[ADRN Issue Briefing] インドネシアにおける食料危機への対応と政治的安定の維持

はじめに

インドネシアを含む多くの国々が、新たな食料不安の波に見舞われると予測されています。この差し迫った食料危機は、ウクライナでの戦争やCOVID-19パンデミックによる世界的な食料サプライチェーンの混乱だけでなく、長年にわたり世界の食料システムを脅かしてきた他の紛争、自然災害、気候変動、持続不可能な農業慣行にも起因しています。世界食料価格指数は2020年9月に上昇を開始し、2022年3月にピークに達しました（国連食糧農業機関、2022年）。2022年7月時点でも、同指数は2014-2016年の平均を約40％上回っていました。

食料価格が高騰すると、2007-2008年の世界的な食料危機時のような状況では、食料輸出国に対して農産物・食料品の輸出を禁止する国内政治的な圧力が強まります。インドネシアによる最近のパーム油輸出禁止が示すように（Wihardja and Patunru, 2022）、輸出禁止が必ずしも価格を下げるわけではありませんが、通常は食料システム他地域に悪影響を及ぼします。特に主要生産国・輸出国による禁止の場合、世界価格の上昇、農家の収入の激減、将来の作付け・収穫への意欲減退などを引き起こします。

同時に、国際貿易システムを統括する世界貿易機関（WTO）は、輸入における保護主義を制限する手段を持っていますが、政府の輸出禁止能力を制限する効果的なメカニズムを欠いています（Barret, 2022）。輸出禁止はパニックを増幅させ、全面的な危機を引き起こす可能性があることを考えると、これは世界の食料システムに不必要で危険な抜け穴を生み出しています。ウクライナでの戦争が続く中、食料はますます外交的な武器として使用されています（Schiffling and Kanellos, 2022）。5月下旬現在、世界カロリーの10％が、インドネシアを含む23カ国以上によって輸出制限下に置かれています。

ウクライナでの戦争は、特に石油とガスのエネルギー価格の高騰も引き起こしています。ガスは、食料生産システムに不可欠な投入財である尿素肥料の製造に使用される原材料です。同様に、石油は世界の物流・貿易システムに不可欠な投入財です。2022年2月にウクライナ戦争が勃発した後、食料危機の世界的な脅威は、食料作物生産の投入コストの急騰も一因となって、明白になりました。

他国の例は、食料価格の上昇と脆弱な社会保護制度が政治的不安定のリスクを高めることを示しています。例えば、2007-2008年の世界的な食料危機は、リビア、チュニジア、シリア、イエメンを含む約4ダースの国々で国内の政治的混乱と内戦を引き起こしました（Barret, 2022）。幸いなことに、インドネシア経済に対する世界的な食料危機の影響は、好天候による米生産の正常化のため、それほど大きなものではありませんでした。米の備蓄管理と価格安定政策はかなり効果的であったため、危機中に大幅な価格高騰はありませんでした。食料価格が彼の指導下で比較的安定していたことも一因となり、ユドヨノ大統領は2009年の総選挙で再選されました。

インドネシアの食料価格は、地域近隣諸国と比較して、もともと高い水準にあります。2012年から2020年の間、インドネシアの米価格は、ベトナム、ミャンマー、カンボジア、タイの平均価格の2倍以上、フィリピンの価格より約25％高でした（世界銀行、2020a）。さらに、インドネシアの社会保護制度には弱点とギャップがあります（世界銀行、2020b）。例えば、現行制度では、社会扶助プログラムのターゲティングに使用される社会登録簿（DTKS）を、新たに貧困層に陥った世帯（COVID-19や自然災害のような突発的なショックの結果として貧困に陥った世帯）に更新することができません。これは、世帯が扶助を自己登録できるオンデマンドウィンドウ/アプリケーションが限られているためです。また、社会扶助の対象範囲は、子供のいる貧困世帯に偏っており、高齢者や障害者には不利になっています。

COVID-19パンデミックの継続的な影響の中、今年3月から6月の間に倍増した高いインフレ率は、ジョコウィ政権が特に食料品の高インフレを管理し、政治的安定を維持できるかを試すことになるでしょう。2024年の大統領選挙が近づく中、食料価格の長期的な上昇は、彼の党の再選の可能性を損なう可能性があります。本稿では、インドネシアが政治的安定を維持するために、差し迫った食料危機にどのように対応しようとしているかを分析します。

世界の食料経済

COVID-19パンデミックの発生以降、世界の食料サプライチェーンで発生した混乱は、東ヨーロッパをはじめとする地政学的な緊張によってさらに悪化しています。2022年6月、小麦の価格は[1]は、2019年の平均価格の3倍以上となる1トンあたり650米ドルという記録的な高値に達しました。幸いなことに、パンデミックの発生以来高値が続いていた世界の米価格は安定し始めています。タイとベトナムの米生産は好調であり、世界の米価格の安定に貢献しています。インドネシアでは、2021年の米生産は回復の兆しを見せましたが、収穫面積は2020年の1066万ヘクタールから2021年には1041万ヘクタールへと、24万5000ヘクタール（2.35％）減少しました。

食料危機と世界経済危機を受けて、植物油の価格も上昇しています。世界の植物油価格は、2007-2008年の世界食料危機、2011年の一次産品価格高騰期、そしてCOVID-19パンデミックの間にピークに達しました。[2]

国内の食用油小売価格が制御不能に高騰したため、インドネシアは2022年4月、国内供給を確保するために、粗パーム油（CPO）とその派生製品の輸出を禁止するという政治的圧力に屈しました。同時期に、インドも国内需要の供給確保のため、小麦と砂糖の輸出を禁止しました。マレーシアはシンガポールへの生きた鶏の輸出を禁止しました。インドネシアの場合、パーム油の包括的な輸出禁止は、インドネシアに輸出収入の損失をもたらしましたが、国内価格を下げることはありませんでした。さらに、輸出禁止はすぐに解除されましたが、2022年5月までに、輸出禁止が上流のパーム油農家に与えた影響は壊滅的でした。パーム油工場で使用される原材料である生果房（FFB）の価格は、2022年6月中旬以降、1キログラムあたり600ルピアという記録的な低水準にとどまっており、小規模農家の収入を大幅に減少させています。

世界的な食料危機のリスクは、主に肥料、そしてエネルギーといった生産投入財の価格上昇からも生じています。農家が最も深刻な影響を受けています。ウクライナでの戦争は、ロシアとウクライナが肥料生産に使用されるガスの主要生産国であるため、世界の肥料価格を急騰させています。尿素価格は、国際原油価格の上昇により、2021年9月の約400米ドルから2021年11月には1トンあたり1,000米ドル近くに上昇していました。インドネシアの非補助尿素肥料価格は、2022年1月の1キログラムあたり7,000ルピアから、2022年2月には1キログラムあたり10,000ルピア以上に上昇し、政府が1キログラムあたりわずか2,250ルピアの補助価格を提供することが非常に困難になりました。インドネシアをはじめとする各国の農家は、食料および農業生産投入コストの急騰の負担を強いられています。生産者物価指数（PPI）で測定される生産者レベルのインフレ率は、消費者物価指数（CPI）よりもはるかに高く、農家が生産コストの上昇を消費者に転嫁できていないことを示唆しています。

インドネシアの政策対応

第一に、インドネシアは2020年初頭から、土地の拡大と集約化の両方を通じて食料生産と生産性の向上を目指す政策イニシアチブを導入してきました。インドネシアは、中央カリマンタン、北スマトラ、東ヌサ・トゥンガラなどにジャワ島外のフードエステートを開発しました。中央カリマンタン州のカプアス、プラウピサウ、グヌンマスの各県には、10万ヘクタールの土地が農業用に割り当てられました。そこでは、米、トウモロコシ、キャッサバ、園芸作物、プランテーション作物が、主に小規模農家と一部の国有企業（SOE）によって栽培されています。北スマトラ州フンバン・ハスンドゥタン県のフードエステート拡大には、主にシャロット、唐辛子、ジャガイモ、一部のニンニクに焦点を当てた多くの小規模農家も関与しました。東ヌサ・トゥンガラ州中央スンバ県には、米、トウモロコシ、ソルガムを栽培するための新しい農地も開かれました。

残念ながら、2年後もフードエステートはインドネシアの食料生産と食料安全保障に大きく貢献していません。酸性土壌、低肥沃度、泥炭地の転換といった問題は、食料生産と安全保障を意味のある形で増加させるためには、より体系的に解決される必要があります。食料生産のための森林や泥炭地の農地への転換は、特に水管理と排水システムが自然の貯水と泥炭ドームシステムを妨げる場合、持続可能性の問題を引き起こすリスクが高いです。さらに、新しい農地は一般的に生産可能になるまで時間がかかります。したがって、生産の増加と生産性の向上をすぐに期待することはできません。

第二に、既存の食料生産事業、主に米、トウモロコシ、園芸作物に対して、集約化戦略が実施されています。総合的病害虫管理と、小規模農家間での化学肥料、農薬、除草剤のより均等な分配と利用が、すべての生産センターで推進されています。高収量品種や干ばつ・洪水耐性品種の使用による集約化は、食料生産を増加させるために必要であり、今後数年間の気候変動への適応戦略の不可欠な要素となるでしょう。過去2年間、このような集約化戦略は肯定的な結果を示していますが、継続的な監視が必要です。中央統計局（BPS）のデータによると、2021年の米生産量は乾燥穀物（GKG）で5440万トン（米3140万トン相当）と記録され、米消費量3000万トンを上回りました。2021年の米生産性は1ヘクタールあたり5.2トンと記録され、2020年から1.96％増加しました。2022年4月までに、米生産量はすでに1350万トンに達しており、2021年の年間実績の半分近くに相当します（Badan Pusat Statistik, 2022）。

第三に、政府は、生産、加工、流通、貿易、消費という、農場内外の活動の両方を考慮に入れることで、食料システムへのアプローチを変革しました。このより包括的なアプローチは、全体として食料安全保障、社会福祉、環境福祉の改善を目指しています。この文脈において、食料安全保障は、食料の入手可能性、食料へのアクセス、食料の利用という次元を含みます。食料の持続可能性は、(1)雇用、所得水準、人的資本、社会関係資本、政治的資本を含む社会福祉、および(2)生態系のストックとフロー、生態系サービス、天然資本などを含む環境の健全性に対する肯定的な食料システムの結果を伴います。2021年、インドネシア政府の大統領令66/2021により、食料安全保障の3つの重要な次元（入手可能性、アクセス可能性、利用可能性）を管理する国家食料庁（NFA）が設立されました。NFAは、他の政府機関/省庁および国有企業とともに、十分な食料の入手可能性の維持、食料備蓄の管理、そして健康でバランスの取れた食事のための食料消費の多様化、そして地域産品の消費促進に責任を負います（Wihardja and Negara, 2022も参照）。

第四に、政府は、健康的でバランスの取れた食事を提供できる、持続可能で回復力のある食料システム（SRFS）の確保に取り組んでいます。SRFSの追求は、貧困緩和、持続可能な天然資源管理、生態系保全、気候変動緩和・適応とも高度に両立します。化学肥料、過剰な農薬、そして原生林の超集約型農業地帯への転換による食料生産は持続可能ではありません。SFRFSは、劣化した土地と生態系を自然の状態に戻すことができ、それによって生産性が向上します。例えば、これは有機農業の開発や、有機肥料と化学肥料のバランスの取れた併用によって達成できます。

第五に、政府は、都市部と遠隔地の両方で、一時的無条件現金給付プログラム（BLT）や、ファミリーホーププログラム（PKH）、非現金食料援助（BPNT）などの社会扶助プログラムの効果を改善するために取り組んでいます。この取り組みは、精密農業における農家への指導とエンパワーメント、食料バリューチェーンのデジタル化、ABGC（学術、ビジネス、政府、市民社会）の四重奏協力、イノベーションエコシステム、そしてより包括的な研究開発（R&D）戦略の統合を支援するイニシアチブと組み合わされています。

地域および世界の食料貿易と協力

完全に自給自足でき、食料安全保障を確保できる国はごくわずかです。インドネシアも例外ではありません。インドネシアの食料輸入は、金額と総商品輸入に占める割合の両方で増加しており、2010年の115億米ドル（8.4％）から2021年には226億米ドル（11.5％）に増加しました（Comtrade, 2022）。世界で消費される食料の約4分の1しか国際貿易されていませんが、国際貿易は多くの食料輸入国で食料価格を安定させる上で重要な役割を果たしています。なぜなら、価格は市場のわずかな赤字にも非常に敏感だからです（Barret, 2022）。比較的大きな食料輸入国であるインドネシアは、食料赤字を管理し、価格を安定させるために国際貿易に依存しています。

食料の輸出入禁止の問題や、国際食料貿易への参加を決定することは、行動的な性質のものであり、世界的および地域的な食料協力、例えば世界的および地域的な食料備蓄の欠如または不存在とは無関係ではありません。差し迫った食料不足への懸念、それが現実的であれ認識されたものであれ、国や世帯が「ジャストインタイム」から「ジャストインケース」モードに移行する傾向があり、国や世帯による買い占めがパニックを増幅させ、全面的な危機を引き起こすため、自己成就予言につながります。しかし、協力があれば、国や世帯は、食料供給や価格に一時的な問題が発生した場合でも、買い占めや輸出禁止に抵抗することができます。国際食料貿易への信頼は、嵐を乗り越えることができます。地域的または世界的な食料備蓄が利用可能で、サプライチェーン、天候、地政学などの混乱が発生した場合に展開できる状態にあれば、各国は食料自給自足アプローチに頼る可能性が低くなり、国際貿易に関与する可能性が高くなります。

G20議長国およびASEAN 2023議長国であるインドネシアは、進行中の世界的な食料危機の間、開かれた貿易を確保し、世界的および地域的な食料協力に向けた具体的な一歩を踏み出すことができます。G20の下では、2011年のG20議長国時代に立ち上げられた農業市場情報システム（AMIS）のような既存のメカニズムを基盤とし、強化し、国連危機対応グループやグローバル農業・食料安全保障プログラムと連携することができます。ASEANを通じては、ASEAN食料安全保障準備理事会、ASEAN食料安全保障情報システム、ASEAN+3緊急米備蓄、そしてASEAN食料安全保障（AIFS）フレームワークとASEAN地域における食料安全保障行動計画（SPA-FS）2021-25のような既存のメカニズムを活用することができます。

論争の的となる分野

インドネシアの食料安全保障への取り組みが、持続可能性と温室効果ガス排出削減へのコミットメントと一致することが重要です。農業活動は、世界の総温室効果ガス（GHG）排出量の19～29％を占めています（世界銀行、2021年）。ASEAN加盟国10カ国のうち6カ国では、農業排出量がGHG排出量の大部分を占めています。持続不可能な農業慣行のグリーン化は、持続可能な食料安全保障にとって極めて重要です。

さらに、インドネシアの食料安全保障は、政府の野心的な粗パーム油（CPO）ベースのバイオディーゼル政策の文脈でも見られるべきであり、これはエネルギーと食料安全保障の間に緊張を生む可能性があります。化石燃料に30％のパーム油を混合することを義務付けるCPOベースのバイオディーゼル政策は、エネルギーを確保し、炭素排出量を削減し、インドネシアの貿易赤字を削減することを目的としています。しかし、ある研究によると、この計画が2030年まで実施された場合、ディーゼル輸入の節約額を上回る規模でCPO輸出収益を削減する可能性があり、食料用のパーム油供給を侵害し、総需要を満たすためにパーム油生産に必要な土地を48～76％拡大する必要が生じる可能性があります（Halimatussadiah et al, 2021）。

食料危機を管理することは、いかなる民主主義国家にとっても、その正当性と政治的安定を維持するために不可欠です。インドネシアの差し迫った食料危機への対応は、食料生産の拡大と集約化から、社会扶助プログラムの拡大と改革に至るまで、包括的なものでした。しかし、その対応には、一時的なパーム油の包括的な輸出禁止のような、ポピュリスト的で誤りやすい政策も散見されました。食料サプライチェーンはすでに地域化またはグローバル化されていることを考えると、国家主義的な保護主義的措置は裏目に出るだけです。食料サプライチェーンは、グローバルな公共財として見なされる必要があります。したがって、世界中の国々は、現在の食料危機を解決するために協力して取り組むべきです。

参考文献

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. UN Comtrade Database. https://comtrade.un.org/

国連食糧農業機関（FAO）。2022年。「世界の食料情勢 – FAO食料価格指数」。https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. 「インドネシアにおける進歩的なバイオディーゼル政策：政府の経済的提案は通用するか？」Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, and Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022年。「食料価格：各国はいかに世界的な危機を利用して地政学的な力を得ているか」。The Conversation. 食料価格：各国はいかに世界的な危機を利用して地政学的な力を得ているか (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, and Siwage Dharma Negara. 2022年。「インドネシアの新食料庁：早急な解決策はない」。Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Wihardja, Maria Monica, and Arianto Patunru. 2022. 「禁止すべきか否か？インドネシアは世界的な食料危機をいかに克服できるか」Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

World Bank. 2021. “Climate Smart Agriculture.” https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

World Bank. 2020a. Indonesia Economic Prospect. December 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

World Bank. 2020b. Indonesia Economic Prospect. July 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2]インドネシアのCPO（粗パーム油）は、欧州連合にとって常に深刻な環境問題となっており、欧州連合はインドネシア産パーム油由来のバイオディーゼル製品を差別してきた。インドネシアは現在、世界貿易機関（WTO）の紛争解決機関（DSB）に対し、欧州連合によるCPO差別に関する訴訟を提起している。

■ Bustanul ArifinはUNILAの農業経済学教授、INDEFの取締役および上級エコノミストである。

■ Maria Monica Wihardja is an Economist and Visiting Fellow at ISEAS-Yusof Ishak Institute

■ Typeset by Jinkyung Baek Director of the Research Department∙Senior Researcher

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