[ADRN Issue Briefing] Реагирование на надвигающийся продовольственный кризис и обеспечение политической стабильности в Индонезии

Introduction

Новая волна продовольственной незащищенности, как ожидается, затронет многие страны, включая Индонезию. Этот надвигающийся продовольственный кризис можно объяснить не только войной в Украине и пандемией COVID-19, которые нарушили глобальную цепочку поставок продовольствия, но и другими конфликтами, стихийными бедствиями, изменением климата и неустойчивыми методами ведения сельского хозяйства, которые уже давно угрожают глобальной продовольственной системе. Глобальный индекс цен на продовольствие начал расти в сентябре 2020 года, достигнув пика в марте 2022 года (Продовольственная и сельскохозяйственная организация, 2022). По состоянию на июль 2022 года индекс все еще был примерно на 40 процентов выше среднего показателя за 2014-2016 годы.

Когда цены на продовольствие резко растут, как во время глобального продовольственного кризиса 2007-2008 годов, возникает огромное внутреннее политическое давление на страны-экспортеры продовольствия с целью запретить экспорт сельскохозяйственных и пищевых товаров. Хотя экспортные запреты не обязательно снижают цены, о чем свидетельствует недавний запрет Индонезии на экспорт пальмового масла (Wihardja and Patunru, 2022), они обычно имеют неблагоприятные последствия для других частей продовольственной системы, такие как повышение мировых цен, особенно если запрет вводится крупным производителем и экспортером продовольственного товара, приводя к резкому падению доходов фермеров и снижению стимулов для будущих посадок и сбора урожая.

В то же время Всемирная торговая организация (ВТО), которая регулирует международную торговую систему, имеет инструменты для ограничения протекционизма в отношении импорта, но не имеет эффективных механизмов, ограничивающих способность правительств запрещать экспорт (Barret, 2022). Учитывая, что экспортные запреты могут усилить панику и породить полномасштабные кризисы, это создало ненужный и опасный пробел в глобальной продовольственной системе. В условиях продолжающейся войны в Украине продовольствие все чаще используется как дипломатическое оружие (Schiffling and Kanellos, 2022). По состоянию на конец мая 10 процентов мировых калорий находились под экспортными ограничениями по крайней мере в 23 странах, включая Индонезию.

Война в Украине также вызвала резкий рост цен на энергоносители, особенно на нефть и газ. Газ является сырьем, используемым для производства карбамидных удобрений, ключевого компонента в системе производства продовольствия. Аналогично, нефть является ключевым компонентом в глобальной системе логистики и торговли. После начала войны в Украине в феврале 2022 года угроза глобального продовольственного кризиса стала очевидной, отчасти из-за резкого роста затрат на производство продовольственных культур.

Примеры из других стран показывают, что рост цен на продовольствие в сочетании со слабой системой социальной защиты привел к повышенному риску политической нестабильности. Например, глобальный продовольственный кризис 2007-2008 годов спровоцировал внутренние политические беспорядки и гражданские войны примерно в четырех десятках стран, включая Ливию, Тунис, Сирию и Йемен (Barret, 2022). К счастью, влияние глобального продовольственного кризиса на индонезийскую экономику было не столь значительным, поскольку производство риса оставалось нормальным благодаря благоприятной погоде. Управление запасами риса и политика стабилизации цен были достаточно эффективными, поэтому значительного скачка цен во время кризиса не произошло. Отчасти потому, что цены на продовольствие оставались относительно стабильными под его руководством, президент Юдхойоно был переизбран на второй срок на всеобщих выборах 2009 года.

Цены на продовольствие в Индонезии изначально высоки по сравнению с соседними странами региона. В период с 2012 по 2020 год цены на рис в Индонезии были в среднем более чем в два раза выше, чем во Вьетнаме, Мьянме, Камбодже и Таиланде, и примерно на 25 процентов выше, чем на Филиппинах (World Bank, 2020a). Более того, существуют слабости и пробелы в системе социальной защиты Индонезии (World Bank, 2020b). Например, существующая система не может обновлять социальный реестр, используемый для целевого распределения социальной помощи (DTKS), новыми нуждающимися домохозяйствами (домохозяйствами, которые попадают в нищету в результате внезапных потрясений, таких как COVID-19 или стихийные бедствия), поскольку окно для подачи заявок/саморегистрации для получения помощи ограничено. Охват социальной помощью также смещен в пользу бедных домохозяйств с детьми и в ущерб пожилым людям и инвалидам.

На фоне продолжающихся последствий пандемии COVID-19 высокая инфляция, удвоившаяся между мартом и июнем этого года, проверит, сможет ли администрация Джокови справиться с высокой инфляцией, особенно на продовольствие, и сохранить политическую стабильность. В преддверии президентских выборов 2024 года затяжное повышение цен на продовольствие может подорвать шансы его партии на переизбрание. В этой статье анализируется, как Индонезия пытается отреагировать на надвигающийся продовольственный кризис для поддержания политической стабильности.

The Global Food Economy

Сбои в глобальной цепочке поставок продовольствия, возникшие с начала пандемии COVID-19, усугубились геополитической напряженностью в Восточной Европе и других регионах. В июне 2022 года цена на пшеницу[1]достигла рекордного уровня в 650 долларов США за тонну, что более чем в три раза превышает среднюю цену в 2019 году. К счастью, мировые цены на рис, которые были высокими с начала пандемии, начали стабилизироваться. Производство риса в Таиланде и Вьетнаме идет хорошо и способствовало стабилизации мировых цен на рис. В Индонезии производство риса в 2021 году показало признаки восстановления, хотя площадь посевов резко сократилась с 10,66 млн гектаров в 2020 году до 10,41 млн гектаров в 2021 году, что составляет уменьшение на 245 000 гектаров (2,35 процента).

Цены на растительное масло также выросли на фоне продовольственного и глобального экономического кризиса. Мировая цена на растительное масло достигла пика во время глобального продовольственного кризиса 2007-2008 годов, периода высоких цен на сырьевые товары в 2011 году и пандемии COVID-19.[2]

Поскольку внутренние розничные цены на кулинарное масло неуклонно росли, в апреле 2022 года Индонезия поддалась политическому давлению и запретила экспорт сырого пальмового масла (CPO) и его производных продуктов, чтобы обеспечить внутренние поставки. Примерно в то же время Индия также запретила экспорт пшеницы и сахара для обеспечения внутренних потребностей. Малайзия запретила экспорт живой птицы в Сингапур. В случае Индонезии полный запрет на экспорт пальмового масла привел к потере экспортных доходов, но не снизил внутренние цены. Более того, даже несмотря на то, что запрет на экспорт вскоре был снят, к маю 2022 года последствия запрета на экспорт для фермеров, занимающихся пальмовым маслом, были пагубными. Цена на свежие гроздья фруктов (сырье для маслобойных заводов) оставалась на рекордно низком уровне в 600 рупий за килограмм с середины июня 2022 года, что значительно снизило доходы мелких фермеров, выращивающих пальмовое масло.

Угроза глобального продовольственного кризиса также возникла из-за роста цен на производственные ресурсы — в первую очередь удобрения, а также энергию. Фермеры страдают больше всего. Война в Украине вызвала резкий рост мировых цен на удобрения, поскольку Россия и Украина являются крупными производителями газа, используемого в производстве удобрений. Цена на карбамид на мировом рынке уже выросла до войны с примерно 400 долларов США в сентябре 2021 года до почти 1000 долларов США за тонну в ноябре 2021 года из-за роста мировых цен на нефть. Цена на не субсидируемые карбамидные удобрения в Индонезии выросла с 7000 рупий за килограмм в январе 2022 года до более чем 10 000 рупий за килограмм в феврале 2022 года, что сделало для индонезийского правительства очень дорогим предложение субсидируемой цены всего в 2250 рупий за килограмм. Фермеры в Индонезии и других странах вынуждены нести бремя растущих затрат на продовольствие и производственные ресурсы в сельском хозяйстве. Инфляция на уровне производителей, измеряемая индексом цен производителей (PPI), была намного выше, чем инфляция на уровне потребителей (CPI), что предполагает, что фермеры не смогли переложить высокие затраты на производство на потребителей.

Indonesia’s Policy Response

Firstс начала 2020 года Индонезия внедряет политические инициативы по увеличению производства и производительности продовольствия как за счет расширения земельных площадей, так и за счет интенсификации. Индонезия разработала продовольственные поместья за пределами Явы в Центральном Калимнатанге, Северной Суматре, Восточной Нуса-Тенггара и т. д. 100 000 гектаров земли были выделены для сельского хозяйства в округах Капуас, Пуланг Писау и Гунунг Мас в Центральном Калимнатанге. Там рис, кукуруза, кассава, овощные культуры и товарные культуры выращиваются в основном мелкими фермерами и некоторыми государственными предприятиями (SOEs). Ряд мелких фермеров также участвовали в расширении продовольственных поместий в округе Хумбанг Хасундутан на Северной Суматре, в основном занимаясь выращиванием лука-шалота, чили, картофеля и некоторого количества чеснока. Новые сельскохозяйственные земли также были открыты в округе Центральная Сумба в Восточной Нуса-Тенггара для выращивания риса, кукурузы и сорго.

К сожалению, за два года продовольственные поместья не внесли значительного вклада в производство продовольствия и продовольственную безопасность Индонезии. Проблемы с кислой почвой, низкой плодородностью и преобразованием торфяников требуют более систематического решения, чтобы инициатива могла существенно увеличить производство продовольствия и продовольственную безопасность. Преобразование лесов и торфяников в сельскохозяйственные угодья для производства продовольствия несет высокий риск возникновения проблем с устойчивостью, особенно если управление водными ресурсами и дренажные системы нарушают естественные системы хранения воды и торфяных куполов. Более того, новые сельскохозяйственные земли, как правило, требуют времени, чтобы начать приносить продукцию. Следовательно, мы не можем ожидать немедленного увеличения производства и роста производительности.

Secondстратегии интенсификации были реализованы в существующих операциях по производству продовольствия, в основном для риса, кукурузы и овощных культур. Комплексное управление вредителями и более равное распределение и использование химических удобрений, пестицидов и гербицидов среди мелких фермеров были продвинуты во всех производственных центрах. Интенсификация за счет использования высокоурожайных сортов и сортов, устойчивых к засухе и наводнениям, необходима для увеличения производства продовольствия и будет являться неотъемлемым элементом стратегии адаптации к изменению климата в ближайшие годы. За последние два года такие стратегии интенсификации показали положительные результаты, хотя за ними по-прежнему необходимо постоянно следить. Данные Центрального статистического агентства (BPS) показывают, что производство риса в 2021 году составило 54,4 млн тонн сухого зерна в промышленных масштабах (GKG), что эквивалентно 31,4 млн тонн риса, что выше потребления в 30 млн тонн риса. Производительность риса в 2021 году составила 5,2 тонны на гектар, что на 1,96 процента больше, чем в 2020 году. К апрелю 2022 года производство риса уже достигло 13,5 млн тонн, почти половину годового показателя 2021 года (Badan Pusat Statistik, 2022).

Thirdправительство также трансформировало свой подход к продовольственной системе, учитывая как производственные, так и внепроизводственные виды деятельности, а именно: производство, переработку, распределение, торговлю и потребление. Этот более комплексный подход направлен на достижение улучшения продовольственной безопасности, социального благосостояния и благосостояния окружающей среды в целом. В этом контексте продовольственная безопасность включает в себя измерения: наличие продовольствия, доступность продовольствия и использование продовольствия. Устойчивость продовольственной системы предполагает положительные результаты для: (1) социального благосостояния, которое включает занятость, уровень доходов, человеческий капитал, социальный капитал и политический капитал, и (2) здоровья окружающей среды, которое включает запасы и потоки в экосистемах, экосистемные услуги, природный капитал и т. д. В 2021 году Указом Президента Правительства Индонезии № 66/2021 было создано Национальное продовольственное агентство (NFA), которое будет управлять тремя важными аспектами продовольственной безопасности — наличием, доступностью и использованием. Наряду с другими правительственными учреждениями/министерствами и государственными предприятиями, NFA отвечает за поддержание достаточного наличия продовольствия, управление продовольственными резервами и диверсификацию потребления продовольствия для более здорового и сбалансированного питания, одновременно продвигая потребление местных продуктов питания (см. также Wihardja and Negara, 2022).

Fourthправительство работает над обеспечением устойчивой и жизнеспособной продовольственной системы (SRFS), которая может обеспечить здоровое и сбалансированное питание. Стремление к SRFS также очень совместимо с сокращением бедности, устойчивым управлением природными ресурсами, сохранением экосистем и смягчением последствий изменения климата и адаптацией к ним. Производство продовольствия с использованием химических удобрений, чрезмерных пестицидов и преобразование естественных лесов в зоны сверх-интенсивного сельского хозяйства не является устойчивым. SFRS сможет восстановить деградированные земли и экосистемы до их естественного состояния, что приведет к повышению производительности. Например, это может быть достигнуто за счет развития органического сельского хозяйства и сбалансированного использования органических и химических удобрений.

Fifthправительство работает над повышением эффективности Программы временных безусловных денежных переводов (BLT) и программ социальной помощи, таких как Программа надежды семьи (PKH) и Неденежная продовольственная помощь (BPNT) как в городских, так и в отдаленных сельских районах. Эти усилия сочетаются с инициативами по обучению и расширению прав и возможностей фермеров в области точного земледелия, оцифровке продовольственных цепочек создания стоимости и поддержке сотрудничества по модели «четырехсторонней спирали» ABGC (академические круги, бизнес, правительство и гражданское общество), инновационных экосистем и интеграции более инклюзивных стратегий исследований и разработок (R&D).

Regional and Global Food Trade and Cooperation

Очень немногие страны способны быть полностью самодостаточными и продовольственно безопасными. Индонезия не является исключением. Импорт продовольствия в Индонезии увеличился как по объему, так и по доле в общем импорте товаров, увеличившись с 11,5 млрд долларов США (8,4%) в 2010 году до 22,6 млрд долларов США (11,5%) в 2021 году (Comtrade, 2022). Хотя только около четверти потребляемого в мире продовольствия торгуется на международном уровне, международная торговля играет ключевую роль в стабилизации цен на продовольствие во многих странах-импортерах продовольствия, поскольку цены очень чувствительны к любому незначительному дефициту на рынке (Barret, 2022). Индонезия, как относительно крупный импортер продовольствия, зависит от международной торговли для управления своим продовольственным дефицитом и стабилизации цен.

Вопросы импортных и экспортных запретов на продовольствие и решения об участии в международной торговле продовольствием носят поведенческий характер и неразрывно связаны с отсутствием или неналичием глобального и регионального продовольственного сотрудничества, такого как глобальные и региональные продовольственные резервы. Страх перед надвигающимся дефицитом продовольствия, реальный или предполагаемый, имеет тенденцию побуждать страны и домохозяйства переходить от режима «точно в срок» к режиму «на всякий случай», что приводит к самоисполняющимся пророчествам, поскольку накопление запасов странами и домохозяйствами усиливает панику и порождает полномасштабные кризисы. Но при сотрудничестве страны и домохозяйства могут сопротивляться накоплению или запрету экспорта, когда возникают сбои в поставках продовольствия или ценах. Уверенность в международной торговле продовольствием может помочь пережить шторм. Страны с меньшей вероятностью будут прибегать к подходу продовольственной самообеспеченности и с большей вероятностью будут участвовать в международной торговле, если будут доступны региональные или глобальные продовольственные резервы, готовые к развертыванию при возникновении сбоев в цепочке поставок, погодных условиях, геополитике или в других местах.

Индонезия, как председатель G20 и председатель АСЕАН в 2023 году, могла бы способствовать обеспечению открытой торговли во время текущего глобального продовольственного кризиса и предпринять конкретные шаги в направлении глобального и регионального продовольственного сотрудничества. В рамках G20 Индонезия могла бы развивать и укреплять существующие механизмы, такие как Система информации о сельскохозяйственных рынках, запущенная во время председательства G20 в 2011 году, и координировать усилия с Группой ООН по реагированию на кризисы и Глобальной программой по обеспечению продовольственной безопасности. Через АСЕАН Индонезия могла бы использовать существующие механизмы, включая Резервный совет АСЕАН по продовольственной безопасности, Информационную систему АСЕАН по продовольственной безопасности, Чрезвычайный рисовый резерв АСЕАН+3 и Рамочную программу АСЕАН по комплексной продовольственной безопасности (AIFS) и Стратегический план действий по продовольственной безопасности в регионе АСЕАН (SPA-FS) на 2021-2025 годы.

Areas of contention

Важно, чтобы усилия Индонезии по повышению продовольственной безопасности соответствовали ее приверженности устойчивому развитию и сокращению выбросов парниковых газов. Сельскохозяйственная деятельность ответственна за 19-29 процентов от общего объема глобальных выбросов парниковых газов (ПГ) (World Bank, 2021); выбросы от сельского хозяйства составляют наибольшую долю выбросов ПГ в шести из десяти экономик АСЕАН. Озеленение неустойчивых методов ведения сельского хозяйства имеет решающее значение для устойчивой продовольственной безопасности.

Кроме того, продовольственная безопасность Индонезии должна рассматриваться в контексте амбициозной политики правительства по производству биодизеля на основе сырого пальмового масла (CPO), которая может создать напряженность между энергетической безопасностью и продовольственной безопасностью. Политика производства биодизеля на основе CPO, которая предусматривает смешивание ископаемого топлива с 30% пальмового масла, направлена на обеспечение энергетической безопасности, сокращение выбросов углерода и уменьшение торгового дефицита Индонезии. Однако исследование показало, что этот план, если он будет реализован до 2030 года, может сократить экспортные доходы от CPO в большей степени, чем сэкономить на импорте дизельного топлива, и ущемить поставки пальмового масла для пищевых целей, что потребует увеличения земельных площадей, используемых для производства пальмового масла, на 48-76 процентов для удовлетворения общего спроса (Halimatussadiah et al, 2021).

Управление продовольственным кризисом имеет решающее значение для любой демократии, чтобы сохранить свою легитимность и политическую стабильность. Реакция Индонезии на надвигающийся продовольственный кризис была всеобъемлющей, начиная от расширения и интенсификации производства продовольствия до расширения и реформирования программ социальной помощи. Но реакция также была отмечена популистскими и ошибочными мерами, такими как временный полный запрет на экспорт пальмового масла. Учитывая, что цепочки поставок продовольствия уже регионализированы или глобализированы, националистические протекционистские меры могут только привести к обратному результату. Цепочки поставок продовольствия должны рассматриваться как общественное благо. Соответственно, страны по всему миру должны сотрудничать для решения текущего продовольственного кризиса. 

Reference

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. UN Comtrade Database. https://comtrade.un.org/

Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций. 2022. «Ситуация с продовольствием в мире – Индекс цен на продовольствие ФАО». https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. «Прогрессивная политика в отношении биодизеля в Индонезии: соответствует ли экономическое предложение правительства действительности?» Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, and Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022. «Цены на продовольствие: как страны используют глобальный кризис для получения геополитической власти». The Conversation. Цены на продовольствие: как страны используют глобальный кризис для получения геополитической власти (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, and Siwage Dharma Negara. 2022. «Новое продовольственное агентство Индонезии: никаких быстрых решений».Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Вихарджа, Мария Моника и Арианто Патунру. 2022. «Запретить или не запретить? Как Индонезия может преодолеть глобальный продовольственный кризис».Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

Всемирный банк. 2021. «Климатически оптимизированное сельское хозяйство».https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

Всемирный банк. 2020a. Экономические перспективы Индонезии. Декабрь 2020 г. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

Всемирный банк. 2020b. Экономические перспективы Индонезии. Июль 2020 г. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2]Индонезийское пальмовое масло (CPO) всегда вызывало серьезную озабоченность Европейского Союза по поводу окружающей среды, который дискриминирует биодизельные продукты, поступающие с индонезийских пальмовых плантаций. В настоящее время Индонезия подает юридический иск о дискриминации CPO со стороны Европейского Союза в Орган по разрешению споров (DSB) Всемирной торговой организации.

■ Бустанул Арифин — профессор сельскохозяйственной экономики в UNILA, член совета директоров и старший экономист INDEF.

■ Мария Моника Вихарджа — экономист и приглашенный научный сотрудник Института Юсофа Ишака ISEAS.

■ Верстка Джинкюн Пэк Директор отдела исследований∙Старший научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr