[ADRN 简报] 疫情暴露并加剧了根深蒂固的不平等和两极分化问题

受疫情冲击的五个分裂且不平等的民主国家

新冠疫情大流行对大多数国家的公共卫生造成了严重破坏，但对美国、巴西、印度、印度尼西亚和菲律宾这五个主要民主国家的影响尤为严重。这些国家的新冠肺炎死亡人数和病例数位居世界前列，并且都难以控制疫情。民主制度本身并非其公共卫生失败的原因。澳大利亚和加拿大等其他民主国家不仅做出了有效的公共卫生应对，还采取了强有力的措施来减轻疫情对不平等的影响。

相反，这五个种族和民族构成多元化的国家中普遍存在的巨大社会和经济不平等，使得疫情更难得到控制。这些国家未能有效应对新型冠状病毒，部分原因是它们从未解决过历史遗留的内部矛盾，而新冠疫情残酷地暴露了这些矛盾。此外，这些国家中攻击政治体制和社会凝聚力的领导人阻碍了疫情的应对。

如今，这五个国家在经济上都极度不平等。美国是七国集团（G7）中经济最不平等的发达国家，其收入不平等程度在世界排名第四。巴西是拉丁美洲经济最不平等的国家，尽管历届巴西政府都努力通过现金转移支付和其他计划来对抗不平等，而菲律宾的收入不平等也很高。[1] 印度尼西亚和印度的收入不平等都在急剧上升。[2]

美国、巴西、印度、印度尼西亚和菲律宾的深层经济和社会不平等，削弱了这些国家应对疫情的能力。除了暴露不平等和对公共卫生造成毁灭性打击外，疫情还使社会经济不平等状况恶化，并加剧了民主的倒退。在这五个国家中，新型冠状病毒的病例数和死亡人数主要集中在少数族裔、种族以及有时是宗教少数群体和穷人身上；贫困社区和少数族裔社区之间存在显著重叠，而许多这些公民本身就患有使他们更容易因新冠肺炎而患重病或死亡的既有疾病。

此外，正如过去重大紧急事件中经常发生的那样，政治领导人利用紧急情况来侵蚀民主规范和制度——在这些民主国家和全球范围内都是如此。

民粹主义领导人破坏公共卫生应对措施

政治家们常常使不平等状况雪上加霜，这进一步阻碍了控制病毒的努力。事实上，这五个国家现任领导人的言论和政策，加上其国家自身的不平等历史，导致疫情对少数族裔和穷人的打击比对中产阶级、富裕阶层以及多数族裔、宗教和种族公民更为严重。在许多方面，新冠疫情也加深了这些国家的不平等。

例如，唐纳德·特朗普政府一再试图破坏《平价医疗法案》（ACA），该法案有助于扩大医疗保险的覆盖范围，特别是对少数族裔和穷人。最终，最高法院驳回了推翻 ACA 的裁决。推翻 ACA 将导致超过两千一百万，主要是低收入的美国人失去医疗保险。[3] 特朗普政府还在警务和投票权方面采取了强硬立场，拒绝考虑警察改革，并试图以多种方式破坏投票权。这种选民压制的影响对穷人和少数族裔最为严重。[4]

最近，这些大民主国家的领导人还利用公开言论分裂和两极分化社会，常常进一步伤害少数群体。在推特上，前总统特朗普例行声称，像佐治亚州州长候选人 Stacey Abrams 和纽约州众议员 Alexandria Ocasio-Cortez 这样的有色人种政治家不合格，应该受到警惕；他还例行地将移民和其他少数族裔妖魔化为美国的危险。[5] 巴西总统雅伊尔·博索纳罗曾声称，巴西原住民“才刚刚‘进化成人类’”并且抱怨说巴西骑兵在征服巴西内陆时没有消灭更多的原住民。[6] 博索纳罗对原住民的妖魔化以及对亚马逊雨林的保护措施的削弱，导致了非法采矿和森林砍伐的浪潮，以及亚马逊盆地针对原住民的暴力事件激增。[7]

这些政策加剧了不平等，并使疫情雪上加霜。例如，特朗普政府反对 ACA 的运动，加上一些共和党领导的州拒绝扩大医疗补助（Medicaid）以允许其较贫穷的公民获得 ACA，导致美国未参保人数居高不下，并阻碍了疫情的应对。[8]

历史遗留的不平等也阻碍了许多国家的疫苗接种工作，尽管疫苗接种运动现在是最终控制疫情的最佳武器。美国许多少数族裔群体对政府的公共卫生措施怀有深深的不信任感，这是由于系统性种族主义的长期影响，以及美国政府过去曾对少数族裔进行非法实验（例如塔斯基吉梅毒实验，该实验故意感染黑人男性梅毒以研究其在未经治疗情况下的影响），并且对损害少数族裔公共健康的事务（例如密歇根州弗林特的饮用水危机）表现出漠不关心。凯撒家庭基金会（Kaiser Family Foundation）关于疫苗接种看法的研究发现，近 50% 的非裔美国人对新冠疫苗持怀疑态度，近 50% 的人表示“即使科学家认为安全且免费提供给任何人，他们也不会接种疫苗”。[9]

民粹主义领导人也普遍持反科学立场。特朗普一再嘲笑科学界关于控制疫情有效措施的共识，给应对工作带来了混乱和困惑，并使公众两极分化，从而更难制定抗击新冠的公共卫生宣传活动。[10] 博索纳罗、佐科（Jokowi）和杜特尔特在整个疫情期间也贬低科学专业知识，导致应对措施两极分化，并破坏了公共卫生工作。

这些领导人还常常利用疫情来增强自己的权力。例如，莫迪（Modi）利用疫情进一步压制新闻界、政治对手和活动人士。杜特尔特也利用疫情和封锁来打压对手。与此同时，特朗普政府在疫情期间加强了对政府机构内名义上独立的监察长的打击力度，并越来越多地在未经国会批准且违反法律的情况下维持内阁部长的职位，以及其他类似举措。[11] 尽管新上任的乔·拜登政府承诺恢复制度和规范，但其能否修复大部分损害仍不确定。

这五个大民主国家是全球民主退步的一部分。《自由之家》（Freedom House）监测组织发布的 2021 年《世界自由度》（Freedom in the World）报告题为“民主遭受围攻”（Democracy Under Siege），并指出“民主的捍卫者在其与威权对手的斗争中遭受了新的重大损失，国际力量平衡转向了暴政。现任领导人越来越多地使用武力来镇压对手和算账，有时是以公共卫生之名”。

前进的道路

毫无疑问，美国、巴西、印度、印度尼西亚和菲律宾这五个大民主国家饱受巨大的政治、经济和社会问题困扰。这些挑战因两极分化且常常无效的最高领导层而加剧，无论是在疫情之前还是期间。这些问题的严重性和根深蒂固意味着它们无法迅速或轻易地解决。任何进步的建议列表只能是一个起点。例如，一些美国政治专家认为，政治两极分化、社会经济不平等以及社会凝聚力的瓦解已经变得如此严重，以至于该国的政治无法挽救，美国实际上已经变得无法治理。[12]

然而，有效的治理既有政策上的，也有政治上的回报，即使对极具争议的领导人来说也是如此，因为它能提高领导人的受欢迎程度，并可能增加他们当选的机会。与此同时，这场危机的严重影响为领导人提供了一个大胆行动并推动重大改革以应对其国家深层经济和政治挑战的机会。其中许多改革应制定一项以布鲁金斯学会（Brookings Institution）的 Zia Qureshi 所谓的“再分配”（predistribution）为重点的政策议程——即采取措施解决不平等问题，并使增长更具包容性，自下而上地实现。[13]

即使在这五个高度两极分化的大民主国家中，民意调查也表明，相当大比例的人希望在应对新冠疫情方面克服两极分化——也可能在应对更广泛的不平等问题方面。例如，尽管美国在新冠疫情方面似乎存在激烈的党派分歧，但民意调查显示，美国人普遍希望共同努力应对病毒，并且绝大多数美国人对如何应对新冠疫情的最佳方式持有相似的看法。[14] 更广泛地说，More in Common 组织的研究表明，在多个国家，“疫情造成了一种新的团结感”，以及一种共同努力解决问题和重建信任的愿望，而信任对于政府的运作至关重要，无论是在疫情期间还是在正常时期。[15]

在此艰难时期，领导人应推动政治和选举制度的系统性、民主化改革，并惩罚那些积极煽动两极分化的人。这可以包括推广排序复选投票制、竞选活动的公共资助以及为州和联邦选举绘制公平、有代表性的选区，以及其他措施。拜登政府已采纳了旨在加强投票权和遏制党派不当划分选区的全面治理改革。[16] 最终，正如 2022 年菲律宾总统大选一样，选民将拥有最终决定权。■

[1] Schaeffer，“美国经济不平等六大事实”；Juzhong Zhuang，“亚洲收入不平等近期趋势及政策应对之道”，24 国集团和德国弗里德里希·艾伯特基金会纽约分部，2018 年 10 月， http://g24.org/wp-content/uploads/2018/10/Rising_income_inequality_in_Asia.pdf；Tjoe，“二十年经济增长仅惠及最富有的 20%”；“印度收入不平等持续上升：报告”，The Wire，2020 年 11 月 19 日， http://thewire.in/economy/income-inequality-india-china-report。

[2] Reed Abelson 和 Abby Goodnough，“如果最高法院废除《奥巴马医改》，将会怎样”，《纽约时报》，2021 年 2 月 10 日， http://nytimes.com/article/supreme-court-obamacare-case.html; Andrew Keshner，“奥巴马医改正在缩小贫富、黑白之间的覆盖差距”，MarketWatch，2019年8月20日， http://marketwatch.com/story/obamacare-is-closing-the-coverage-divide-between-rich-and-poor-black-and-white-2019-08-19。

[3] Chris Megerian 和 Noah Bierman，“特朗普无视警察改革呼吁”，Los Angeles Times，2020年6月4日， http://latimes.com/politics/story/2020-06-04/trump-ignores-calls-for-police-reforms；Joel Shannon，“今日美国民意调查：美国人希望进行重大警察改革，更关注严重犯罪”，USA Today，2020年6月29日， http://usatoday.com/story/news/nation/2020/06/29/us-police-reform-poll-finds-support-more-training-transparency/3259628001；Perry Bacon Jr.，“特朗普和共和党官员破坏选举程序的五种方式”，FiveThirtyEight，2020年8月11日， http://fivethirtyeight.com/features/five-ways-trump-and-gop-officials-are-undermining-the-election-process；Theodore R. Johnson，“新的选民压制”，布伦南司法中心，2020年1月16日， http://brennancenter.org/our-work/research-reports/new-voter-suppression。

[4] Katherine Schaeffer，“美国经济不平等的6个事实”，皮尤研究中心，2020年2月7日，http://pewresearch.org/fact-tank/2020/02/07/6-facts-about-economic-inequality-in-the-u-s；Valentina，“巴西是拉丁美洲收入分配最不平等的国家”，Brazil Reports，2019年1月21日， https://blogs.worldbank.org/developmenttalk/inequality-and-social-unrest-latin-america-tocqueville-paradox-revisited；Anakwa Dwamena，“雅伊尔·博索纳罗和冠状病毒如何暴露了巴西的系统性种族主义”，New Yorker，2020年7月9日， http://newyorker.com/news/news-desk/how-jair-bolsonaro-and-the-coronavirus-put-brazils-systemic-racism-on-display。

[5] Eugene Robinson，“特朗普煽动对少数族裔的怨恨。共和党人只是微笑。”Washington Post，2018年11月5日， http://washingtonpost.com/opinions/trump-stokes-resentment-toward-minorities-republicans-just-smile/2018/11/05/10e059e0-e13b-11e8-8f5f-a55347f48762_story.html；Eugene Scott，“特朗普最侮辱性——也是最暴力——的语言，常常保留给移民”，Washington Post，2019年10月2日， http://washingtonpost.com/politics/2019/10/02/trumps-most-insulting-violent-language-is-often-reserved-immigrants。

[6] Fiona Watson，“博索纳罗的当选对巴西原住民部落来说是灾难性的消息”，Guardian，2018年10月31日， http://theguardian.com/commentisfree/2018/oct/31/jair-bolsonaro-brazil-indigenous-tribes-mining-logging；“巴西原住民将起诉博索纳罗，因其称他们‘正在进化’”，路透社，2020年1月24日， http://reuters.com/article/us-brazil-indigenous/brazils-indigenous-to-sue-bolsonaro-for-saying-theyre-evolving-idUSKBN1ZN1TD；Katy Watson，“否认种族主义的巴西黑人权利辩护者”，BBC，2020年2月15日， http://bbc.com/news/world-latin-america-51501111。

[7] Letícia Casado 和 Ernesto Londoño，“在巴西极右翼领导人领导下，亚马逊保护措施被削减，森林被砍伐”，New York Times，2019年7月28日， http://nytimes.com/2019/07/28/world/americas/brazil-deforestation-amazon-bolsonaro.html；Shanna Hanbury，“巴西亚马逊地区原住民领袖谋杀案达到二十年来最高水平”，Mongabay，2019年12月14日， http://news.mongabay.com/2019/12/murders-of-indigenous-leaders-in-brazil-amazon-hit-highest-level-in-two-decades。

[8] Frank J. Thompson，“特朗普如何破坏《平价医疗法案》的六种方式”，布鲁金斯学会，2020年10月9日， http://brookings.edu/blog/fixgov/2020/10/09/six-ways-trump-has-sabotaged-the-affordable-care-act；Phil McCausland，“密西西比州和其他13个州就医疗补助扩张问题进行辩论，居民饱受痛苦”，NBC新闻，2019年11月4日， http://nbcnews.com/news/us-news/residents-suffer-mississippi-13-other-states-debate-medicaid-expansion-n1075661；Dylan Scott，“由于共和党人拒绝扩大医疗补助，数千人在COVID-19疫情中将没有医保”，Vox，2020年5月5日， http://vox.com/2020/5/5/21247204/coronavirus-unemployment-medicaid-eligibility-health-insurance。

[9]，“凯撒家庭基金会和The Undefeated进行的全国民意调查显示，黑人对医疗保健体系不信任”，凯撒家庭基金会，2020年10月13日， http://kff.org/racial-equity-and-health-policy/press-release/new-nationwide-poll-by-the-kaiser-family-foundation-and-the-undefeated-reveals-distrust-of-the-health-care-system-among-black-americans。

[10] Zeke Miller和Jill Colvin，“特朗普抨击安东尼·福奇博士，称‘人们厌倦了听到’他的声音以及‘所有这些白痴’关于冠状病毒的言论”，芝加哥论坛报，2020年10月19日， http://chicagotribune.com/coronavirus/ct-nw-trump-fauci-coronavirus-20201019-rofykxwrabcxdghjpa3r6tdjmu-story.html；Toluse Olorunnipa、Ariana Eunjung Cha和Laurie McGinley，“特朗普推广的冠状病毒‘改变游戏规则’的药物越来越多地与死亡相关”，华盛顿邮报，2020年5月15日， http://washingtonpost.com/politics/drug-promoted-by-trump-as-coronavirus-game-changer-increasingly-linked-to-deaths/2020/05/15/85d024fe-96bd-11ea-9f5e-56d8239bf9ad_story.html；Libby Cathey，“时间线：特朗普与羟氯喹的科学发展同步”，ABC新闻，2020年8月8日， http://abcnews.go.com/Health/timeline-tracking-trump-alongside-scientific-developments-hydroxychloroquine/story?id=72170553；Libby Cathey，“特朗普数月来一直淡化病毒，嘲笑戴口罩”，ABC新闻，2020年10月2日， http://abcnews.go.com/Politics/trump-downplaying-virus-mocked-wearing-masks-months/story?id=73392694；Robin Givhan，“特朗普拒绝戴口罩，使之成为可悲的国家象征”，华盛顿邮报，2020年10月3日， http://washingtonpost.com/nation/2020/10/03/trumps-refusal-wear-face-masks-turned-them-into-sad-national-symbol；Michael D. Shear和Sarah Mervosh，“特朗普鼓励抗议州长实施病毒限制”，纽约时报，2020年4月17日， http://nytimes.com/2020/04/17/us/politics/trump-coronavirus-governors.html。

[11]，“在无法无天的特朗普治下，我们的制衡体系正在被摧毁”，华盛顿邮报，2020年9月18日， http://washingtonpost.com/opinions/2020/09/18/trump-law-checks-balances/?arc404=true；Kimberly Wehle，“国会已失去对特朗普的权力”，大西洋月刊，2020年2月4日， http://theatlantic.com/ideas/archive/2020/02/checks-and-balances-trump-has-swept-away/606013；Glenn C. Altschuler，“特朗普总统对制衡的攻击：四周五幕”，国会山报，2020年2月24日， http://thehill.com/opinion/white-house/484299-president-trumps-assault-on-checks-and-balances-five-acts-in-four-weeks；Melissa Quinn，“特朗普解雇或替换的内部监督者”，CBS新闻，2020年5月19日， http://cbsnews.com/news/trump-inspectors-general-internal-watchdogs-fired-list；Becca Damante，“至少有15名特朗普官员的职位不合法”，Just Security，2020年9月17日， http://justsecurity.org/72456/at-least-15-trump-officials-do-not-hold-their-positions-lawfully；Kyle Cheney，“特朗普呼吁共和党州议会推翻选举结果”，Politico，2020年11月21日， http://politico.com/news/2020/11/21/trump-state-legislatures-overturn-election-results-439031。

[12] Thomas B. Edsall，“美国现在是否无法治理？”，《纽约时报》，2021年1月20日， http://nytimes.com/2021/01/20/opinion/joe-biden-inauguration.html。

[13] Zia Qureshi，“应对不平等大流行病”。布鲁金斯学会论文，2020年11月17日， https://www.brookings.edu/research/tackling-the-inequality-pandemic-is-there-a-cure/

[14] Quarcoo and Kleinfeld，“冠状病毒能否治愈两极分化？”；Jamie Ballard，“三分之二的美国人会支持他们的州实施为期一个月的COVID-19封锁”，《YouGov》，2020年11月10日， http://today.yougov.com/topics/politics/articles-reports/2020/11/10/americans-support-covid-19-lockdowns。

[15] “新常态？”，More in Common，2020年9月， http://moreincommon.com/newnormal。

[16] “拜登宣布拜登政府的首要任务将是全面改革，正如H.R. 1法案所反映的那样”，Democracy 21，2020年4月17日， http://democracy21.org/news-press/press-releases/biden-announces-a-first-priority-for-a-biden-administration-will-be-comprehensive-reforms-as-reflected-in-h-r-1；Kim Soffen，“种族选区划分如何剥夺黑人的政治权力”，《华盛顿邮报》，2016年6月9日， http://washingtonpost.com/news/wonk/wp/2016/06/09/how-a-widespread-practice-to-politically-empower-african-americans-might-actually-harm-them；Olga Pierce and Kate Rabinowitz，“‘党派’选区划分仍与种族有关”，《ProPublica》，2017年10月9日， http://propublica.org/article/partisan-gerrymandering-is-still-about-race。

■ 本文改编自外交关系委员会（CFR）的讨论文件“COVID-19及其对不平等和民主的影响：五大民主国家研究”，可在此处查阅：https://www.cfr.org/report/covid-19-and-its-effect-inequality-and-democracy

■ Joshua Kurlantzick 是外交关系委员会（Council on Foreign Relations）东南亚高级研究员（jkurlantzick@cfr.org）

■ 排版由Jinkyung Baek 研究部主任

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