[Note d'analyse ADRN] Réponse à la crise alimentaire imminente et gestion de la stabilité politique en Indonésie

Introduction

Une nouvelle vague d'insécurité alimentaire devrait toucher de nombreux pays, dont l'Indonésie. Cette crise alimentaire imminente peut être attribuée non seulement à la guerre en Ukraine et à la pandémie de COVID-19, qui ont perturbé la chaîne d'approvisionnement alimentaire mondiale, mais aussi à d'autres conflits, catastrophes naturelles, au changement climatique et aux pratiques agricoles non durables qui menacent le système alimentaire mondial depuis un certain temps. L'indice des prix alimentaires mondiaux a commencé à augmenter en septembre 2020, atteignant un pic en mars 2022 (Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, 2022). En juillet 2022, l'indice était encore environ 40 % plus élevé que la moyenne de 2014-2016.

Lorsque les prix alimentaires grimpent, comme lors de la crise alimentaire mondiale de 2007-2008, il existe une immense pression politique intérieure pour que les pays exportateurs de denrées alimentaires interdisent l'exportation de produits agricoles et alimentaires. Bien que les interdictions d'exportation n'abaissent pas nécessairement les prix, comme en témoigne la récente interdiction d'exportation d'huile de palme par l'Indonésie (Wihardja et Patunru, 2022), elles ont généralement des répercussions négatives sur d'autres parties du système alimentaire, telles que l'augmentation des prix mondiaux, surtout si l'interdiction est imposée par un producteur et exportateur majeur du produit alimentaire, entraînant une chute des revenus des agriculteurs et décourageant les futures semailles et récoltes.

Dans le même temps, l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), qui régit le système commercial international, dispose d'outils pour limiter le protectionnisme à l'importation, mais manque de mécanismes efficaces pour limiter la capacité des gouvernements à interdire les exportations (Barret, 2022). Étant donné que les interdictions d'exportation peuvent amplifier la panique et engendrer des crises généralisées, cela a créé une faille inutile et dangereuse dans le système alimentaire mondial. Avec la guerre en cours en Ukraine, la nourriture est de plus en plus utilisée comme une arme diplomatique (Schiffling et Kanellos, 2022). Fin mai, 10 % des calories mondiales étaient soumises à des restrictions à l'exportation par au moins 23 pays, dont l'Indonésie.

La guerre en Ukraine a également provoqué une flambée des prix de l'énergie, en particulier du pétrole et du gaz. Le gaz est la matière première utilisée pour produire l'engrais urée, un intrant clé pour le système de production alimentaire. De même, le pétrole est un intrant clé pour le système logistique et commercial mondial. Après le déclenchement de la guerre en Ukraine en février 2022, la menace d'une crise alimentaire mondiale est devenue évidente, en partie à cause de la flambée des coûts des intrants pour la production alimentaire.

Des exemples d'autres pays montrent que l'augmentation des prix alimentaires, combinée à un système de protection sociale faible, a entraîné un risque accru d'instabilité politique. Par exemple, la crise alimentaire mondiale de 2007-2008 a déclenché des troubles politiques intérieurs et des guerres civiles dans une quarantaine de pays, dont la Libye, la Tunisie, la Syrie et le Yémen (Barret, 2022). Heureusement, l'impact de la crise alimentaire mondiale sur l'économie indonésienne n'a pas été aussi significatif, la production de riz étant restée normale grâce à des conditions météorologiques favorables. La gestion des stocks de riz et les politiques de stabilisation des prix ont été assez efficaces, de sorte qu'il n'y a pas eu de forte hausse des prix pendant la crise. En partie parce que les prix alimentaires sont restés relativement stables sous sa direction, le président Yudhoyono a été réélu pour un second mandat lors des élections générales de 2009.

Les prix alimentaires en Indonésie sont déjà élevés par rapport à ses voisins de la région. Entre 2012 et 2020, les prix du riz en Indonésie étaient, en moyenne, plus du double de ceux du Vietnam, du Myanmar, du Cambodge et de la Thaïlande, et environ 25 % plus élevés que ceux des Philippines (Banque mondiale, 2020a). De plus, il existe des faiblesses et des lacunes dans le système de protection sociale indonésien (Banque mondiale, 2020b). Par exemple, le système actuel n'est pas en mesure de mettre à jour le registre social utilisé pour cibler les programmes d'aide sociale (DTKS) avec les ménages nouvellement appauvris (ménages tombant dans la pauvreté à la suite de chocs soudains, tels que la COVID-19 ou des catastrophes naturelles) car la fenêtre/application à la demande, qui permet aux ménages de s'enregistrer eux-mêmes pour une aide, est limitée. La couverture de l'aide sociale est également biaisée en faveur des ménages pauvres avec enfants et défavorise les personnes âgées et handicapées.

Dans le contexte des retombées continues de la pandémie de COVID-19, le taux d'inflation élevé, qui a doublé entre mars et juin de cette année, mettra à l'épreuve la capacité de l'administration Jokowi à gérer l'inflation élevée, en particulier sur les produits alimentaires, et à maintenir la stabilité politique. Avec l'élection présidentielle à venir en 2024, une augmentation prolongée des prix alimentaires pourrait compromettre les chances de réélection de son parti. Cet article analyse comment l'Indonésie tente de répondre à la crise alimentaire imminente pour maintenir la stabilité politique.

L'économie alimentaire mondiale

Les perturbations de la chaîne d'approvisionnement alimentaire mondiale apparues depuis le début de la pandémie de COVID-19 ont été aggravées par les tensions géopolitiques en Europe de l'Est et ailleurs. En juin 2022, le prix du blé[1]a atteint un niveau record de 650 dollars US la tonne, soit plus de trois fois le prix moyen en 2019. Heureusement, les prix mondiaux du riz, qui étaient élevés depuis le début de la pandémie, ont commencé à se stabiliser. Les performances de production de riz en Thaïlande et au Vietnam sont bonnes et ont contribué à la stabilisation des prix mondiaux du riz. En Indonésie, la production de riz en 2021 a montré des signes de reprise, bien que la superficie récoltée ait chuté de manière drastique, passant de 10,66 millions d'hectares en 2020 à 10,41 millions d'hectares en 2021, soit une diminution de 245 000 hectares (2,35 %).

Les prix des huiles végétales ont également augmenté dans le sillage de la crise alimentaire et de la crise économique mondiale. Le prix mondial des huiles végétales a atteint un pic lors de la crise alimentaire mondiale de 2007-2008, la période de prix élevés des matières premières en 2011, et la pandémie de COVID-19. [2]

Alors que le prix intérieur de détail de l'huile de cuisson flambait de manière incontrôlable, en avril 2022, l'Indonésie a cédé aux pressions politiques pour interdire les exportations d'huile de palme brute (CPO) et de ses produits dérivés afin de sécuriser l'approvisionnement intérieur. À la même époque, l'Inde a également interdit l'exportation de blé et de sucre pour sécuriser ses besoins intérieurs. La Malaisie a interdit l'exportation de poulets vivants vers Singapour. Dans le cas de l'Indonésie, l'interdiction générale d'exportation d'huile de palme a entraîné une perte de revenus d'exportation pour l'Indonésie, mais n'a pas réduit les prix intérieurs. De plus, même si l'interdiction d'exportation a été rapidement levée, en mai 2022, les effets de l'interdiction d'exportation sur les agriculteurs de palmiers à huile en amont ont été désastreux. Le prix des régimes de fruits frais (matière première utilisée dans les usines d'huile de palme) est resté à un niveau record de 600 Rp par kilogramme depuis mi-juin 2022, ce qui a considérablement réduit les revenus des petits exploitants de palmiers à huile.

La menace d'une crise alimentaire mondiale résulte également de l'augmentation des prix des intrants de production, principalement les engrais, mais aussi l'énergie. Les agriculteurs sont les plus durement touchés. La guerre en Ukraine a provoqué une flambée des prix mondiaux des engrais, la Russie et l'Ukraine étant toutes deux des producteurs majeurs de gaz utilisé dans la production d'engrais. Le prix de l'urée sur le marché mondial avait déjà augmenté avant la guerre, passant d'environ 400 dollars US en septembre 2021 à près de 1 000 dollars US la tonne en novembre 2021 en raison d'une augmentation des prix internationaux du pétrole. Le prix de l'engrais urée non subventionné en Indonésie est passé de 7 000 Rp par kilogramme en janvier 2022 à plus de 10 000 Rp par kilogramme en février 2022, rendant très coûteux pour le gouvernement indonésien d'offrir le prix subventionné de seulement 2 250 Rp par kilogramme. Les agriculteurs en Indonésie et dans d'autres pays ont dû supporter le fardeau de la hausse des coûts des intrants alimentaires et de production agricole. L'inflation au niveau du producteur, mesurée par l'indice des prix à la production (IPP), a été beaucoup plus élevée que l'inflation au niveau du consommateur (IPC), ce qui suggère que les agriculteurs n'ont pas pu répercuter les coûts élevés des intrants sur les consommateurs.

La réponse politique de l'Indonésie

Premièrement, depuis début 2020, l'Indonésie a introduit des initiatives politiques pour stimuler la production et la productivité alimentaires par des stratégies d'expansion des terres et d'intensification. L'Indonésie a développé des domaines agroalimentaires en dehors de Java, notamment à Kalimantan central, Sumatra du Nord, Nusa Tenggara oriental, etc. 100 000 hectares de terres ont été alloués à l'agriculture dans les districts de Kapuas, Pulang Pisau et Gunung Mas à Kalimantan central. Là, le riz, le maïs, le manioc, les cultures horticoles et les cultures de rente sont cultivés principalement par des petits exploitants et certaines entreprises d'État (SOE). Un certain nombre de petits exploitants ont également été impliqués dans l'expansion des domaines agroalimentaires dans le district de Humbang Hasundutan à Sumatra du Nord, se concentrant principalement sur les échalotes, les piments, les pommes de terre et certaines aulx. De nouvelles terres agricoles ont également été ouvertes dans le district de Sumba central à Nusa Tenggara oriental pour cultiver du riz, du maïs et du sorgho.

Malheureusement, après deux ans, les domaines agroalimentaires n'ont pas contribué de manière significative à la production alimentaire et à la sécurité alimentaire indonésiennes. Les problèmes de sol acide, de faible fertilité et de conversion de tourbières doivent être résolus de manière plus systématique pour que l'initiative augmente de manière significative la production et la sécurité alimentaires. La conversion des forêts et des tourbières en terres agricoles pour la production alimentaire présente un risque élevé de problèmes de durabilité, en particulier si la gestion de l'eau et les systèmes de drainage perturbent le stockage naturel de l'eau et les systèmes de dômes de tourbe. De plus, les nouvelles terres agricoles prennent généralement du temps pour commencer à être productives. Par conséquent, nous ne pouvons pas nous attendre à une augmentation immédiate de la production et à des gains de productivité.

Deuxièmement, des stratégies d'intensification ont été mises en œuvre dans les exploitations agricoles existantes, principalement pour le riz, le maïs et les cultures horticoles. La gestion intégrée des ravageurs et une distribution et une utilisation plus équitables des engrais chimiques, des pesticides et des herbicides parmi les petits exploitants ont été promues dans tous les centres de production. L'intensification par l'utilisation de variétés à haut rendement et de variétés résistantes à la sécheresse et aux inondations est nécessaire pour augmenter la production alimentaire, et sera un élément essentiel de la stratégie d'adaptation au changement climatique dans les années à venir. Au cours des deux dernières années, ces stratégies d'intensification ont montré des résultats positifs, bien qu'elles nécessitent toujours une surveillance continue. Les données de l'Agence centrale de statistique (BPS) montrent que la production de riz en 2021 a été enregistrée à 54,4 millions de tonnes de grain sec décortiqué (GKG), l'équivalent de 31,4 millions de tonnes de riz, ce qui est supérieur à la consommation de 30 millions de tonnes de riz. La productivité du riz en 2021 a été enregistrée à 5,2 tonnes par hectare, soit une augmentation de 1,96 % par rapport à 2020. En avril 2022, la production de riz avait déjà atteint 13,5 millions de tonnes, soit près de la moitié du chiffre annuel de 2021 (Badan Pusat Statistik, 2022).

Troisièmement, le gouvernement a également transformé son approche du système alimentaire en considérant à la fois les activités à la ferme et hors ferme, à savoir la production, la transformation, la distribution, le commerce et la consommation. Cette approche plus globale vise à obtenir des résultats améliorés en matière de sécurité alimentaire, de bien-être social et de bien-être environnemental en général. Dans ce contexte, la sécurité alimentaire comprend les dimensions de la disponibilité alimentaire, de l'accessibilité alimentaire et de l'utilisation alimentaire. La durabilité alimentaire implique des résultats positifs du système alimentaire pour : (1) le bien-être social, qui comprend l'emploi, les niveaux de revenus, le capital humain, le capital social et le capital politique, et (2) la santé environnementale, qui comprend les stocks et les flux au sein des écosystèmes, les services écosystémiques, le capital naturel, etc. En 2021, le Règlement présidentiel 66/2021 du gouvernement indonésien a créé une Agence nationale de l'alimentation (NFA) qui gouvernera les trois dimensions importantes de la sécurité alimentaire : disponibilité, accessibilité et utilisation. Aux côtés d'autres agences/ministères gouvernementaux et d'entreprises d'État, la NFA est responsable du maintien d'une disponibilité alimentaire adéquate, de la gestion des stocks alimentaires tampons et de la diversification de la consommation alimentaire pour une alimentation plus saine et équilibrée tout en promouvant la consommation d'aliments locaux (voir aussi Wihardja et Negara, 2022).

Quatrièmement, le gouvernement s'efforce d'assurer un système alimentaire durable et résilient (SRFS) capable de fournir une alimentation saine et équilibrée. La poursuite du SRFS est également très compatible avec la lutte contre la pauvreté, la gestion durable des ressources naturelles, la conservation des écosystèmes et l'atténuation et l'adaptation au changement climatique. La production alimentaire par des engrais chimiques, des pesticides excessifs et la conversion des forêts naturelles en zones agricoles super-intensives n'est pas durable. Le SRFS permettra de restaurer les terres et les écosystèmes dégradés dans leur état naturel, entraînant une productivité plus élevée. Par exemple, cela peut être fait par le développement de l'agriculture biologique et l'utilisation combinée et équilibrée d'engrais organiques et chimiques.

Cinquièmement, le gouvernement s'efforce d'améliorer l'efficacité du programme de Transfert monétaire inconditionnel temporaire (BLT) et des programmes d'aide sociale tels que le Programme d'espoir familial (PKH) et l'Aide alimentaire non monétaire (BPNT) dans les zones urbaines et rurales reculées. Cet effort est combiné à des initiatives visant à encadrer et à autonomiser les agriculteurs dans l'agriculture de précision, à numériser les chaînes de valeur alimentaires et à soutenir la coopération quadruple hélice ABGC (universitaires, entreprises, gouvernement et société civile), les écosystèmes d'innovation et l'intégration de stratégies de recherche et développement (R&D) plus inclusives.

Commerce et coopération alimentaires régionaux et mondiaux

Très peu de pays sont capables d'être à la fois pleinement autosuffisants et alimentaires. L'Indonésie ne fait pas exception. Les importations alimentaires en Indonésie ont augmenté en quantité et en part des importations totales de marchandises, passant de 11,5 milliards de dollars US (8,4 %) en 2010 à 22,6 milliards de dollars US (11,5 %) en 2021 (Comtrade, 2022). Bien que seulement environ un quart de la nourriture consommée mondialement soit échangée internationalement, le commerce international joue un rôle clé dans la stabilisation des prix alimentaires dans de nombreux pays importateurs de denrées alimentaires, car les prix sont très sensibles à tout déficit marginal sur le marché (Barret, 2022). L'Indonésie, en tant que pays importateur de denrées alimentaires relativement important, dépend du commerce international pour gérer son déficit alimentaire et stabiliser les prix.

Les questions d'interdiction d'importation et d'exportation de denrées alimentaires et la décision de s'engager dans le commerce alimentaire international sont de nature comportementale et ne sont pas sans rapport avec le manque ou l'absence de coopération alimentaire mondiale et régionale, telle que des stocks tampons alimentaires mondiaux et régionaux. La peur de pénuries alimentaires imminentes, qu'elles soient réelles ou perçues, a tendance à inciter les pays et les ménages à passer d'un mode « juste à temps » à un mode « au cas où », conduisant à des prophéties auto-réalisatrices, car la thésaurisation par les pays et les ménages amplifie la panique et engendre des crises généralisées. Mais avec la coopération, les pays et les ménages peuvent résister à la thésaurisation ou à l'interdiction des exportations lorsqu'il y a un accroc dans l'approvisionnement alimentaire ou les prix. La confiance dans le commerce alimentaire international peut surmonter la tempête. Les pays sont moins susceptibles de recourir à l'approche d'autosuffisance alimentaire et plus susceptibles de s'engager dans le commerce international s'il existe des tampons de stocks alimentaires régionaux ou mondiaux disponibles et prêts à être déployés lorsque des perturbations surviennent dans la chaîne d'approvisionnement, la météo, la géopolitique ou ailleurs.

L'Indonésie, en tant que présidente du G20 et présidente de l'ASEAN en 2023, pourrait contribuer à sécuriser le commerce ouvert pendant la crise alimentaire mondiale actuelle et à prendre des mesures concrètes en faveur de la coopération alimentaire mondiale et régionale. Sous l'égide du G20, l'Indonésie pourrait s'appuyer sur et renforcer les mécanismes existants, tels que le Système d'information sur les marchés agricoles lancé lors de la présidence du G20 en 2011, et coordonner les efforts avec le Groupe de réaction aux crises de l'ONU et le Programme mondial pour la sécurité alimentaire et agricole. Par le biais de l'ASEAN, l'Indonésie pourrait tirer parti des mécanismes existants, notamment le Conseil de réserve de sécurité alimentaire de l'ASEAN, le Système d'information sur la sécurité alimentaire de l'ASEAN, la Réserve de riz d'urgence de l'ASEAN+3, et le Cadre intégré de sécurité alimentaire de l'ASEAN (AIFS) et le Plan d'action stratégique sur la sécurité alimentaire dans la région de l'ASEAN (SPA-FS) 2021-25.

Points de discorde

Il est important que les efforts de l'Indonésie pour accroître la sécurité alimentaire soient alignés sur son engagement en faveur de la durabilité et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les activités agricoles sont responsables de 19 à 29 % des émissions mondiales totales de gaz à effet de serre (GES) (Banque mondiale, 2021) ; les émissions agricoles représentent la plus grande proportion des émissions de GES dans six des dix économies de l'ASEAN. La végétalisation des pratiques agricoles non durables est cruciale pour une sécurité alimentaire durable.

De plus, la sécurité alimentaire de l'Indonésie devrait également être examinée dans le contexte de la politique ambitieuse du gouvernement de biodiesel à base d'huile de palme brute (CPO), qui pourrait créer des tensions entre la sécurité énergétique et la sécurité alimentaire. La politique de biodiesel à base de CPO, qui stipule que les combustibles fossiles doivent être mélangés à 30 % d'huile de palme, vise à sécuriser l'énergie, à réduire les émissions de carbone et à réduire le déficit commercial de l'Indonésie. Cependant, une étude a révélé que ce plan, s'il est suivi jusqu'en 2030, pourrait réduire les revenus d'exportation de CPO dans une plus grande mesure qu'il n'économise sur les importations de diesel, et empiéterait sur l'approvisionnement en huile de palme pour l'alimentation, nécessitant une expansion des terres utilisées pour la production d'huile de palme de 48 à 76 % pour répondre à la demande totale (Halimatussadiah et al, 2021).

La gestion d'une crise alimentaire est cruciale pour toute démocratie afin de maintenir sa légitimité et sa stabilité politique. La réponse de l'Indonésie à la crise alimentaire imminente a été complète, allant de l'expansion et de l'intensification de la production alimentaire à l'expansion et à la réforme des programmes d'aide sociale. Mais la réponse a également été parsemée de politiques populistes et faillibles, telles qu'une interdiction temporaire générale d'exportation d'huile de palme. Étant donné que les chaînes d'approvisionnement alimentaire sont déjà régionalisées ou mondialisées, les mesures protectionnistes nationalistes ne peuvent que se retourner contre elles. Les chaînes d'approvisionnement alimentaire doivent être considérées comme des biens publics mondiaux. Par conséquent, les pays du monde entier devraient travailler en coopération pour résoudre la crise alimentaire actuelle. 

Référence

Barrett, Christopher B. 2022. “The Global Food Crisis Shouldn’t Have Come as a Surprise.” Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/world/global-food-crisis-shouldnt-have-come-surprise

Badan Pusat Statistik. 2022. “Luas Panen dan Produksi Padi di Indonesia 2021.” https://www.bps.go.id/publication/2022/07/12/c52d5cebe530c363d0ea4198/luas-panen-dan-produksi-padi-di-indonesia-2021.html

Comtrade. 2022. Base de données UN Comtrade. https://comtrade.un.org/

Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture. 2022. “Situation alimentaire mondiale – Indice FAO des prix alimentaires.” https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/

Halimatussadiah, A., D. Nainggolan, S.Yui, F.R. Moeis, and A.A. Siregar. 2021. « La politique progressive du biodiesel en Indonésie : la proposition économique du gouvernement est-elle valable ? » Renewable and Sustainable Energy Reviews. Vol.150, 111431

Schiffling, Sarah, et Nikolaos Valantasis Kanellos. 2022. “Food prices: how countries are using the global crisis to gain geopolitical power.” The Conversation. Prix des denrées alimentaires : comment les pays utilisent la crise mondiale pour acquérir un pouvoir géopolitique (theconversation.com)

Wihardja, Maria Monica, et Siwage Dharma Negara. 2022. “Indonesia’s New Food Agency: No Fast Food Solutions.” Fulcrum. https://fulcrum.sg/indonesias-new-food-agency-no-fast-food-solutions/

Wihardja, Maria Monica, et Arianto Patunru. 2022. « Faut-il interdire ou non ? Comment l’Indonésie peut surmonter la crise alimentaire mondiale. » Fulcrum. https://fulcrum.sg/contributors/maria-monica-wihardja/

Banque mondiale. 2021. « Agriculture intelligente face au climat. » https://www.worldbank.org/en/topic/climate-smart-agriculture

Banque mondiale. 2020a. Perspectives économiques de l’Indonésie. Décembre 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/december-2020-indonesia-economic-prospects

Banque mondiale. 2020b. Perspectives économiques de l’Indonésie. Juillet 2020. https://www.worldbank.org/en/country/indonesia/publication/july-2020-indonesia-economic-prospect

[1] SRW

[2] L’huile de palme brute (CPO) de l’Indonésie a toujours été une préoccupation environnementale sérieuse pour l’Union européenne, qui discrimine les produits de biodiesel provenant de l’huile de palme indonésienne. L’Indonésie a actuellement intenté une action en justice contre la discrimination de la CPO par l’Union européenne devant l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’Organisation mondiale du commerce.

■ Bustanul Arifin est Professeur d’économie agricole à l’UNILA, membre du conseil d’administration et économiste principal à l’INDEF.

■ Maria Monica Wihardja est économiste et chercheuse invitée à l’Institut ISEAS-Yusof Ishak.

■ Composition par Jinkyung Baek Directrice du Département de recherche∙Chercheuse principale

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