、叙利亚和也门（Barret，2022）。幸运的是，全球粮食危机对印度尼西亚经济的影响并不显著，因为由于有利的天气条件，大米产量保持正常。大米库存管理和价格稳定政策相当有效，因此在危机期间价格没有大幅上涨。部分原因是总统苏西洛·班邦·尤多约诺（Yudhoyono）在其任期内食品价格相对稳定，因此在 2009 年大选中成功连任。

与该地区邻国相比，印度尼西亚的食品价格本已偏高。在 2012 年至 2020 年期间，印度尼西亚的大米价格平均是越南、缅甸、柬埔寨和泰国的两倍多，比菲律宾高约 25%（世界银行，2020a）。此外，印度尼西亚的社会保障体系存在薄弱环节和差距（世界银行，2020b）。例如，目前的系统无法更新用于社会援助计划（DTKS）的目标社会登记册，以纳入新贫困家庭（因 COVID-19 或自然灾害等突发冲击而陷入贫困的家庭），因为允许家庭自我注册援助的按需窗口/应用程序受到限制。社会援助的覆盖范围也偏向有子女的贫困家庭，而忽视老年人和残疾人。

在 COVID-19 大流行持续的余波中，今年 3 月至 6 月期间翻倍的高通胀率将考验佐科政府能否控制高通胀（尤其是食品价格）并维持政治稳定。随着 2024 年总统大选的临近，食品价格的长期上涨可能会削弱其政党连任的机会。本文分析了印度尼西亚如何应对迫在眉睫的粮食危机以维持政治稳定。

全球粮食经济

自 COVID-19 大流行开始以来出现的全球粮食供应链中断，因东欧及其他地区的地缘政治紧张局势而加剧。2022 年 6 月，小麦价格[1]达到每吨 650 美元创纪录高位，是 2019 年平均价格的三倍多。幸运的是，自大流行开始以来一直高企的全球大米价格已开始稳定。泰国和越南的稻米产量表现良好，并有助于稳定全球大米价格。印度尼西亚 2021 年的稻米产量显示出复苏迹象，尽管收获面积从 2020 年的 1066 万公顷大幅下降至 2021 年的 1041 万公顷，减少了 24.5 万公顷（2.35%）。

受粮食危机和全球经济危机的影响，植物油价格也随之上涨。全球植物油价格在 2007-2008 年全球粮食危机、2011 年大宗商品价格高企时期以及 COVID-19 大流行期间达到峰值。[2]

随着国内食用油零售价失控飙升，印度尼西亚于 2022 年 4 月屈服于政治压力，禁止出口毛棕榈油（CPO）及其衍生产品，以确保国内供应。与此同时，印度也禁止出口小麦和糖，以确保其国内需求。马来西亚禁止出口活鸡到新加坡。就印度尼西亚而言，一刀切的棕榈油出口禁令导致印度尼西亚损失出口收入，但并未降低国内价格。此外，尽管出口禁令很快被解除，但到 2022 年 5 月，出口禁令对上游棕榈油农民造成了不利影响。鲜果串（棕榈油厂的原材料）的价格自 2022 年 6 月中旬以来一直保持在每公斤 600 印尼盾的创纪录低位，这已严重降低了小型棕榈油农民的收入。

全球粮食危机的威胁也源于生产投入成本的增加——主要是化肥，还有能源。农民受到的影响最为严重。乌克兰战争导致全球化肥价格飙升，因为俄罗斯和乌克兰都是用于生产化肥的天然气的主要生产国。由于国际油价上涨，全球市场尿素价格在战争前已从 2021 年 9 月的约 400 美元上涨到 2021 年 11 月的近 1000 美元。印度尼西亚非补贴尿素肥料价格从 2022 年 1 月的每公斤 7000 印尼盾上涨到 2022 年 2 月的每公斤 10000 印尼盾以上，这使得印度尼西亚政府难以提供仅为每公斤 2250 印尼盾的补贴价格。印度尼西亚及其他国家的农民不得不承担食品和农业生产投入成本飙升的负担。生产者价格指数（PPI）衡量的生产者层面通胀远高于消费者层面通胀（CPI），这表明农民无法将高昂的投入成本转嫁给消费者。

印度尼西亚的政策应对

第一，自 2020 年初以来，印度尼西亚已推出政策举措，通过土地扩张和集约化战略来提高粮食产量和生产力。印度尼西亚在加里曼丹中部、北苏门答腊、东努沙登加拉等地开发了粮食种植区。加里曼丹中部卡普阿斯、普朗皮萨乌和古农马斯地区的 10 万公顷土地已划拨给农业。在那里，主要由小农户和一些国有企业（SOEs）种植水稻、玉米、木薯、园艺作物和种植园作物。一些小农户也参与了北苏门答腊胡姆班哈斯胡丹地区的粮食种植区扩张，主要种植葱、辣椒、土豆和一些大蒜。东努沙登加拉中苏巴地区也开辟了新的农田，用于种植水稻、玉米和高粱。

不幸的是，两年后，粮食种植区并未显著促进印度尼西亚的粮食产量和粮食安全。土壤酸性、肥力低下和泥炭地转化等问题需要更系统地解决，才能使该举措有意义地提高粮食产量和安全。将森林和泥炭地转化为农业用地以生产粮食，存在很高的可持续性风险，特别是如果水管理和排水系统破坏了自然蓄水和泥炭地系统。此外，新开垦的农田通常需要一段时间才能开始生产。因此，我们不能期望立即提高产量和生产力。

第二，已在现有粮食生产经营中实施集约化战略，主要针对水稻、玉米和园艺作物。在所有生产中心推广了综合害虫管理以及小农户之间更公平地分配和利用化肥、农药和除草剂。通过使用高产品种以及抗旱和抗涝品种进行集约化种植，对于提高粮食产量至关重要，并将成为未来几年气候变化适应战略的重要组成部分。在过去两年中，此类集约化战略已显示出积极成果，但仍需持续监测。中央统计局（BPS）的数据显示，2021 年稻米产量为 5440 万吨（干谷），相当于 3140 万吨大米，高于 3000 万吨的大米消费量。2021 年稻米生产力为每公顷 5.2 吨，比 2020 年增长 1.96%。截至 2022 年 4 月，稻米产量已达 1350 万吨，几乎是 2021 年全年产量的一半（Badan Pusat Statistik，2022）。

第三，政府还通过考虑农场内外活动（即生产、加工、分销、贸易和消费）来转变其粮食系统方法。这种更全面的方法旨在总体上实现改善的粮食安全、社会福利和环境福利成果。在此背景下，粮食安全包括粮食可获得性、粮食可及性和粮食利用性。粮食可持续性意味着对以下方面产生积极的粮食系统成果：（1）社会福利，包括就业、收入水平、人力资本、社会资本和政治资本；以及（2）环境健康，包括生态系统内的存量和流量、生态系统服务、自然资本等。2021 年，印度尼西亚政府颁布了第 66/2021 号总统条例，设立了国家粮食局（NFA），负责管理粮食安全的三大重要维度——可获得性、可及性和利用性。国家粮食局与政府其他机构/部门和国有企业一起，负责维持充足的粮食供应，管理粮食储备，并实现粮食消费多样化，以实现更健康、更均衡的饮食，同时推广本地食品消费（另见 Wihardja 和 Negara，2022）。

第四，政府正致力于确保一个可持续和有韧性的粮食系统（SRFS），该系统能够提供健康均衡的饮食。追求 SRFS 也与扶贫、可持续自然资源管理、生态系统保护以及气候变化减缓和适应高度兼容。通过化肥、过量农药以及将天然林地转化为超集约化农业区进行粮食生产是不可持续的。SRFS 将能够恢复退化土地和生态系统，恢复其自然状态，从而提高生产力。例如，这可以通过发展有机农业和平衡使用有机和化肥来实现。

第五，政府正致力于提高临时无条件现金转移计划（BLT）以及家庭希望计划（PKH）和非现金食品援助（BPNT）等社会援助计划在城市和偏远农村地区的有效性。这项努力与指导和赋能农民进行精准农业、数字化粮食价值链以及支持 ABGC 四重螺旋合作（学术界、商业界、政府和公民社会）、创新生态系统以及更具包容性的研发（R&D）战略的整合相结合。

区域和全球粮食贸易与合作

很少有国家能够完全自给自足并实现粮食安全。印度尼西亚也不例外。印度尼西亚的粮食进口量和占商品总进口的份额均有所增加，从 2010 年的 115 亿美元（8.4%）增至 2021 年的 226 亿美元（11.5%）（Comtrade，2022）。尽管全球消费的粮食中只有约四分之一是国际贸易的，但国际贸易在稳定许多粮食进口国的粮食价格方面发挥着关键作用，因为价格对市场上的任何微小赤字都非常敏感（Barret，2022）。印度尼西亚作为一个相对较大的粮食进口国，依赖国际贸易来管理其粮食赤字和稳定价格。

关于粮食进出口禁令以及参与国际粮食贸易的问题在行为上是相关的，并且与缺乏或不存在全球和区域粮食合作（如全球和区域粮食缓冲储备）息息相关。对迫在眉睫的粮食短缺（无论是真实的还是感知的）的恐惧，往往会促使国家和家庭从“准时制”转向“以防万一”模式，导致自我实现的预言，因为国家和家庭的囤积行为会加剧恐慌并引发全面的危机。但通过合作，国家和家庭可以在粮食供应或价格出现小波动时抵制囤积或禁止出口。国际粮食贸易的信心可以经受住风暴。如果存在区域或全球粮食储备缓冲，并且在供应链、天气、地缘政治或其他方面出现中断时随时可以部署，那么国家就不太可能采取粮食自给自足的方法，而更可能参与国际贸易。

印度尼西亚作为 G20 主席国和东盟 2023 年轮值主席国，可以在当前的全球粮食危机中帮助确保贸易开放，并朝着全球和区域粮食合作迈出具体步伐。在 G20 框架下，印度尼西亚可以巩固和加强现有机制，例如在 2011 年 G20 主席国任期内启动的农业市场信息系统（AMIS），并与联合国危机应对小组和全球农业与粮食安全计划（GAFSP）协调努力。通过东盟，印度尼西亚可以利用现有机制，包括东盟粮食安全储备委员会、东盟粮食安全信息系统、东盟+3 应急大米储备以及《东盟综合粮食安全框架》和《东盟地区粮食安全行动战略计划》（SPA-FS）2021-25。

争议点

印度尼西亚为提高粮食安全所做的努力必须与其对可持续性和减少温室气体排放的承诺相一致，这一点至关重要。农业活动占全球温室气体（GHG）总排放量的 19% 至 29%（世界银行，2021）；在十个东盟经济体中，有六个经济体的温室气体排放量最大比例来自农业。绿色化不可持续的农业实践对于可持续粮食安全至关重要。

此外，印度尼西亚的粮食安全也应在政府雄心勃勃的毛棕榈油（CPO）生物柴油政策的背景下看待，该政策可能在能源安全和粮食安全之间产生紧张关系。以 CPO 为基础的生物柴油政策规定，化石燃料必须与 30% 的棕榈油混合，旨在确保能源供应、减少碳排放和减少印度尼西亚的贸易逆差。然而，一项研究发现，如果该计划持续到 2030 年，其 CPO 出口收入的削减幅度将超过柴油进口节省的金额，并将侵占用于食品的棕榈油供应，因此需要将用于棕榈油生产的土地面积增加 48% 至 76% 才能满足总需求（Halimatussadiah 等人，2021）。

管理粮食危机对于任何民主国家维持其合法性和政治稳定都至关重要。印度尼西亚对迫在眉睫的粮食危机的应对是全面的，从扩大和加强粮食生产到扩大和改革社会援助计划。但其应对措施也夹杂着民粹主义和易犯错误的政策，例如临时禁止棕榈油出口。鉴于粮食供应链已经区域化或全球化，民族主义保护主义措施只会适得其反。粮食供应链需要被视为全球公共产品。因此，世界各国应合作解决当前的粮食危机。

参考文献

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. UN Comtrade Database. https://comtrade.un.org/

联合国粮食及农业组织。2022年。“世界粮食形势——粮农组织食品价格指数”。https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. “印度尼西亚的累进生物柴油政策：政府的经济主张是否站得住脚？”Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, and Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022. “食品价格：各国如何利用全球危机获得地缘政治权力。”The Conversation. 食品价格：各国如何利用全球危机获得地缘政治权力 (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, and Siwage Dharma Negara. 2022. “印度尼西亚新食品署：没有快速的食品解决方案。”Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Wihardja, Maria Monica, and Arianto Patunru. 2022. “禁还是不禁？印度尼西亚如何克服全球粮食危机。” Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

世界银行. 2021. “气候智慧型农业.” https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

世界银行. 2020a. 印度尼西亚经济展望. 2020年12月. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

世界银行. 2020b. 印度尼西亚经济展望. 2020年7月. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2]印度尼西亚的原棕榈油（CPO）一直令欧洲联盟（EU）感到严重关切，欧盟歧视来自印度尼西亚棕榈油的生物柴油产品。印度尼西亚目前正就欧盟的CPO歧视问题向世界贸易组织争端解决机构（DSB）提起法律诉讼。

■ Bustanul Arifin是UNILA农业经济学教授，INDEF的董事会委员和高级经济学家。

■ Maria Monica Wihardja是ISEAS-Yusof Ishak研究所的经济学家和访问学者。

■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部主任∙高级研究员

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